概念規(guī)劃芻議

　20世紀(jì)80年代末期的控規(guī)和20世紀(jì)90年代后期的概念規(guī)劃，都是中國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展發(fā)生歷史性質(zhì)變的標(biāo)志?？匾?guī)是土地市場(chǎng)商品化而出現(xiàn)的法定規(guī)劃，而概念規(guī)劃也稱戰(zhàn)略規(guī)劃，是城市建設(shè)快速戰(zhàn)略構(gòu)想的規(guī)劃，一個(gè)是“控”，一個(gè)是“放”，都是應(yīng)時(shí)而生的。

中國(guó)城市規(guī)劃從功能主義、現(xiàn)實(shí)主義到超現(xiàn)實(shí)主義，經(jīng)歷了工程性規(guī)劃、控制性規(guī)劃和概念規(guī)劃幾個(gè)代表性的階段，但似乎都是在跟隨、學(xué)習(xí)和運(yùn)用國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，且都以“中國(guó)特色”為由，找到了自己“變異”的根據(jù)。

當(dāng)城市規(guī)劃的法規(guī)建設(shè)滯后于城市建設(shè)和城市規(guī)劃的市場(chǎng)要求時(shí)，規(guī)劃界有一部分人在茫然地爭(zhēng)論，有一部分人在無(wú)奈地等待，還有一部分人在積極地埋頭加班苦干，并高舉“服務(wù)至上，精心規(guī)劃設(shè)計(jì)”的旗幟走向城市、鄉(xiāng)村和田野。城市規(guī)劃設(shè)計(jì)成了生產(chǎn)工具，質(zhì)量管理都實(shí)行了工業(yè)化質(zhì)量管理的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，消極地運(yùn)用法規(guī)，盲目地服從地方政府的意見，以爭(zhēng)取更多的城市規(guī)劃建設(shè)的任務(wù)量。

我國(guó)的概念規(guī)劃誕生之初，正是國(guó)內(nèi)很多地方用土地資源支撐發(fā)展的時(shí)期，正是國(guó)內(nèi)很多城市比拼競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)期，正是國(guó)內(nèi)很多城市進(jìn)入跨越式發(fā)展的時(shí)期，也正是國(guó)內(nèi)很多城市的人均GDP開始超過(guò)3　000美元的時(shí)期。這些現(xiàn)象說(shuō)明，當(dāng)前，土地資源最能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力或者潛力。21世紀(jì)初，很多城市在擴(kuò)大行政區(qū)，吞并周邊的市縣，這一方面體現(xiàn)了城市的張力，另一方面也體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性。由于很多城市政府都急需有關(guān)城市用地控制和拓展的策略，城市規(guī)劃的龍頭作用就顯得無(wú)比重要，而概念規(guī)劃是最能及時(shí)提供城市發(fā)展方向戰(zhàn)略抉擇的規(guī)劃，因?yàn)槠渌扇〉囊?guī)劃咨詢和招標(biāo)的方式，具有在短時(shí)間內(nèi)能夠提供多套發(fā)展策略的優(yōu)勢(shì)，可為政府做出城市發(fā)展決策提供多樣化的選擇思路。另外，概念規(guī)劃還可為本屆政府在任期內(nèi)大展宏圖提供規(guī)劃依據(jù)，可節(jié)省更多的時(shí)間。

概念規(guī)劃的應(yīng)時(shí)而生既體現(xiàn)了地方政府和規(guī)劃師的創(chuàng)新魄力，又體現(xiàn)了城市規(guī)劃的重要性，更重要的是其不受法定規(guī)劃要求的約束，地方政府可以運(yùn)籌帷幄，規(guī)劃師可以大膽設(shè)想，評(píng)論家可以高瞻遠(yuǎn)矚，實(shí)在是大受政府和規(guī)劃師歡迎的“中庸之道”。正如魯迅比喻中國(guó)人“中庸之道”的妙語(yǔ)：“中國(guó)人要決定在屋頂開天窗，必須從掀掉屋頂?shù)奶嶙h開始討論，才有可能實(shí)現(xiàn)?！彼灾袊?guó)的很多概念規(guī)劃提出了類似“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美”等口號(hào)。

本來(lái)概念規(guī)劃的實(shí)施是件幸事，結(jié)果很多城市卻越過(guò)了總體規(guī)劃的層面進(jìn)行操作，或者使概念規(guī)劃成為圈地運(yùn)動(dòng)的藍(lán)圖。這樣就造成了土地市場(chǎng)的失控和出現(xiàn)了城市規(guī)劃管理的盲點(diǎn)等現(xiàn)象，就好像諾貝爾發(fā)明的火藥被用作戰(zhàn)爭(zhēng)的武器、國(guó)人喝洋酒一飲而盡一樣，使得好事情產(chǎn)生了很多負(fù)面影響。為此，許多概念規(guī)劃被吹響了暫停的哨子。  

基于上述現(xiàn)象，筆者提出了以下幾個(gè)觀點(diǎn)，僅供探討。

(1)概念規(guī)劃是城市規(guī)劃與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)。

概念規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃師來(lái)說(shuō)，是城市規(guī)劃思想與城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)的碰撞。過(guò)去很多規(guī)劃師，一生中很少能遇到這樣具有挑戰(zhàn)性的、龐大的系統(tǒng)工程。概念規(guī)劃融入了很多規(guī)劃師、學(xué)者的城市規(guī)劃哲學(xué)思想，是理論與實(shí)踐碰撞的戰(zhàn)場(chǎng)，很多有關(guān)城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)在此聚匯，很多城市未來(lái)發(fā)展的宏圖在此展現(xiàn)，秩序與浪漫在此同輝。概念規(guī)劃是診斷城市問(wèn)題的手術(shù)室，也是展望未來(lái)城市發(fā)展的望遠(yuǎn)鏡；它說(shuō)明城市規(guī)劃不但是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)技術(shù)和法律，同時(shí)，也是一種創(chuàng)造美好家園的藝術(shù)創(chuàng)作。概念規(guī)劃，調(diào)動(dòng)了一批城市規(guī)劃師的創(chuàng)作激情，并使他們對(duì)一系列城市規(guī)劃問(wèn)題進(jìn)行了探討；培養(yǎng)出了一大批城市規(guī)劃的中堅(jiān)力量，對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域的開放具有突破性的意義；為城市和城市規(guī)劃研究提供了重要的空間和機(jī)遇，對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用。

(2)概念規(guī)劃是最高層面的控制性規(guī)劃。

概念規(guī)劃存在兩種空間概念——適宜發(fā)展區(qū)和不適宜發(fā)展區(qū)，或者稱建設(shè)區(qū)和非建設(shè)區(qū)。而這一切都是為了城市空間拓展的控制量度，兩個(gè)區(qū)域的控制策略是相反的，適宜發(fā)展區(qū)是控制向什么方向發(fā)展，發(fā)展什么，采取什么策略；不適宜發(fā)展區(qū)是控制不能向哪發(fā)展，不適宜發(fā)展什么，保留什么，保護(hù)什么，延續(xù)什么及采取什么策略。建設(shè)區(qū)和非建設(shè)區(qū)也是如此。因此，城市發(fā)展框架對(duì)城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)及其與周邊城市發(fā)展的協(xié)調(diào)都具有戰(zhàn)略性和瞻前性的重大意義。當(dāng)然，概念規(guī)劃還包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)等內(nèi)涵上的發(fā)展研究，當(dāng)然也是明確定向和定性的研究。因此，概念規(guī)劃是城市政府決策城市發(fā)展方向最有力的控制依據(jù)，可以說(shuō)是城市發(fā)展最高層面的控制性規(guī)劃。

(3)概念規(guī)劃是制定城市規(guī)劃的決策手段之一。

概念規(guī)劃是一種運(yùn)用哲學(xué)規(guī)劃觀完成的規(guī)劃，是在辯證思維中定格一個(gè)城市的發(fā)展趨勢(shì)。概念規(guī)劃之所以可以從容應(yīng)時(shí)，源于其戰(zhàn)略性、及時(shí)性、針對(duì)性和包容性：戰(zhàn)略性體現(xiàn)在其對(duì)城市時(shí)空發(fā)展的預(yù)測(cè)和計(jì)劃上；及時(shí)性體現(xiàn)在其能在短時(shí)間內(nèi)提出綱領(lǐng)性的咨詢文件上；針對(duì)性體現(xiàn)在其對(duì)城市問(wèn)題的診斷和對(duì)發(fā)展策略的選擇上；包容性體現(xiàn)在其對(duì)城市各個(gè)相關(guān)層面的探討和對(duì)相關(guān)學(xué)科的吸納上。

概念規(guī)劃是規(guī)劃師在較短的時(shí)間里從對(duì)城市印象的了解、客觀分析到產(chǎn)生主觀判斷，發(fā)現(xiàn)城市各個(gè)層面的問(wèn)題，提出城市發(fā)展的觀點(diǎn)和策略的規(guī)劃，是現(xiàn)實(shí)和理想斗爭(zhēng)的結(jié)果。規(guī)劃師借鑒國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展模式和理論研究結(jié)果，從一般性和針對(duì)性兩個(gè)層面對(duì)城市進(jìn)行分析研究，為政府提供城市發(fā)展定性、定向的選擇。

(4)禁止概念規(guī)劃不是解決問(wèn)題的根本方法。

判斷概念規(guī)劃的是與非，需考慮概念規(guī)劃在我國(guó)的運(yùn)用情況。在突飛猛進(jìn)的土地開發(fā)熱潮中，很多城市具有拓展的潛力，但也面臨城市發(fā)展方向的困惑，這些問(wèn)題要在本屆政府任期內(nèi)弄清、解決，都需要一個(gè)完整的規(guī)劃綱領(lǐng)和藍(lán)圖，但等到編制總體規(guī)劃完成報(bào)批再建設(shè)，時(shí)間上已明顯滯后。概念規(guī)劃則剛好能在短時(shí)間內(nèi)迅速探討這些“實(shí)際問(wèn)題”，加上政治家的決策膽識(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，本屆政府很快就會(huì)找到“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”和“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)位”進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，這不但有利于城市保持連續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭，而且是加強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的捷徑。

城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)著城市規(guī)模的擴(kuò)張，但規(guī)劃體制有沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)呢？概念規(guī)劃本身沒(méi)有錯(cuò)，其出發(fā)點(diǎn)和技術(shù)手段都對(duì)城市發(fā)展起到了重要作用，如廣州在選擇了發(fā)展方向后的短短三年內(nèi)就創(chuàng)建了新的城市空間格局。因此，禁止概念規(guī)劃不是控制城市規(guī)模的關(guān)鍵，通過(guò)科學(xué)的管理手段進(jìn)行合理的引導(dǎo)才是最好的選擇。

(5)走出概念規(guī)劃的誤區(qū)。

概念規(guī)劃原本是一個(gè)需長(zhǎng)期、持續(xù)研究的城市規(guī)劃工作，是涉及到城市的各個(gè)方面的綜合性研究報(bào)告，但是到了中國(guó)卻有了另外的特色，變成了快餐式的規(guī)劃，因此，不免產(chǎn)生了一些誤區(qū)。

①夸張了概念規(guī)劃的作用。把概念規(guī)劃當(dāng)作是包治百病的良方或法定規(guī)劃的實(shí)施依據(jù)都是冒險(xiǎn)的行為。

②概念規(guī)劃理論上缺少充分的論證。概念規(guī)劃雖有“大膽設(shè)想”，但是由于缺少具體、充分的論證，故在對(duì)城市的結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向的把握上，容易帶有濃厚的主觀色彩，自然也易造成決策上的重大失誤。

③理想和現(xiàn)實(shí)容易脫節(jié)。由于概念規(guī)劃的大尺度規(guī)劃操作和理想化的空間模式，有可能使城市建設(shè)出現(xiàn)“狂妄之作”，造成規(guī)劃看起來(lái)“滿懷信心”，實(shí)施起來(lái)“喪失信心”的尷尬局面。    

④城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大。我國(guó)城市概念規(guī)劃普遍都帶有外延拓展性，當(dāng)?shù)卣晃兜匾髷U(kuò)張城市建設(shè)用地，使得城市規(guī)模成倍增長(zhǎng)，真有“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”之勢(shì)，好像城市規(guī)劃成了爭(zhēng)取土地的契約。

⑤盲目崇洋和跨越式發(fā)展。由于概念規(guī)劃具有問(wèn)題導(dǎo)向性和目標(biāo)導(dǎo)向性，故其所產(chǎn)生的結(jié)果的依據(jù)也不同，因此，概念規(guī)劃對(duì)任何一個(gè)城市發(fā)展階段的判斷都要非常謹(jǐn)慎，對(duì)城市發(fā)展?jié)摿兔媾R問(wèn)題的判斷要非常慎重。很多參與制定中國(guó)城市概念規(guī)劃的國(guó)外學(xué)者，由于對(duì)中國(guó)國(guó)情欠了解，往往形成目標(biāo)導(dǎo)向型的結(jié)論，我國(guó)個(gè)別城市也曾有盲目崇拜的價(jià)值取向。很多城市的概念規(guī)劃中提出的跨越式發(fā)展的概念，主要跨越的是城市規(guī)模和城市地理門檻，這種跨越其實(shí)也可以理解為城市的質(zhì)變過(guò)程，但是也有可能成為“超現(xiàn)實(shí)主義”的借口。

筆者認(rèn)為，概念規(guī)劃在中國(guó)的運(yùn)用，是“與時(shí)俱進(jìn)”這一指導(dǎo)思想在中國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域得以體現(xiàn)的里程碑。很多具有發(fā)展?jié)摿蛷?qiáng)勁動(dòng)力的城市正在借此“東風(fēng)”飛速前進(jìn)，雖然存在不少問(wèn)題，但是這些問(wèn)題反映出的不是概念規(guī)劃本身的缺陷，而是規(guī)劃體制變革中的矛盾與問(wèn)題。