新版《城市規(guī)劃編制辦法》解析

　　新版《城市規(guī)劃編制辦法》（以下簡稱新《辦法》）已由建設(shè)部于2005年12月31日頒布，并自2006年4月1日起施行。新《辦法》頒布以來，業(yè)內(nèi)立即展開了學(xué)習(xí)討論，試圖全面領(lǐng)會(huì)其精神，準(zhǔn)確把握其要旨，但因?yàn)樾隆掇k法》的條文十分簡明扼要，相關(guān)的條文解釋尚未配套出臺(tái)，因此，頗有“不得要領(lǐng)”之感。另外，這些年我國經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長期，城市建設(shè)量大面廣，規(guī)劃編制風(fēng)生水起，各種新思路、新觀點(diǎn)相互激蕩，各種矛盾和困惑交織重疊，規(guī)劃似乎被推到漩渦之中，使規(guī)劃師無所適從，有時(shí)甚至感嘆自己越來越不會(huì)編制規(guī)劃了。對新《辦法》的期望，或許有幾分“久旱盼甘霖”的心情，實(shí)指望它能對規(guī)劃的編制起到撥云見霧、指點(diǎn)迷津的功效，未曾想?yún)⒀兄笊儆絮囗?、甘露沁心的喜悅。是新《辦法》自身尚欠完善？還是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ而導(dǎo)致理解和認(rèn)識(shí)上的偏離？本文試圖結(jié)合相關(guān)背景，對新《辦法》作一概略解析，希望對理解和運(yùn)用新《辦法》有所啟迪。

一、城市規(guī)劃的角色定位

之所以首先提出這個(gè)問題，是因?yàn)樗赡苁情_啟理解之門的第一把鑰匙。如果僅僅從工程技術(shù)的角度去發(fā)掘新《辦法》的亮點(diǎn)，多半是徒勞的。新《辦法》的著力點(diǎn)并非放在總結(jié)、提煉、升華城市規(guī)劃編制的純技術(shù)方法和內(nèi)容，而是貫徹了角色轉(zhuǎn)型的精神。
從1905年“城市規(guī)劃”這個(gè)名詞問世，到1909年英國首部《城市規(guī)劃法》出臺(tái)，城市規(guī)劃學(xué)科和職業(yè)逐漸萌生、發(fā)展、壯大。時(shí)至今日，城市規(guī)劃行業(yè)的具體業(yè)務(wù)和作用已經(jīng)得到了社會(huì)公認(rèn)，但城市規(guī)劃行業(yè)自身仍然難以對該學(xué)科的定義達(dá)成一致①。原因可能有多個(gè)方面，但有一點(diǎn)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：城市規(guī)劃是在特定的歷史和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展起來的，這種背景在很大程度上決定了城市規(guī)劃提出問題的方式、解決問題的思路、預(yù)定的決策標(biāo)準(zhǔn)，乃至決策的程序和方式。正是由于外部背景的變化，使得城市規(guī)劃面對的問題、預(yù)期的目標(biāo)等各不相同，因此，城市規(guī)劃的社會(huì)功能也處在動(dòng)態(tài)變化之中。例如，我國的城市規(guī)劃從“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延續(xù)和深化”到“各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署”再到“宏觀調(diào)控的有效手段”，都意味著城市規(guī)劃社會(huì)功能的轉(zhuǎn)變②。新《辦法》結(jié)合當(dāng)前形勢和城市規(guī)劃發(fā)展趨勢，在總則第三條開宗明義地對城市規(guī)劃的角色定位做了表述――“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。這一條可以作為理解新《辦法》的基點(diǎn)。因?yàn)榻巧ㄎ蛔兞耍鳛槌鞘幸?guī)劃運(yùn)行系統(tǒng)中重要一環(huán)的編制工作也必然要與之相適應(yīng)，包括編制組織、編制要求、編制內(nèi)容等都要體現(xiàn)這種變化，這幾部分也就構(gòu)成了新《辦法》的主體框架。
近年來，針對城市規(guī)劃一系列政策、做法的劇烈變革，業(yè)內(nèi)的認(rèn)識(shí)不盡一致，見仁見智，這些認(rèn)識(shí)的分歧可能源于對城市規(guī)劃角色定位的理解不同，所以討論起來各有所指。為了廓清認(rèn)識(shí)，石楠曾經(jīng)界分了城市規(guī)劃的三個(gè)相關(guān)范疇（石楠，2005），并用三個(gè)圓圈來圖示：A為核心圈，代表城市規(guī)劃的行政職能范疇；B為中間圈，代表城市規(guī)劃的決策影響范疇；C為外圈，代表城市規(guī)劃的學(xué)科研究范疇（參見圖示1）。三個(gè)范疇都言及規(guī)劃，但所指明顯有所不同。需要指出的是，新《辦法》主要立足于核心圈A來修訂，行政管理指向十分明顯，就是編制的目的主要為了依法行政、依法管理的需要。了解這一點(diǎn)將對理解新《辦法》大有裨益。

二、原《辦法》的作用與不足

原《辦法》（建設(shè)部令第14號(hào)）是1990年代初起草，并于1991年9月由建設(shè)部頒布實(shí)施的。15年來，它在促進(jìn)城市規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性、推動(dòng)城市規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用。用歷史的眼光來看，原《辦法》具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，其編制內(nèi)容比較完整，在很大程度上適應(yīng)了我國城市發(fā)展建設(shè)的需要，也大體能滿足城市規(guī)劃實(shí)施管理的基本要求。其技術(shù)方法也比較成熟，并為國內(nèi)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍所熟知和掌握。正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，形成了一支具有較好空間規(guī)劃素質(zhì)和技能的隊(duì)伍，也逐漸總結(jié)出一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
但是，由于原《辦法》是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌前制定的，因此，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，原《辦法》的不足就愈發(fā)顯現(xiàn)出來了。在實(shí)踐過程中，業(yè)內(nèi)早已發(fā)現(xiàn)原《辦法》的種種缺陷，并開展了相關(guān)研究和討論。我們不難列舉出種種詬病，但這些詬病的視角不盡相同，它們分屬三個(gè)范疇。既然這次修訂立足于政府行政職能范疇，對原《辦法》問題的剖析自然也從這個(gè)角度出發(fā)。汪光燾部長認(rèn)為：原《辦法》的不足主要體現(xiàn)在“兩個(gè)不適應(yīng)”――一是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，二是不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。這是基于核心圈視角對原《辦法》不足的高度概括。
經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對城市發(fā)展進(jìn)而對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，社會(huì)的一切資源完全為政府所控制，城市發(fā)展動(dòng)力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個(gè)因素對規(guī)劃產(chǎn)生巨大影響：一是城市發(fā)展動(dòng)力由政府?dāng)U展到企業(yè)、社會(huì)乃至個(gè)人，二是資源配置方式由政府完全控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霭l(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，三是利益格局出現(xiàn)多元化。這三個(gè)因素使得原《辦法》很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。
政府職能轉(zhuǎn)變對規(guī)劃的影響也非常大，過去政府就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，規(guī)劃著重要安排建設(shè)項(xiàng)目和用地；過去政府取代市場，資源配置由政府一錘定音，規(guī)劃自然無需過多考慮市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律；過去政府不夠重視社會(huì)管理，社會(huì)規(guī)劃內(nèi)容難免會(huì)缺失；過去政府公共服務(wù)意識(shí)薄弱，規(guī)劃對公共利益的關(guān)注和保障力度也就不夠。隨著政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面，原《辦法》顯然難以適應(yīng)。
具體來說，原《辦法》的不足體現(xiàn)在以下方面：
1、過度強(qiáng)調(diào)政府對資源的統(tǒng)一配置，沒有考慮市場經(jīng)濟(jì)下市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律缺乏了解，同時(shí)，對市場的缺陷也未給予充分重視。因此，原《辦法》的“剛性”和“彈性”都不足，規(guī)劃“控制”和“引導(dǎo)”的力度都不夠。
2、在城鄉(xiāng)關(guān)系上體現(xiàn)了較強(qiáng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，“城市中心主義”思想濃厚，無法保證城市規(guī)劃在促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。
3、過于偏重對建設(shè)開發(fā)的指導(dǎo)作用，對人文和自然資源環(huán)境的保護(hù)強(qiáng)調(diào)不足，對社會(huì)公平和公眾利益的關(guān)注不夠。
4、體現(xiàn)了較強(qiáng)的工程技術(shù)特點(diǎn)，缺乏基本的公共政策理念。
5、在編制組織上強(qiáng)調(diào)的是單一政府行政部門的責(zé)任，缺少其它部門與公眾參與的程序保障。              
6、編制的目的性、指向性含糊，與行政管理脫節(jié)，事倍功半，頗有幾分“屠龍術(shù)”的特征。

三、修訂背景

1、日益完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求城市規(guī)劃既要適應(yīng)市場的變化，又要更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，即要求城市規(guī)劃更好地處理“確定性”和“不確定性”二者的關(guān)系。
2、新一屆中央政府強(qiáng)調(diào)用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，要求城市規(guī)劃更加關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、資源和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)、能源和水資源以及土地資源的節(jié)約使用，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)節(jié)約型城市。
3、構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，要求城市規(guī)劃更加關(guān)注社會(huì)公平和保障公眾利益，注重協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，合理安排與人民群眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)、公益設(shè)施、住房建設(shè)和交通發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，方便群眾生活，全面改善城市人居環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。
4、近年來，中央政府越來越重視城市規(guī)劃，相關(guān)的政策、文件陸續(xù)出臺(tái)，要求規(guī)劃編制辦法作出積極回應(yīng)。例如，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號(hào)）；建設(shè)部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)[2002]13號(hào)文件的通知》（建規(guī) [2002]204號(hào)）；建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〔近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法〕、〔城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定〕的通知》（建規(guī)[2002]218號(hào)）；建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于抓緊組織開展近期建設(shè)規(guī)劃制定工作的通知》（建規(guī)[2005]142號(hào)）；建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》（建規(guī)[2005]161號(hào)）；國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)城市總體規(guī)劃工作意見的通知》（國發(fā)辦[2006]12號(hào)）；《城市綠線管理辦法》（建設(shè)部令112號(hào)）；《城市紫線管理辦法》（建設(shè)部令119號(hào)）；《城市黃線管理辦法》（建設(shè)部令144號(hào)）；《城市藍(lán)線管理辦法》（建設(shè)部令145號(hào)）。這些文件精神都必須通過新《辦法》予以落實(shí)。
5、社會(huì)各界對規(guī)劃的非議逐漸增多，也要求規(guī)劃革弊鼎新。原計(jì)劃等《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，全面修訂完善相關(guān)法規(guī)體系，但由于種種原因，該法未能如期出臺(tái)。而社會(huì)各界針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問題，從不同的規(guī)劃范疇出發(fā)，紛紛把矛頭指向規(guī)劃。例如：“過度”或“虛假”城市化問題；開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、形象工程泛濫問題；圈地問題；隨意修編規(guī)劃、盲目擴(kuò)大規(guī)模問題；拆遷上訪問題；甚至于網(wǎng)吧危害少年健康成長問題也歸因于城市規(guī)劃。面對這些責(zé)難，規(guī)劃有不勝重負(fù)之感，“只恐雙溪蚱蜢舟,載不動(dòng)許多愁 ”。實(shí)際上，這些問題與城市規(guī)劃有一定關(guān)聯(lián)，但又不是城市規(guī)劃所能左右的。在經(jīng)濟(jì)生活中，城市規(guī)劃部門并非人們想像中那樣強(qiáng)勢，在國家層面受制于其它部委，在地方層面受制于地方政府。很多情況下，城市規(guī)劃部門是被“裹挾”著前行的，一旦出現(xiàn)問題，又往往被當(dāng)作“替罪羊”來拷問。因此，如何擺脫這種窘境，也是規(guī)劃自身必須反思的。

四、修訂過程

2002年國務(wù)院下發(fā)第13號(hào)文件后，建設(shè)部就開始啟動(dòng)了新《辦法》修訂的前期研究工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃司委托中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院承擔(dān)該任務(wù)，成立了起草組，首先通過問卷調(diào)查對原《辦法》的施行情況進(jìn)行總結(jié)、分析，并結(jié)合形勢發(fā)展需要提出修訂的思路。建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項(xiàng)工作，就城市規(guī)劃編制工作的改革多次提出了明確的要求。起草組在長達(dá)兩年的時(shí)間里，幾易其稿，于2004年一季度完成了第一個(gè)討論稿。2004年四季度城鄉(xiāng)規(guī)劃司組織起草組對初稿進(jìn)行了進(jìn)一步修改和完善，并報(bào)送部領(lǐng)導(dǎo)審閱，同時(shí)發(fā)往各省、自治區(qū)建設(shè)廳、直轄市規(guī)劃局征求意見。之后，城鄉(xiāng)規(guī)劃司根據(jù)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)多次具體指示和各地反饋的意見，對征求意見稿做了多次修改完善，形成最終的編制辦法。

五、修訂思路

修訂思路取決于對城市規(guī)劃的角色定位，也直接決定新《辦法》的主體框架。前期調(diào)查表明，上下之間、各地區(qū)之間對規(guī)劃的認(rèn)識(shí)分歧較大，難以統(tǒng)一。起草組最早的思路是試圖結(jié)合中央和地方的事權(quán)劃分，將規(guī)劃按其屬性分為兩種類別：一種立足于中央政府的意圖、確保國家安全和利益、界定中央政府對地方發(fā)展事務(wù)的干預(yù)力度和邊界，上下認(rèn)同后即具有約束作用，帶有“契約”性質(zhì)，這部分內(nèi)容帶有“政策性”和“剛性”色彩；另一種是立足于地方政府的發(fā)展意愿，在給定的約束條件下允許地方政府有一定的應(yīng)對市場變化的自主權(quán)，這部分內(nèi)容帶有“技術(shù)性”和“彈性”色彩，對中央政府來說偏重指引、激勵(lì)而非強(qiáng)制。這個(gè)思路沒有被采納，原因可能是不符合國情。從國際看，規(guī)劃體系跟政治體系密切相關(guān)，中央集權(quán)體制國家，規(guī)劃權(quán)力“偏上”，形成自上而下緊密制約的規(guī)劃體系，包括機(jī)構(gòu)、編制、管理、實(shí)施機(jī)制都較強(qiáng)，如日本、法國。而分權(quán)體制國家，規(guī)劃權(quán)力往往下放。例如美國，聯(lián)邦政府對地方事務(wù)的管理權(quán)限小，規(guī)劃權(quán)力下放到各州，州政府又下放到各級(jí)自制機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府主要通過基金的分配、引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)某些政策意圖（楊保軍、胡天新，2006）。顯然，新《辦法》的修訂思路必須符合國情，必須適應(yīng)當(dāng)前的形勢。經(jīng)過幾輪討論，確定了“六個(gè)轉(zhuǎn)變”的基本思路：
1、實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃編制組織方式的轉(zhuǎn)變?！罢M織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的組織原則，是北京總體規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。將這一經(jīng)驗(yàn)寫入新《辦法》，意味著規(guī)劃編制要從行政手段為主轉(zhuǎn)向政府依法行事、社會(huì)廣泛監(jiān)督、公眾積極參與，目的是要建立科學(xué)、民主的規(guī)劃編制程序保障。北京的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該更廣泛地推廣，在北京總體規(guī)劃編制過程中，形成了“三三四”的工作機(jī)制：三家編制單位參與；三級(jí)例會(huì)制度（市委、市政府專題會(huì)議8次，重要工作協(xié)調(diào)會(huì)議6次，日常工作協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)議每周5次以上）；四種參與方式（中央有關(guān)部門參與14次，39個(gè)市相關(guān)部門和19個(gè)區(qū)縣參與，中方專家200人次和外方專家100次參與，公眾參與意見近千條）。通過這種方式，規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用得到加強(qiáng)，地位得到鞏固。規(guī)劃獲國務(wù)院批準(zhǔn)后，北京市政府要求一切工作（包括各部門的專業(yè)規(guī)劃）就得圍繞實(shí)施總體規(guī)劃來進(jìn)行，規(guī)委被政府視為理所當(dāng)然的綜合部門，經(jīng)常召集其它部門協(xié)調(diào)解決問題。  
2、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃調(diào)控和管理范圍的轉(zhuǎn)變。過去受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，規(guī)劃重點(diǎn)聚焦于城市，“城”與“鄉(xiāng)”的“主”“從”關(guān)系十分突出。在規(guī)劃編制內(nèi)容上的體現(xiàn)是中心城內(nèi)容齊全、設(shè)施與功能安排完備，而外圍欠缺甚至空白，不少圖紙將中心城外圍視為無物。在規(guī)劃管理上的體現(xiàn)是將管理局限在規(guī)劃區(qū)范圍，有的甚至局限在規(guī)劃建設(shè)用地范圍，使外圍開發(fā)建設(shè)混亂無序。新《辦法》要轉(zhuǎn)向突出強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和全市域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。正如汪部長所言，城市的市長是全市的市長，并不是中心城的市長，城市總體規(guī)劃也是全市的規(guī)劃，并不單是中心城的規(guī)劃。
3、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃思維方式的轉(zhuǎn)變。過去的思維方式基本上是“先圖后底”，先根據(jù)發(fā)展愿望制定目標(biāo)，然后有條件要上、沒有條件創(chuàng)造條件也要上，沒地找地，沒水調(diào)水，沒電搞電，沒錢借錢，資源環(huán)境條件是作為“臨終關(guān)懷”來對待的。新《辦法》要求“先底后圖”，即預(yù)先分析研究當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化等支撐條件，據(jù)此尋求與之相適應(yīng)的發(fā)展方向、目標(biāo)和對策，換言之，發(fā)展要跟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，而不是讓資源環(huán)境去適應(yīng)既定的發(fā)展目標(biāo)。例如，某市具有較好的發(fā)展機(jī)遇，但遭遇土地、水資源發(fā)展瓶頸，資金、人才倒是不太欠缺，希望國家?guī)椭鉀Q這兩個(gè)瓶頸，比如通過行政區(qū)劃調(diào)整獲得一些土地，通過區(qū)域水資源調(diào)配獲得足夠水源，以支持經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)增長。但得到的答復(fù)是，應(yīng)該根據(jù)這些約束條件制定新的發(fā)展目標(biāo)，轉(zhuǎn)變增長方式，提高增長質(zhì)量，而不是去延續(xù)以往的路子。
4、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。從確定增長目標(biāo)、增長速度轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量
和確定科學(xué)合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；從確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和安排各類建設(shè)用地轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝愘Y源實(shí)施有效保護(hù)和制定空間管制政策。
5、實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃功能的轉(zhuǎn)變。即從技術(shù)文件轉(zhuǎn)向公共政策。
6、實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃技術(shù)方法的轉(zhuǎn)變。從相對狹窄的工程技術(shù)領(lǐng)域拓展到相關(guān)領(lǐng)域，廣泛借鑒其它學(xué)科研究成果和方法，積極運(yùn)用新技術(shù)，提倡多學(xué)科參與、多部門合作，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性。

六、修訂要求

為了有效指導(dǎo)修訂工作，把握好方向，建設(shè)部前后提出了幾點(diǎn)明確的要求：
1、盡量參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（修改稿）》的相關(guān)內(nèi)容；
2、重點(diǎn)解決當(dāng)前城市總體規(guī)劃修編工作中迫切需要解決的問題，注意體現(xiàn)總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性；
3、分列城市規(guī)劃編制組織、要求、內(nèi)容，以強(qiáng)化規(guī)劃編制過程的行政程序和技術(shù)程序，規(guī)范規(guī)劃編制行為，提高規(guī)劃的嚴(yán)肅性；
4、重點(diǎn)突出規(guī)劃編制過程中對人文與自然資源、環(huán)境和社會(huì)公平問題的研究，強(qiáng)化和增加相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容；
5、充實(shí)、增加總體規(guī)劃綱要的內(nèi)容要求；
6、明確近期建設(shè)規(guī)劃的作用和內(nèi)容；
7、明確總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容；
8、為交通、綠地、市政等專項(xiàng)規(guī)劃的編制提供條件；
9、在對原《辦法》作出重大調(diào)整的同時(shí)，還要充分吸收其合理部分，適當(dāng)兼顧新老《辦法》的延續(xù)性，以便平穩(wěn)過渡。

七、對新《辦法》的幾點(diǎn)說明

1、新《辦法》的定位
新《辦法》是依據(jù)正在制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對“城鄉(xiāng)規(guī)劃體系”的定義來編寫的。該法有一條款指出“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃是指省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃”（原稿還包括風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，最后刪去了），不難看出該定義是立足于各級(jí)政府的行政管理職能，而并非學(xué)術(shù)意義的定義，這預(yù)示著城市規(guī)劃的公共政策屬性要加強(qiáng)③。據(jù)此定義，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制體系也與之對應(yīng)，四個(gè)層次的規(guī)劃構(gòu)成完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。新《辦法》為國家按照行政建制設(shè)置的“市”的規(guī)劃的編制辦法，是整個(gè)體系中的一個(gè)組成部分――市規(guī)劃（參見圖示2）?？紤]到縣人民政府所在地（城關(guān)鎮(zhèn)）為縣的中心城鎮(zhèn)，其功能與城市基本相同，規(guī)模也較一般建制鎮(zhèn)為大，因此，規(guī)定了其規(guī)劃編制參照本辦法的原則執(zhí)行。
2、新版《辦法》修訂的重點(diǎn)
（1）強(qiáng)化規(guī)劃編制程序，規(guī)范規(guī)劃編制行為。
原《辦法》中關(guān)于編制程序的內(nèi)容很少。近幾年的實(shí)踐表明，規(guī)劃編制的隨意性加大，不問理由、不論原因，有時(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)一句話就開始修編，帶來很大負(fù)面影響。據(jù)說中央某領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)針對這種情況發(fā)問：到底是中央大還是地方大？有人回答說，當(dāng)然中央大。領(lǐng)導(dǎo)說，既然如此，那為什么國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)劃，地方說改就改呢？一語切中要害。因此，新《辦法》著意明確和規(guī)范了城市規(guī)劃的編制行為，必須按照一定的程序來開展規(guī)劃編制工作。
（2）體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，突出相關(guān)內(nèi)容。
公共政策具有導(dǎo)向功能、調(diào)節(jié)功能、分配功能。為了體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，新《辦法》針對當(dāng)前形勢，突出了與之相關(guān)的內(nèi)容，如區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人口、城鎮(zhèn)化、“三區(qū)四線”、空間管制、公共交通、公共服務(wù)與公益設(shè)施布局、城市安全防災(zāi)等。
（3）根據(jù)形勢發(fā)展要求，加強(qiáng)了三塊內(nèi)容。  
一是擴(kuò)展了城市總體規(guī)劃綱要的內(nèi)容；二是單列了近期建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容；三是規(guī)定了城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。
3、新《辦法》的總體框架
對比原《辦法》和新《辦法》的總體框架可以發(fā)現(xiàn)，新《辦法》在結(jié)構(gòu)上有了較大變化（參見圖示3）。原《辦法》是按規(guī)劃層次（總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃）排列，每個(gè)層次作為一章。新《辦法》是按照編制組織、編制要求和編制內(nèi)容排列，其中的第四章――城市規(guī)劃編制內(nèi)容就涵蓋了從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃各個(gè)層次，并且將近期建設(shè)規(guī)劃單獨(dú)成節(jié)。
八、新《辦法》主要章節(jié)釋義

1、關(guān)于“第一章  總則”
（1）調(diào)整了定位，明確新《辦法》只適用于國家按照行政建制設(shè)置的市。
（2）明確了城市規(guī)劃編制工作必須遵循的若干基本原則。
2、關(guān)于“第二章  城市規(guī)劃編制組織”
（1）強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃編制工作前期研究的必要性。
（2）規(guī)定了城市規(guī)劃修編或調(diào)整的程序。
（3）具體規(guī)定了“專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”應(yīng)該在什么階段、什么內(nèi)容上落實(shí)，從程序上、制度上保證了城市規(guī)劃的科學(xué)性。
3、關(guān)于“第三章 城市規(guī)劃編制要求”
（1）城市規(guī)劃編制要確定有關(guān)的強(qiáng)制性內(nèi)容。從加強(qiáng)城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，提高城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格依法行政的角度出發(fā)，提出了城市規(guī)劃必須將涉及資源、環(huán)境、公共安全、公共利益等方面的內(nèi)容確定為強(qiáng)制性內(nèi)容，這是原《辦法》所沒有的。
（2）不同層次的城市規(guī)劃編制都必須依據(jù)上位的法定規(guī)劃。從明晰事權(quán)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理的角度出發(fā)，明確規(guī)定了不同層次的規(guī)劃編制都必須依據(jù)上位的法定規(guī)劃來進(jìn)行。原《辦法》對依據(jù)上位規(guī)劃的概念界定不是很清晰，這就造成有些城市編制控制性詳細(xì)規(guī)劃可以與該市的總體規(guī)劃沒有任何關(guān)系；或編制總體規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃沒有關(guān)系等。按照新《辦法》，這種做法是不允許的。
（3）規(guī)定了國家歷史文化名城必須編制專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃。
（4）提出對編制成果和編制單位的原則要求。原《辦法》對編制成果提出了一些要求，但對編制單位沒有提出相關(guān)要求。新《辦法》規(guī)定“城市規(guī)劃編制單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定編制城市規(guī)劃，提交的規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)符合本辦法和國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，這意味著“依法規(guī)劃”不僅是針對政府，也是針對規(guī)劃編制單位的要求，同時(shí)這也是編制單位的社會(huì)責(zé)任。
4、關(guān)于“第四章  城市規(guī)劃編制內(nèi)容”
（1）城市總體規(guī)劃：
① 強(qiáng)調(diào)了總體規(guī)劃綱要的地位和重要性。
② 強(qiáng)調(diào)了市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。過去在城市總體規(guī)劃編制過程中，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容和方法基本上是沿襲省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“三結(jié)構(gòu)、一網(wǎng)絡(luò)”的模式。由于城市規(guī)劃的角色定位發(fā)生變化，由城市規(guī)劃走向城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然是一字之差，內(nèi)涵卻是根本性改變。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未出臺(tái)，故新《辦法》在這個(gè)問題上也沒有完全到位，走的是折衷路線，即強(qiáng)調(diào)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的關(guān)鍵內(nèi)容是要加強(qiáng)市域發(fā)展條件的分析，在區(qū)域分析研究的基礎(chǔ)上，科學(xué)地制定城市發(fā)展的相關(guān)目標(biāo)和對策。需要特別指出的是，區(qū)域研究中必須樹立三個(gè)新觀念：一是區(qū)域資源的擴(kuò)展觀念，要從有形物質(zhì)資源（礦產(chǎn)、土地、水等）擴(kuò)展到非物質(zhì)形態(tài)的資源（如技術(shù)、人力資本、制度、文化、社會(huì)資本等）；二是區(qū)域視野的擴(kuò)大，全球化時(shí)代需要建立起內(nèi)外結(jié)合的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，絕對不能就區(qū)域論區(qū)域；三是發(fā)展觀的升華，要真正樹立起科學(xué)發(fā)展觀，不能將發(fā)展等同于增長，一提發(fā)展就想到上項(xiàng)目、鋪攤子。新《辦法》還要求制定市域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，研究市域內(nèi)城鎮(zhèn)與村莊的發(fā)展與調(diào)控，協(xié)調(diào)市域交通設(shè)施和其他重大基礎(chǔ)設(shè)施的共建、共享，協(xié)調(diào)資源開發(fā)與利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容。并增加了整體的空間管制內(nèi)容，包括劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)等。
初稿中曾考慮與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并軌，將市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃分為兩個(gè)層次：一是帶縣（市）的市，主要側(cè)重市域協(xié)調(diào)規(guī)劃，在全市域?qū)用嬉罁?jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)與周邊市域的關(guān)系并落實(shí)相關(guān)強(qiáng)制性內(nèi)容，在本市域內(nèi)部則協(xié)調(diào)各市（區(qū)、縣）的關(guān)系；二是不帶縣的市和縣域，主要側(cè)重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，作為規(guī)劃全覆蓋的一個(gè)基本單元。對中心城市來說，這個(gè)全覆蓋的范圍在市區(qū)。這個(gè)設(shè)想沒有被采納，據(jù)說浙江、江蘇已經(jīng)在開展縣（市）域規(guī)劃的試點(diǎn)工作，其思路不謀而合④。
③中心城區(qū)總體規(guī)劃內(nèi)容突出了為城市核心地區(qū)健康發(fā)展確定科學(xué)的空間布局和空間管制措施，特別是從行政管理的角度來制定編制內(nèi)容，而不是偏重于學(xué)術(shù)上和純技術(shù)上的探討。編制辦法作為一個(gè)部門規(guī)章，首先要考慮如何依法行政，如何實(shí)施有效管理。因此，其修訂內(nèi)容的設(shè)定與側(cè)重，都是圍繞管理展開。
④明確了各類專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系。新《辦法》專門增設(shè)這款要求。因?yàn)樵趯?shí)踐中大家普遍感到，城市總體規(guī)劃在涉及一些專項(xiàng)規(guī)劃問題時(shí)，只能提出原則要求，難以做過深過細(xì)的工作，需要借助于專項(xiàng)規(guī)劃才能達(dá)成。所以，這次修訂就城市總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃留了一個(gè)接口，主要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，城市總體規(guī)劃必須要規(guī)定專項(xiàng)規(guī)劃的原則要求；第二，各類專項(xiàng)規(guī)劃必須依據(jù)總體規(guī)劃。
（2）城市近期建設(shè)規(guī)劃
2002年國務(wù)院下發(fā)的13號(hào)文件中明確提出了要編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，并把它作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和城市建設(shè)控制的重要手段。正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)重要手段。從規(guī)劃性質(zhì)上看，它與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃不完全一樣，它屬于一種強(qiáng)調(diào)實(shí)施的行動(dòng)規(guī)劃。因此，新《辦法》將它從總體規(guī)劃內(nèi)容中分離出來，單獨(dú)編制，并有意識(shí)地強(qiáng)化了近期建設(shè)規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容。需要注意的幾點(diǎn)是：
①期限問題：實(shí)踐中有三種情況，一種是以總體規(guī)劃完成年后推5年作為近期，二是與政府任期相銜接，三是與城市的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃年限相一致。新《辦法》提出原則上應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的年限一致。
②依據(jù)問題：近期建設(shè)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的實(shí)施規(guī)劃，依據(jù)當(dāng)然是總體規(guī)劃，并不得違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。實(shí)踐中情況要復(fù)雜些，在總體規(guī)劃沒有修編時(shí)，必須依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的總體規(guī)劃來編制近期建設(shè)規(guī)劃，不得通過近期建設(shè)規(guī)劃來修改總體規(guī)劃；在與總體規(guī)劃同期編制近期建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)與總體規(guī)劃一同報(bào)批，批準(zhǔn)以后方能生效（孫安軍，2006）。即修編的總體規(guī)劃未獲批準(zhǔn)前，近期建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)不能成立。
另外就是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是否作為近期建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)？由于各個(gè)城市政府的認(rèn)識(shí)水平不同，做法上有差異。北京市政府要求“五年計(jì)劃”必須依據(jù)和落實(shí)城市總體規(guī)劃。深圳則提出“雙平臺(tái)”，利用近期建設(shè)規(guī)劃來銜接各個(gè)部門的“規(guī)劃”，是一種“結(jié)合”關(guān)系。更多的城市可能是依據(jù)“五年計(jì)劃”，在近期建設(shè)規(guī)劃中去落實(shí)“五年計(jì)劃”所確定的一系列項(xiàng)目。這個(gè)問題比較復(fù)雜，涉及到部門關(guān)系，所以新《辦法》未作明示。實(shí)踐中可以結(jié)合“五年計(jì)劃”來編制，但依據(jù)還是總體規(guī)劃。
③強(qiáng)調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃要分期實(shí)施、及時(shí)組織編制的原則；
④明確了近期建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容和要求，并要有強(qiáng)制性內(nèi)容。
（3）城市分區(qū)規(guī)劃
基本延續(xù)了原《辦法》的內(nèi)容與要求，只做了兩點(diǎn)變動(dòng)：一是提出了分區(qū)劃分的原則；二是對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了少量調(diào)整。
（4）城市詳細(xì)規(guī)劃
變化也不大，主要有兩點(diǎn)：一是在控制性詳細(xì)規(guī)劃中增加了有關(guān)強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定；二是在修建性詳細(xì)規(guī)劃中將交通影響分析、日照分析等作為重要內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)日照分析主要是從保護(hù)公眾利益，防止糾紛的角度出發(fā)，希望通過該手段明確各類建設(shè)工程的空間關(guān)系，檢驗(yàn)建筑布局是否合理。近年來，市民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，規(guī)劃行政管理中遇到公眾來信、來訪最多的就是日照間距問題。過去只是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范里提到應(yīng)該怎么做，在規(guī)劃管理程序上沒有提出相關(guān)規(guī)定。所以，新《辦法》增加了該項(xiàng)內(nèi)容。

九、幾個(gè)相關(guān)問題的解釋

1、新《辦法》與現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》、正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的關(guān)系
我國的法律法規(guī)體系分為三個(gè)層次，分別為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。新《辦法》屬于部門規(guī)章，它的制定必須依托第一層次的法律。
新《辦法》與現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》和正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的關(guān)系，主要體現(xiàn)為“符合”和“銜接”兩方面：即符合現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》，銜接正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。符合現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是與其規(guī)定的城市規(guī)劃制定的原則、精神相一致；二是與現(xiàn)行法律規(guī)定的法定規(guī)劃的規(guī)劃層次保持一致，如城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃都是現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》規(guī)定的規(guī)劃編制層次；三是符合有關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容。

目前，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正在征求、協(xié)調(diào)各部門的意見，尚未提交全國人大審議，因此修訂的內(nèi)容還存在不確定性。新《辦法》試圖在一些環(huán)節(jié)上做好銜接，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)劃制定的原則與之一致；二是規(guī)劃編制的內(nèi)容保持銜接，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容要求，新《辦法》就增加這部分內(nèi)容要求：三是規(guī)劃編制的組織程序等與之保持銜接。
總之，新《辦法》是在特定時(shí)期出臺(tái)的，它必須既符合“老法”又要銜接“新法”，因此，它具有過渡的特點(diǎn)。
2、在編項(xiàng)目與新《辦法》的關(guān)系
新《辦法》出臺(tái)前，一些城市已經(jīng)開展了城市總體規(guī)劃的修編工作，如何執(zhí)行新《辦法》呢？建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司經(jīng)與法規(guī)司商討，提出以“是否進(jìn)入審批程序”作為分水嶺。即在編項(xiàng)目不管進(jìn)行到什么階段，只要沒有進(jìn)入審批程序，就應(yīng)該符合新《辦法》的要求；如果在編項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入審批程序，依據(jù)“不溯以往”原則，可以不執(zhí)行新《辦法》。
3、新《辦法》與各種探索類規(guī)劃的關(guān)系
不管是原《辦法》還是新《辦法》，都只對法定規(guī)劃做了規(guī)定。對不屬于法定規(guī)劃的各種探索類規(guī)劃，如概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃等等，都不做規(guī)定。因?yàn)?，從?guī)劃行政角度看，這些規(guī)劃都不具有法律效力，不能依照這些規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。如果想作為依法行政的依據(jù)，就必須要納入到法定規(guī)劃中。
非法定規(guī)劃作為一種分析研究問題的方法，編制類型可以多樣，思路也可以更加開闊，并有助于提高規(guī)劃的研究水平。新《辦法》也吸收了非法定規(guī)劃的一些探索成果，如針對以往城市總體規(guī)劃編制中對一些重大問題研究不深的現(xiàn)象，提出了借鑒城市發(fā)展戰(zhàn)略研究方法和思路，增加了規(guī)劃編制前期研究的內(nèi)容等。

十、結(jié)語

新《辦法》的修訂融匯了許多人的力量，也聽取了多方意見，但大方向主要是建設(shè)部以及城鄉(xiāng)規(guī)劃司把握的。作為修訂單位，中規(guī)院許多技術(shù)骨干參與了該項(xiàng)工作，并在此過程中不斷加深理解。在實(shí)踐中我們也遇到一些疑問，正在摸索著尋求解答。孫安軍副司長已經(jīng)給我院做過一次答疑，上文不少內(nèi)容也是來自他的解釋，當(dāng)然也是我所認(rèn)同的那些解釋，有些方面還有待實(shí)踐去完善，并通過制定實(shí)施細(xì)則來更好地指導(dǎo)編制工作。本文只是作者對新《辦法》的一個(gè)框架性的解析，限于認(rèn)識(shí)水平，難免有偏頗之處，僅供參考。

注釋：
①  這是令城市規(guī)劃理論界頗為困惑的一個(gè)問題。對比一些國家和一些學(xué)者對城市規(guī)劃的定義，發(fā)現(xiàn)差別很大，高度抽象且達(dá)成共識(shí)的定義似乎還沒見到。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì)，對城市規(guī)劃的定義不下幾十種，其中最有趣的一個(gè)定義是“城市規(guī)劃就是規(guī)劃師所從事的工作”。
②  計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，規(guī)劃就是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延續(xù)和深化，這已為大家所熟知；第二階段的表述來自《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》，該術(shù)語稱“城市規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理”；第三階段的表述來自中央有關(guān)文件和中央領(lǐng)導(dǎo)講話， 國務(wù)院國發(fā)（1996）18號(hào)文件，國務(wù)院中發(fā)（1997）11號(hào)文件，明確了城市規(guī)劃是新時(shí)期國家對于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要宏觀調(diào)控手段。
③  《歐洲城市規(guī)劃協(xié)會(huì)章程（1998）》中對城市規(guī)劃的定義也不是學(xué)術(shù)意義上的本質(zhì)抽象和高度概括，它指出：“城市規(guī)劃是指被稱為城鄉(xiāng)或城市與區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃的過程”?？梢钥闯?，它羅列了各種規(guī)劃類型，但沒揭示和抽象出其本質(zhì)屬性，不過卻概括了其共同特點(diǎn)――過程。
④  這個(gè)話題更為敏感和復(fù)雜，涉及到的不僅僅是技術(shù)問題，還包括行政職能的矛盾與協(xié)調(diào)、整合，限于篇幅，在這里不作深入討論。