城市規(guī)劃中的公共利益之辯

1 引言
　　在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會轉(zhuǎn)型的背景下，我國城市發(fā)展重點(diǎn)由單純的外部擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向外部擴(kuò)張與內(nèi)部挖潛并進(jìn)，對城市規(guī)劃提出了新的要求。公共利益作為城市規(guī)劃工作的目的，也是工作過程當(dāng)中必然涉及到的多項(xiàng)政策工具的必要前提和基礎(chǔ)?！段餀?quán)法》的出臺標(biāo)志著國家對保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入一個(gè)新的階段。而由于對公共利益衡量標(biāo)準(zhǔn)的法律空白，及對其理解的莫衷一是，導(dǎo)致城市規(guī)劃在落實(shí)過程中困難重重。
　　由于公共利益其概念本身的模糊性和不確定性，我國目前的法律條文均未對其做出明確定義，最高人民法院亦未做出明確的司法解釋。理論界對公共利益的要求顯得過于完美，對其范圍與內(nèi)容，乃至本身存在的討論紛爭不斷，使得原本復(fù)雜得難以定義的概念又再蒙上一層神秘面紗，至今未能得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。無論在理論層面還是現(xiàn)實(shí)操作范圍內(nèi)，公共利益的存在與必要是無可否認(rèn)的。應(yīng)當(dāng)首先對公共利益的性質(zhì)和內(nèi)涵進(jìn)行分析，進(jìn)而揭示現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn)。
2 公共利益的內(nèi)涵
　　對“公共利益”的關(guān)注和研究，一般都從對“利益”內(nèi)涵的探討入手，并且注重“公共利益與私人利益”相互的關(guān)系。本文重點(diǎn)探討的是現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)，也需要從這兩個(gè)方面進(jìn)行思考。
2.1 對利益的分析
　　利益是一種對主、客體相互關(guān)系的價(jià)值判斷，是被主體獲得或肯定的積極價(jià)值。利益在內(nèi)容上也不限于物質(zhì)形態(tài)，還可涉及精神樣態(tài)。利益會因個(gè)體感覺、興趣的差異，而有所不同，并會受到不斷發(fā)展的社會情形所左右，而在不同時(shí)期呈現(xiàn)其差異（城仲模，1997）。因此，不同的人對利益的不同理解，實(shí)際上是由其價(jià)值取向所決定的積極的價(jià)值判斷。人的價(jià)值取向和其自身的知識結(jié)構(gòu)、所處社會環(huán)境、時(shí)代背景等要素密切相關(guān)，這就使人們對于利益的判斷摻雜了主觀意志，從而導(dǎo)致利益乃至公共利益呈現(xiàn)出多元內(nèi)涵。
2.2 公共利益同私人利益的關(guān)系辨析
　　同時(shí)，利益是需要主體以一定的社會關(guān)系為中介，以社會實(shí)踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態(tài)得以克服，即需要的滿足。表面看來，利益是需要主體與需要客體之間矛盾的解決，但其實(shí)質(zhì)都是一定的社會關(guān)系的體現(xiàn)和反映，即無論是公共利益還是私人利益，都是主體通過社會實(shí)踐活動以一定的社會關(guān)系對權(quán)利的選擇和分配過程。在此過程中，不同利益主體之間通過各種社會實(shí)踐活動產(chǎn)生聯(lián)系，因其利益存在的共性部分而形成某種利益共同體。公共利益作為該利益共同體總體利益體現(xiàn)，支配個(gè)體利益作用的方向和作用程度，協(xié)調(diào)個(gè)人之間的利益關(guān)系。公共利益以個(gè)體利益為基礎(chǔ)，但不是特殊利益的機(jī)械相加，而是在個(gè)體利益基礎(chǔ)上形成的新的更高層次的利益，由個(gè)體利益中最一般，最本質(zhì)的部分形成。因此，公共利益不可能體現(xiàn)或包含了全部的個(gè)體利益，而只能體現(xiàn)個(gè)體利益中對外表現(xiàn)出共性的那部分利益。
　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，公共利益是以服務(wù)于整體為目的的理性追求（梁鶴年，2008）。為了探究這種理性追求在當(dāng)代的體現(xiàn)，還需要理清公共利益的屬性定位，才能為進(jìn)一步理清公共利益在規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
3 公共利益的屬性定位
　　雖然學(xué)界對公共利益的界定仍未達(dá)成共識，但對其屬性應(yīng)當(dāng)有較為清晰的理解。
3.1 公共利益的動態(tài)性
　　公共利益具有動態(tài)性，隨時(shí)間的推移和考量范圍的變化呈現(xiàn)出動態(tài)特征，需要以發(fā)展的觀點(diǎn)進(jìn)行考察，以避免陷入孤立靜止的形而上學(xué)觀。
　　第一，公共利益同時(shí)代的變化相關(guān)聯(lián)。作為一種多元主體的價(jià)值判斷，公共利益在特定時(shí)代條件和社會制度下，隨主體價(jià)值觀的演變產(chǎn)生變化，符合當(dāng)時(shí)代的判定標(biāo)準(zhǔn)。社會的發(fā)展使人們對自身需求的認(rèn)識，科技發(fā)展的水平，以及各利益主體之間的社會關(guān)系發(fā)生變化，這是導(dǎo)致公共利益隨時(shí)間推移產(chǎn)生變化的動力所在。比如我國在不同時(shí)期不同經(jīng)濟(jì)制度下，對公共利益的理解也是不同的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們考慮的都是國家利益，集體利益，有關(guān)公共利益的問題，都是不成問題的問題；隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體由公有制主體變化成為多種經(jīng)濟(jì)成分、多種表現(xiàn)形式的市場主體，這些經(jīng)濟(jì)主體都在追求自身利益最大化，于是，公共利益的問題也就顯現(xiàn)出來。
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　　第二，辯證唯物主義認(rèn)為：任何事物都是矛盾的對立統(tǒng)一體；矛盾雙方在一定的條件下，可以相互轉(zhuǎn)化。公共利益同私人利益也處于相互轉(zhuǎn)化，相互滲透的辯證地位。一方面，“公共利益”是相對于“非公共利益”而言的，或者說是相對于“個(gè)體利益”而言的，它們的存在正相當(dāng)于硬幣的正反面，一方以另一方的存在而存在，以另一方的發(fā)展而發(fā)展。另一方面，公共利益與個(gè)體利益都不是絕對的，而是相對的，有時(shí)也是相互滲透的。公共利益是個(gè)體利益的保證，而對于個(gè)體利益的追求也可能促進(jìn)公共利益的發(fā)展，具有一定的外部性。在探討兩者關(guān)系時(shí)，須用發(fā)展的觀點(diǎn)來分析，不能僅流于形式。正如鄧小平“發(fā)展才是硬道理”的精辟概括，只要有利于社會發(fā)展的事業(yè)都是“公共利益”的攜帶體和嵌鑲體。（何長元等，2004）
3.2 公共利益的缺失性
　　公共利益是一個(gè)缺失的概念，有其缺失性。援引“公共利益”實(shí)施某種政府行為時(shí)，必然對一部分人有利，對另一部分人不利（劉連泰，2006）。任何個(gè)體利益都受到社會一般利益的支配和規(guī)定，如果只顧個(gè)別、局部利益就會損害共同、整體的利益。在某種條件下，這兩極利益會采取對峙的形式，其結(jié)果只能是犧牲一極利益。集體和國家作為公共利益的代表，為了滿足整體利益的需要，為了長遠(yuǎn)的根本利益，有可能限制，抑制，甚至損害個(gè)體的利益要求，它有可能較多地考慮整體的發(fā)展，希望有一定的社會生產(chǎn)資料用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，或轉(zhuǎn)化為公共福利事業(yè)。這樣一來，個(gè)人利益同公共利益之間就產(chǎn)生了矛盾（王偉光等，1988）。如果矛盾積累過多，就會產(chǎn)生對個(gè)體利益的侵犯。因此，需要有一定的協(xié)調(diào)工具對次矛盾進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)。對為了追求公共利益而產(chǎn)生的對個(gè)體利益的損害，要以一定的補(bǔ)償手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。以免矛盾積累過深，造成公共利益對個(gè)體利益隨意侵犯的現(xiàn)象，而引發(fā)利益的失調(diào)與扭曲，形成更深層次的社會問題。
　　需要說明的一點(diǎn)是，公共利益同商業(yè)利益并不是絕對矛盾對立的。市場行為主體對商業(yè)利益的追求，尤其是當(dāng)其中所包含的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益處于相輔相成，相互促進(jìn)的關(guān)系時(shí)，商業(yè)行為的結(jié)果并非同服務(wù)整體的目的相排斥。對于政府來講，由于公共利益的動態(tài)性和政府能力的有限性，無償?shù)爻袚?dān)一切公共利益既不可能也無必要。
4 美國對公共利益的判斷
　　美國在國家新建階段，為保護(hù)既得的私有財(cái)產(chǎn)，對政府征收權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格限制，將公共利益界定為是否或必須對公眾有用；工業(yè)革命之后，工業(yè)的飛速發(fā)展必然要求建造大型公共設(shè)施和興辦大量工廠，如果絕對強(qiáng)調(diào)對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，必將阻礙工業(yè)革命的進(jìn)程，于是對公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)由嚴(yán)到寬，公共使用的判斷標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為公共目的的判斷標(biāo)準(zhǔn)；二十世紀(jì)以后，隨著城市更新計(jì)劃的推行，法院將征收納入警察權(quán)范疇，各地方自身發(fā)展需求決定公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)還是以公共使用為標(biāo)準(zhǔn)（姚佐蓮，2006）。
　　從法院對有關(guān)公共利益的案例判決可以看出，公共利益的覆蓋范圍呈擴(kuò)大化的趨勢。在新倫敦征收案中，法院判定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)并非局限于公共目的或公共使用，對于能夠促進(jìn)城市發(fā)展，能夠?yàn)榈貐^(qū)“不景氣”的經(jīng)濟(jì)帶來好處的個(gè)別行為或帶動地區(qū)就業(yè)的私人開發(fā)行為，也是符合公共利益的，一樣可以被視為符合憲法第五修正案中對“公共使用”的規(guī)定。
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5 當(dāng)前公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)
　　城市為人類生存及交往，以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了物質(zhì)空間環(huán)境，其不同時(shí)期的發(fā)展，體現(xiàn)出人們對當(dāng)時(shí)的共有利益的追求。城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。作為一種面向城市未來發(fā)展的學(xué)科，城市規(guī)劃通過調(diào)節(jié)城市土地和空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和分配土地與空間背后各種復(fù)雜的利益關(guān)系，有預(yù)見性地為城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的問題提供解決途徑，并有目的地引導(dǎo)城市健康發(fā)展，為人們生產(chǎn)生活提供更好的物質(zhì)空間環(huán)境，保證公共利益的最大化。
　　在不同階段內(nèi)，社會、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及自然生態(tài)環(huán)境的變化，給城市發(fā)展帶來不同限制條件，也對城市規(guī)劃提出階段性的任務(wù)，要求其以相應(yīng)的規(guī)劃手段作出應(yīng)對。當(dāng)前我國正處于快速城市化時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會轉(zhuǎn)型的背景下，一方面，城市地域空間迅速擴(kuò)張，這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模快速發(fā)展的需要，也是世界城市化潮流中不可回避的趨勢；另一方面，我國的城市化多反映在數(shù)量增長之上，但城市化質(zhì)量不高，快速發(fā)展導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾逐漸突出。因此，城市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠繑U(kuò)張與內(nèi)部挖潛，當(dāng)中所承載的公共利益對城市規(guī)劃提出的要求則表現(xiàn)為規(guī)模擴(kuò)張與城市更新并進(jìn)。
　　所謂城市更新，簡單說就是對城市衰敗地區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，通過保護(hù)，修繕，拆遷或重建改變城市中產(chǎn)業(yè)和人口的地域分布，并使城市的物質(zhì)環(huán)境現(xiàn)代化，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，是城市化發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物（李艷玲，2004）。基于我國基本國情和城市發(fā)展的需求，城市更新作為城市規(guī)劃調(diào)控城市土地與空間的具體手段之一，體現(xiàn)了城市規(guī)劃中蘊(yùn)含的公共利益，原因在于以下幾點(diǎn)。
　　第一，由于我國人多地少的現(xiàn)實(shí)條件以及保護(hù)耕地的緊迫性，單純的城市規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)我國現(xiàn)階段城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會的國家戰(zhàn)略也對城市發(fā)展提出特定要求。原有的“攤大餅式”的發(fā)展模式造成城市用地規(guī)模日益擴(kuò)大，所帶來的交通、能源、環(huán)境、土地等一系列問題日益突出。國內(nèi)外專家學(xué)者正在對控制城市規(guī)模的政策方法進(jìn)行研究。相關(guān)法律條文亦對嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模做出了規(guī)定。城市的發(fā)展不能單純地依靠用地規(guī)模的增加，更需要提高土地的使用效率，從城市內(nèi)部挖掘發(fā)展?jié)摿Α?
　　第二，雖然我國尚未像西方高城市化率國家那樣出現(xiàn)明顯的城市衰敗和郊區(qū)化現(xiàn)象，但城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的許多問題已對城市更新提出迫切要求。當(dāng)前，城市的舊城區(qū)內(nèi)普遍存在土地使用效率低下，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，生產(chǎn)生活環(huán)境差等問題，并誘發(fā)一系列不利城市安全的潛在威脅；快速城市化帶來的“城中村”現(xiàn)象已成為各地政府束手無策的頑疾；多數(shù)城市交通的壓力逐步演化為制約發(fā)展的瓶頸。
　　第三，我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)體制和社會體制的雙重轉(zhuǎn)型階段，原有的城市土地使用模式亟待轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型階段對于城市發(fā)展的要求。如城市各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在不同階段對城市用地的要求亦不相同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國城市中多數(shù)工礦企業(yè)被布置在城市內(nèi)部，這顯然不能適應(yīng)現(xiàn)今城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，其原有的用地區(qū)位造成城市環(huán)境的污染和土地資源的浪費(fèi)，影響了城市發(fā)展?，F(xiàn)階段多數(shù)城市都在進(jìn)行“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，對產(chǎn)業(yè)置換后的土地資源需要 進(jìn)一步的利用與整合。
　　城市更新是城市規(guī)劃對公共利益的具體體現(xiàn)，旨在解決現(xiàn)階段城市發(fā)展存在的問題與矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。為了保證公共利益的充分實(shí)現(xiàn)，保障城市更新的順利進(jìn)行，需要社會參與者普遍協(xié)助，各部門相互合作，更需要一定的體制和法律制度進(jìn)行約束和協(xié)調(diào)，解決過程中出現(xiàn)的利益沖突問題。
6 小結(jié)
　　對公共利益理解的絕對化與靜止化使對公共利益的判斷陷入無休止的邏輯怪圈，永遠(yuǎn)無法得到一個(gè)完美的標(biāo)準(zhǔn)答案。只有以動態(tài)、辯證的眼光探究公共利益的內(nèi)涵和屬性，才能明確它的時(shí)代意義與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。現(xiàn)階段，城市規(guī)劃正以規(guī) 模擴(kuò)張和城市更新等手段推進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展，對以土地為載體的各種用地功能與空間結(jié)構(gòu)做出適應(yīng)新形勢的重新安排，其執(zhí)行與落實(shí)程度同公共利益的實(shí)現(xiàn)程度密切相關(guān)。

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