唐山地震災(zāi)后重建規(guī)劃：回顧、分析及思考

　提 要：對1976年唐山地震災(zāi)后重建規(guī)劃編制過程及內(nèi)容進(jìn)行了回顧總結(jié)，提出了震后規(guī)劃的一般性特點及唐山震后規(guī)劃的特性，對唐山震后重建規(guī)劃的實施效應(yīng)及實現(xiàn)度進(jìn)行了初步分析，最后，闡述了對城市震后規(guī)劃的若干思考。  

　　地震是“百災(zāi)之首”，在人類文明史上，以文字記載下來的最早的自然災(zāi)害便是地震。地震是使人類幾世紀(jì)才能造成的文明毀于一旦的巨難，達(dá)爾文說：“……人類無數(shù)時間和勞動所建樹的成績，只在幾分鐘之內(nèi)就毀滅了；可是，我對受難者的同情，比另外種感覺似乎要單薄些，就是那種被這往往要幾個世紀(jì)才能完成，而現(xiàn)在一分鐘就毀滅的情景所引起的驚愕的感覺……”。
　　1976年7月28日發(fā)生的唐山地震是歷史上罕見的大地震，是一場被世界稱為“20世紀(jì)人類十大災(zāi)難之一”的巨禍奇劫，造成了24萬人死廣，16萬人重傷，一座重：正業(yè)城市毀于一旦。這次地震是中國少有的慘例，也是迄今為止400多年世界地震史上最悲慘的一次(表1)。

　　我國所面臨的地震災(zāi)害環(huán)境十分嚴(yán)峻，全國位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市總數(shù)的45%，其中100萬以上人門的大城市占70%。在廣闊的高烈度區(qū)內(nèi)生活的人口已接近9億。從歷史角度考察，地震并不是與我們遙不可及，相反某種程度上其已成為一種“常態(tài)”(圖1)。在《中華人民共和國防震減災(zāi)法》頒布施行10周年之際，在唐山大地震32周年之際，在汶川5.12大地震災(zāi)后規(guī)劃和重建全面展開之際，回顧唐山震后規(guī)劃建設(shè)的歷程，分析總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，對建設(shè)安全的城市人居環(huán)境進(jìn)行深入的思考，具有特殊的價值和意義。

　　1  唐山震后重建規(guī)劃的過程及主要內(nèi)容

　　1.1  背景

　　唐山是一座具有百年歷史的重工業(yè)城市。地處環(huán)渤海灣中心地帶，是連接華北、東北兩大地區(qū)的咽喉要地和走廊。市區(qū)位于唐山市中部，東、北與灤縣交界，南與豐南縣接壤，西與豐潤縣毗鄰(圖2)。

　　1976年7月28日的大地震，使百年工業(yè)城市瞬間被夷為廢墟，鐵路交通、郵電通訊、供電、供水完全中斷，道路橋梁、工廠設(shè)備和農(nóng)田水利設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，生產(chǎn)性建筑倒塌和遭嚴(yán)重破壞的達(dá)80%，生活建筑倒塌和遭嚴(yán)重破壞的達(dá)94%，具體的地震受災(zāi)地區(qū)如圖3所示。震后，國務(wù)院聯(lián)合工作組和來自北京、上海、天津、河北等14個省、市有關(guān)單位的專家教授和工程技術(shù)人員先后抵達(dá)唐山災(zāi)區(qū)調(diào)查研究，參與唐山重建規(guī)劃。1976版的《河北省唐山市總體規(guī)劃》的編制工作即在此背景下展開。

　　1.2  規(guī)劃編制過程

　　唐山震后重建規(guī)劃可以分成編制前期準(zhǔn)備、規(guī)劃編制、規(guī)劃批準(zhǔn)、規(guī)劃修訂等幾個階段，各個階段的時間跨度、過程以及相關(guān)情況如表2所示。

　　1.3  唐山震后重建規(guī)劃內(nèi)容

　　1.3.1  規(guī)劃指導(dǎo)原則

　　黨中央、國務(wù)院為震后唐山的發(fā)展確定的總目標(biāo)為：將新唐山建設(shè)成為科技發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮、生活方便、環(huán)境優(yōu)美的社會主義現(xiàn)代化城市。重建唐山的指導(dǎo)思想大體可概括為：①城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)反映所處地區(qū)的特殊性，考慮工業(yè)生產(chǎn)合理布局的制約條件；②應(yīng)充分、有效地利用自然資源和人力、物力以及地理位置的優(yōu)越條件，促使經(jīng)濟(jì)各部門協(xié)調(diào)發(fā)展。具體的震后重建規(guī)劃的指導(dǎo)原則于1976年9月15日提出，概括如下：①備戰(zhàn)備荒為人民；②集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，限制發(fā)展大城市；③工農(nóng)結(jié)合，城鄉(xiāng)統(tǒng)一；④有利生產(chǎn)，方便生活，先生產(chǎn)后生活；⑤搬遷原有嚴(yán)重污染企業(yè)及位于壓煤區(qū)和采空區(qū)的企業(yè)和建筑。

　　1.3.2& nbsp; 選址及城市空間結(jié)構(gòu)  

　　唐山市是以100多年前開灤煤礦的發(fā)展為基礎(chǔ)建立起來的，陶瓷、煤炭、水泥等重工業(yè)是城市發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)推動力。圖4清晰地展示了建國前唐山市區(qū)形成和空間發(fā)展的歷程。地震前的唐山城市格局由主城區(qū)和距其東部25km的東礦區(qū)兩個片區(qū)組成。出于震后城市生產(chǎn)生活安全的迫切需要，城市空間結(jié)構(gòu)和選址的規(guī)劃變得尤為重要。當(dāng)時，城市選址有兩種意見：一是原地重建；二是異地重建。兩者各有優(yōu)缺點。原地重建可以：①保留唐山的產(chǎn)業(yè)體系以及社會經(jīng)濟(jì)文化特色；②減少搬遷征地費用，節(jié)約土地資源；③有利于城市原有基礎(chǔ)設(shè)施的利用；④向世人展示唐山重新聳立的決心。而異地重建則可：①有效避開地震活動斷裂帶；②空出壓煤區(qū)；③節(jié)省原地重建的清墟費用。最后，規(guī)劃采用了混合型的布局方式，除在老市區(qū)安全地帶的原地重建并適當(dāng)向西、北發(fā)展外，將機(jī)械、紡織、水泥等工業(yè)及相應(yīng)生活設(shè)施遷至主城區(qū)北部25km的豐潤縣城東側(cè)建設(shè)新區(qū)，選址基于其所具有的以下特點：①破壞較輕；②土地不是高產(chǎn)農(nóng)田；③10km2內(nèi)無村莊，無需搬遷；④依托豐潤縣城發(fā)展新區(qū)，易于組織。由此，唐山城市被有機(jī)地分散成三大片區(qū)：中心城區(qū)、豐潤新區(qū)和東礦區(qū)。從而形成南、北、東三足鼎立的“一市三城”的分散組團(tuán)式城市布局結(jié)構(gòu)(圖5)。

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　　1.3.3  分區(qū)性質(zhì)及規(guī)劃策略  

　　唐山震后規(guī)劃按老市區(qū)、東礦區(qū)、豐潤新區(qū)三區(qū)進(jìn)行城市布局，每一個分區(qū)在城市性質(zhì)及職能、規(guī)劃策略等方面均有翔實的考慮(表3)，而針對老城區(qū)、東礦區(qū)以及豐潤新區(qū)各區(qū)的用地布局(圖6、圖7、圖8)也均建立在對各自現(xiàn)狀條件及發(fā)展?jié)搫莸木C合研究基礎(chǔ)之上。

　　1.3.4  專項規(guī)劃

　　唐山震后重建規(guī)劃所考慮的內(nèi)容基本上涵蓋了一個現(xiàn)代化城市規(guī)劃所具有的所有方面，筆者從住區(qū)、公共建筑及綠化、道路交通、市政工程及防災(zāi)等方面集中介紹各專項規(guī)劃的內(nèi)容(表4)。

　　2  唐山震后重建規(guī)劃特性分析

　　2.1  震后重建規(guī)劃的一般特點

　　2.1.1  應(yīng)急性

　　應(yīng)急性是震后重建規(guī)劃的一大特性。災(zāi)后建設(shè)應(yīng)急住房安置受災(zāi)群眾、恢復(fù)其生活生產(chǎn)以及城市生命線工程恢復(fù)等等都是地震災(zāi)后規(guī)劃應(yīng)首要考慮的問題。地震災(zāi)害的突發(fā)性導(dǎo)致了整個城市體系的崩潰，震后重建刻不容緩。因此，在此背景下編制重建規(guī)劃更要求高效快速。日本1995年1月17日阪神地震以后一小時，神戶市政廳就成立了由神戶市市長為首的救災(zāi)指揮部。1995年1月26日即成立了地震恢復(fù)重建總部，負(fù)責(zé)制定恢復(fù)重建規(guī)劃。1995年3月27日，《恢復(fù)重建規(guī)劃指針》首先編制完成，距離地震爆發(fā)僅僅只有兩個月。隨后，在綜合各方意見之后，于1995年6月30日正式頒布《神戶市恢復(fù)重建規(guī)劃》。重建規(guī)劃的應(yīng)急性還表現(xiàn)在規(guī)劃人員的早期進(jìn)入。兩院院士周干峙指出，規(guī)劃早期進(jìn)入以后，就可以把臨時安排、長遠(yuǎn)規(guī)劃、階段規(guī)劃一直到總體規(guī)劃都安排好。

　　2.1.2  階段性

　　震后重建規(guī)劃的階段性體現(xiàn)在兩個層面。分別為其規(guī)劃編制過程層面和規(guī)劃編制內(nèi)容層面。
　　(1)規(guī)劃編制過程：即以應(yīng)急性為基本原則，分階段地進(jìn)行城市震后重建規(guī)劃的編制，，表現(xiàn)為可先確定主要的方針政策以及主要的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和擬解決的主要問題，而后逐步進(jìn)行各個分項規(guī)劃的分析和設(shè)計。日本神戶震后重建規(guī)劃的編制即呈現(xiàn)很強(qiáng)的階段性，首先于震后兩個月完成《恢復(fù)重建規(guī)劃指針》，而后于震后五個月正式頒布了《神戶市恢復(fù)重建規(guī)劃》，而這些只是其震后重建規(guī)劃的一部分，其又于1995年7月和1996年7月分別制定了《神戶市應(yīng)急住房重建三年計劃》和《神戶市住房恢復(fù)重建規(guī)劃》，而針對具體的土地再整理項目和城市規(guī)劃也是直到1995年11月才最后確定。

　　(2)規(guī)劃編制內(nèi)容：震后具體的規(guī)劃重建一般分為三個階段：①應(yīng)急安置期(震后約一個月內(nèi))；②過渡安置期(震后一個月到半年)；③永久安置期(震后約半年到三年)。日本阪
神災(zāi)后重建經(jīng)歷了最初的應(yīng)急建設(shè)階段、緊急復(fù)興3年計劃實施階段和實施“緊湊城市”和“由地區(qū)主導(dǎo)”的地區(qū)開發(fā)階段。因此，震后重建規(guī)劃內(nèi)容也分階段地進(jìn)行闡述和設(shè)計，這與傳統(tǒng)總規(guī)中的分期實施有相似之處，但很明顯，其階段的劃分同傳統(tǒng)總規(guī)中的近期、遠(yuǎn)期和遠(yuǎn)景規(guī)劃又有著時間跨度上的顯著差異。
 
　　2.1.3  沖突性

　　震后重建規(guī)劃的沖突性體現(xiàn)在其目標(biāo)實現(xiàn)和具體設(shè)計中。從目標(biāo)實現(xiàn)層面而言，其各個目標(biāo)之間體現(xiàn)著較強(qiáng)的沖突性。Barclay G.Jones(1981)認(rèn)為震后重建規(guī)劃的作用和目標(biāo)為：①提高重建的效率和速度；②引導(dǎo)重建進(jìn)程以使重建的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系盡可能地比災(zāi)前更具抗災(zāi)能力；③最重要的一點即探究重建努力和在其中的巨大投資以一種動態(tài)提升區(qū)域發(fā)展的方式來進(jìn)行。但他同時指出了以上三個目標(biāo)實現(xiàn)的沖突性。首先，以最高效和快速的方式進(jìn)行重建可能會放棄其原有的抗災(zāi)性能并阻止其進(jìn)一步發(fā)展；其次，加強(qiáng)重建社區(qū)的抵抗災(zāi)害的功能會使重建的階段和周期變長，使其過程低效；再次，它還會以一種阻止增長和發(fā)展的方式被執(zhí)行。另外，沖突性同樣體現(xiàn)在具體設(shè)計層面，如各種社會主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)等等，盡管這也是傳統(tǒng)總體規(guī)劃中要解決的重要問題。然而，城市規(guī)劃師們會發(fā)現(xiàn)各種沖突更凸現(xiàn)于震后重建規(guī)劃的各個階段之中。包括災(zāi)民各個生活階段的矛盾、災(zāi)后重建近期實現(xiàn)和遠(yuǎn)景目標(biāo)之間的難以調(diào)和，以及原住民的文化重建和人居環(huán)境改善的沖突等等。在我國唐山震后重建規(guī)劃中，原地重建和異地重建的沖突、快速批量住宅設(shè)計和追求豐富空間的沖突等都集中體現(xiàn)了震后重建規(guī)劃的沖突特性。

　　2.1.4偏倚性

　　地震災(zāi)害的巨大破壞性將抗震城市的建設(shè)提到了前所未有的高度。因此，在城市震后重建規(guī)劃中也給予抗震防災(zāi)規(guī)劃以傳統(tǒng)總體規(guī)劃中所未曾有過的重視。另外，偏倚性還充分體現(xiàn)在對震后重建中緊急問題的重點考慮上，如災(zāi)后城市選址模式、住區(qū)重建規(guī)劃以及生命線工程的恢復(fù)規(guī)劃等等。其對抗震防災(zāi)的側(cè)重性和對緊迫民生問題的針對性成為震后重建規(guī)劃的一大特色。從編制流程上而言，重建規(guī)劃也是遵循地震、地質(zhì)部門提供的相關(guān)地質(zhì)評估資料進(jìn)行規(guī)劃布局的統(tǒng)籌考慮，與一段城市總體規(guī)劃編制中只以抗震防災(zāi)專項規(guī)劃來貫徹其防災(zāi)抗災(zāi)理念不同，震后重建規(guī)劃將抗震防災(zāi)的規(guī)劃原則貫徹始終，從城市結(jié)構(gòu)形態(tài)、設(shè)防區(qū)劃、避震疏散、生命線工程到防止地震次生災(zāi)害等都在總體規(guī)劃的布局以及各項專業(yè)規(guī)劃中加以貫徹和體現(xiàn)。

　　2.1.5跨越性

　　即重建規(guī)劃在原有水平上的跨越式提升。震(災(zāi))后規(guī)劃不能純粹是“重建”、不能純粹是“恢復(fù)”，還必須解決原有城市人居環(huán)境發(fā)展過程中的一些“痼疾”，并應(yīng)用最新的規(guī)劃理論，實現(xiàn)規(guī)劃地區(qū)的跨越式提升和發(fā)展。如阪神震后規(guī)劃提出了“創(chuàng)造性復(fù)興”的概念；聯(lián)合國開發(fā)署駐華常駐代表Kerstin Leitner女士提出要將災(zāi)后重建與人類的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來；大慶市災(zāi)后重建不搞簡單恢復(fù)。1994年1月17日美國洛杉磯附近的北嶺地區(qū)發(fā)生6.7級地震，美國南加州地震研究中心地震學(xué)家酈永剛教授指出，災(zāi)后重建不應(yīng)僅僅是恢復(fù)到地震發(fā)生前的狀態(tài)，而應(yīng)有更長遠(yuǎn)的考慮。中規(guī)院院長李曉江認(rèn)為，“重建規(guī)劃是一個非常復(fù)雜的規(guī)劃，要根據(jù)資源環(huán)境和地質(zhì)條件對整個受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會布局，包括人口布局作一個大的調(diào)整。這是一個非常重要的契機(jī)，利用災(zāi)后恢復(fù)重建的機(jī)會，把過去犯的歷史性錯誤改正過來，在未來的發(fā)展中讓人與自然更加和諧”。可見，重建規(guī)劃的跨越或提升性已是公認(rèn)的特性之一。

　　2.1.6安居性

　　即將住房建設(shè)作為重建規(guī)劃最主要的規(guī)劃內(nèi)容之一。因為，只有災(zāi)區(qū)群眾及時得到安置，才能安定民心，進(jìn)而迅速恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。印度古吉拉特邦地震(2001—1-26)后重建規(guī)劃、巴基斯坦北部地震(2005-10-8)后重建規(guī)劃都將住房作為“重心”，將“民用住宅用地”作為首先確定的規(guī)劃用地類型，將居住區(qū)規(guī)劃作為“首要編制的規(guī)劃”；神戶重建規(guī)劃也將“重建‘市民的生活”’作為“分目標(biāo)進(jìn)行的重建規(guī)劃”的首要內(nèi)容，這些皆反映了安居性已經(jīng)成為重建規(guī)劃的特性之一。
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　　2.1.7安全性

　　即震后重建規(guī)劃對安全倍加注重。如阪神震后規(guī)劃將“安全城市建設(shè)”作為重要內(nèi)容。兵庫縣的重建工程“不死鳥計劃”，分“緊急應(yīng)急對應(yīng)期”、“復(fù)舊期”、“復(fù)興前期”、“復(fù)興后期”四大階段，將提高房屋耐震性能和加強(qiáng)國民防災(zāi)意識作為重中之重，以不僅要恢復(fù)到震前水平、更要建成遠(yuǎn)比震前更加安定、安心、安全的城市為目標(biāo)，進(jìn)行了長達(dá)10年之久的“創(chuàng)造性復(fù)興”之路(圖9)。

　　2.1.8創(chuàng)新性

　　即在震后重建規(guī)劃與建設(shè)的實踐中，每個國家和城市都致力于創(chuàng)造符合國情和實際的規(guī)劃建設(shè)模式。日本的兵庫縣特別制定了時間跨度為10年、指導(dǎo)兵庫縣實現(xiàn)在都市、防災(zāi)、產(chǎn)業(yè)、文化、福祉五大領(lǐng)域的“創(chuàng)造性復(fù)興”。其創(chuàng)新性重要表現(xiàn)之一為選擇實施了17個重建示范、象征性的項目。巴基斯坦北部地震(2005-10-8)后，巴基斯坦政府實行“自我重建戰(zhàn)略”。鼓勵災(zāi)民自己動手重建家園。政府向災(zāi)民提供資金、技術(shù)和指導(dǎo)，建筑質(zhì)量則由震后恢復(fù)和重建委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督。截至2007年年底，經(jīng)過2年的重建，數(shù)十萬地震災(zāi)民掌握了技能培訓(xùn)，并成立了2000多個鄉(xiāng)村重建委員會。目前，已經(jīng)重建了1.5萬座房，2萬座房正在重建，所有60萬毀房、倒房將計劃在2008年中期修建完成。  

　　2.2  唐山震后重建規(guī)劃特點分析  

　　毋庸置疑，唐山城市的飛速發(fā)展離不開最初唐山震后重建規(guī)劃的指導(dǎo)。唐山震后重建規(guī)劃也不同程度上具備著以上所述的震后規(guī)劃的一般性特點。然而，深入分析唐山的震后重建規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)其還具備著如下的鮮明特征。這些特征不僅有力地保證了唐山重建規(guī)劃的高速度、高質(zhì)量地進(jìn)行，不少方面也具有開創(chuàng)性，為中國城市規(guī)劃事業(yè)作出了較重要的貢獻(xiàn)。

　　2.2.1  以人為本

　　表現(xiàn)在：①唐山的重建規(guī)劃及建設(shè)自始至終視住宅為“頭等大事”。1979—1985年，每年住宅竣工的面積，均占當(dāng)年全部竣工面積的60%以上。而1980年與1985年，則分別占了72.53%和70.85%。安居，才能樂業(yè)。鑒于此，對住宅在規(guī)劃設(shè)計、資金、運輸、物資等方面提供優(yōu)先。凡不影響配套的公用建筑，一律給住宅建房讓路。②唐山重建規(guī)劃將地震受災(zāi)人民的“三孤”(孤兒、孤老、孤殘)未來生活所需要的一系列社會服務(wù)設(shè)施(包括無障礙交通)都予以了精心的考慮。震后僅幾個月，市區(qū)和大部分郊區(qū)建起了截癱療養(yǎng)所和療養(yǎng)院，建起河北省第一個達(dá)到國際無障礙設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人教育中心。③唐山震后重建規(guī)劃有一定程度的公眾參與，規(guī)劃過程中征求群眾意見，并根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷囊筮M(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。

　　2.2.2  高度統(tǒng)籌

　　唐山震后1個月，國家即組成國務(wù)院唐山工作組抵災(zāi)區(qū)調(diào)查，進(jìn)行規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作，并組織有關(guān)部、委和北京、上海、天津、河北、唐山等14個省、市有關(guān)單位，近3000名專家教授和工程技術(shù)人員先后到唐山參加城市恢復(fù)重建的規(guī)劃和設(shè)計。震后3個多月就編制完成《河北省唐山市城市總體規(guī)劃》，這樣快捷的工作節(jié)奏，既反映了震后規(guī)劃的應(yīng)急性特點，又有賴于整個過程的高度統(tǒng)籌。此外，唐山重建規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想之一是“分點重建”，實行“規(guī)劃、設(shè)計、投資、施工、分配、管理”六統(tǒng)一，按“先外圍、后中心；先地下，后地上；先住宅，后其他”的順序組織施工，也體現(xiàn)了高度有序統(tǒng)籌。

　　2.2.3  提高城市抗震能力

　　唐山震后重建規(guī)劃致力于將唐山建成一座抗震城市，將唐山建成最安全的人類生存空間。其做法包括：①選擇有利抗震的地段建設(shè)新區(qū)。搬遷處于活動斷裂帶附近的大型工廠。路南區(qū)則“劣”中選“好”，適當(dāng)建設(shè)2—3層住宅及商業(yè)網(wǎng)點。新唐山的老市區(qū)則往“承載力”強(qiáng)的北、西方向發(fā)展。東礦區(qū)避開采空塌陷，以及其它的“危險地段”。②多種措施保障城市安全。新的唐山市為8度設(shè)防區(qū)，對生命線工程適當(dāng)提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。樓房間距采用檐高1.7倍進(jìn)行布置；居住小區(qū)設(shè)置綠地并加設(shè)取水措施；城市交通增加對外出口；城市供電多電源環(huán)形供電；城市通訊有線無線結(jié)合，機(jī)房分建；城市供水多水源環(huán)形供水等。③提高住宅結(jié)構(gòu)抗震能力。主要采用“內(nèi)澆外掛”、“內(nèi)澆外砌”、“磚混加構(gòu)造柱”結(jié)構(gòu)型式。④防止發(fā)生次生災(zāi)害。唐山重建對各種倉庫布局做了調(diào)整，易燃易爆劇毒倉庫一律遷移到遠(yuǎn)離居住區(qū)的地方。對位于城市上游的陡河水庫堤壩，按百年一遇洪水進(jìn)行抗震加固。新建煉焦制氣廠和熱電廠，實行集中供氣、集中供熱，減少火源。

　　1976年前，全國的城市建設(shè)規(guī)劃均沒有專門的防災(zāi)專業(yè)規(guī)劃。在唐山大地震后，全國范圍內(nèi)的規(guī)劃中才增加了“防災(zāi)專業(yè)規(guī)劃”?？梢哉f，唐山震后規(guī)劃一定程度上提升了全國城市對抗震的重視。

　　2.2.4  集全國之智，通過方案征集選用優(yōu)秀設(shè)計

　　參與唐山重建規(guī)劃設(shè)計的人員來自全國各地，整個唐山重建規(guī)劃過程是不同設(shè)汁思想和風(fēng)格的交流與融合。僅以住宅而言，援建的設(shè)計單位，就提供了約2／3的住宅設(shè)計圖紙。此外，通過全國性的規(guī)劃征集更是獲得了相對最優(yōu)的方案。如，作為唐山重建的第一個“小區(qū)化”成果——河北1號小區(qū)不僅在“搬遷倒面”中影響重大，而且為大規(guī)模重建積累了豐富經(jīng)驗，“小區(qū)的示范作用也是其功勛之一”河北1號小區(qū)的規(guī)劃方案即經(jīng)過全國性方案征集，同濟(jì)大學(xué)的方案人選(圖10、圖11)。

　　2.2.5  避震與城市功能分區(qū)相結(jié)合

　　在唐山的災(zāi)后重建規(guī)劃中，根據(jù)地震斷裂帶走向進(jìn)行城市功能分區(qū)。將穿城而過的陡河和位于市中心的大城山作為天然屏障，以東為鋼鐵和陶瓷工業(yè)區(qū)，以北為機(jī)械工業(yè)區(qū)，以西為生活區(qū)。在豐潤有一條從西北到東南的斷裂帶，規(guī)劃時便作為了工業(yè)區(qū)和居住區(qū)之間的綠化分隔帶，寬達(dá)百米。對于相互交錯、難以整體避開的斷裂帶，則在規(guī)劃中設(shè)定為綠地和公園，盡可能減小對建筑物的損害。原路南區(qū)地質(zhì)條件極其復(fù)雜，并有一條活動斷裂帶，對城市建設(shè)極為不利。為此，將原來地處活動斷裂帶附近的唐山機(jī)車車輛廠和地處砂土液化區(qū)的唐山齒輪廠、輕機(jī)廠等大型工廠搬出路南區(qū)，遷往新區(qū)安排建設(shè)。路南區(qū)以發(fā)展風(fēng)景區(qū)為主，并安排一些倉庫堆場和無污染的小型千業(yè)。僅在一些地質(zhì)條件較好的地段，適當(dāng)安排了部分2—3層住宅和商業(yè)網(wǎng)點。
 
　　2.2.6  提升與跨越

　　唐山震后規(guī)劃建設(shè)特點之一是力求解決以前存在的大部分城市問題，使城市水平比震前提升檔次。災(zāi)后重建很容易使“重建”的城市重蹈覆轍。英國災(zāi)后重建專家、伯明翰城市大學(xué)城市地理學(xué)家彼得?拉克漢姆指出，“1666年倫敦大火后，該市按照最初中世紀(jì)的輪廓重建，導(dǎo)致的問題一直存留到現(xiàn)在!”。而唐山震后重建規(guī)劃則完全避免了這一局面，將災(zāi)后重建作為唐山城市振興的重要契機(jī)，重建規(guī)劃幾乎解決了當(dāng)時所認(rèn)識到的原有唐山所存在的大部分不合理的狀況(表5)。

　　從唐山完成重建的1988年與1976年的城市建成區(qū)面積比較看，唐山的城市規(guī)模也有了跨越式的發(fā)展(表6)，且這種趨勢一直有所延續(xù)(表6、圖12)，而這都與1976年震后規(guī)劃打下的基礎(chǔ)密切相關(guān)。

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　　2.2.7  超前與創(chuàng)新

　　唐山震后規(guī)劃的超前與創(chuàng)新性體現(xiàn)在以先進(jìn)的城市規(guī)劃思想指導(dǎo)下的城市布局及城市發(fā)展控制，以及在此基礎(chǔ)上的多種規(guī)劃思路、規(guī)劃舉措等的創(chuàng)新。如，“綠化+避難”的綠地系統(tǒng)布局思路；50m紅線的城市干道新華路的建設(shè)；城市高架路及白行車道的規(guī)劃設(shè)想；住宅結(jié)構(gòu)抗震的創(chuàng)新；市中心廣場用地的堅持保留；打破了唐山地區(qū)和唐山市的行政界限統(tǒng)一編制的震后城市總體規(guī)劃；行政辦公用地及建筑、體育設(shè)施布局的相對集中；集中供熱、集中供氣、多源供水、污水處理廠的建設(shè)；小區(qū)規(guī)劃模式的全面推行(1986年唐山共建成小區(qū)100多個)；包括人口密度，住宅建筑密度、平均層數(shù)、日照間距等在內(nèi)的小區(qū)規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的制定；城市抗震防災(zāi)的考慮等等，在當(dāng)時的歷史條件下，都具有一定的前瞻和創(chuàng)新意義。

　　2.2.8  區(qū)域思想和城市大格局

　　唐山震后城市總體規(guī)劃應(yīng)用了“有機(jī)分散”的思想，主城區(qū)向北、向西適當(dāng)擴(kuò)展，將原來的機(jī)械、紡織、水泥等工業(yè)及相應(yīng)的生活設(shè)施遷至主城區(qū)北部豐潤縣城東側(cè)建設(shè)了新區(qū)，保留東礦區(qū)并適當(dāng)發(fā)展，從而將城市有機(jī)地分散成三個大片，形成了南、北、東三足鼎立的格局，使唐山形成了典型的組團(tuán)式布局結(jié)構(gòu)。三個組團(tuán)中間，是環(huán)保綠地(陡河水庫風(fēng)景區(qū))。唐山震后規(guī)劃也自覺地應(yīng)用了區(qū)域規(guī)劃思想，用1：20萬比例畫唐山區(qū)域規(guī)劃圖，考慮了唐山與北京、天津、燕山山脈的空間關(guān)系，將恢復(fù)建設(shè)新唐山的規(guī)劃同整個冀東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，已經(jīng)完全不是就唐山論唐山，具有了成熟的區(qū)域規(guī)劃視角。

　　一直到本世紀(jì)初，唐山市還保持著震后規(guī)劃所確立的組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)(圖13)。此外，震后規(guī)劃所確立的組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)思想和形態(tài)還導(dǎo)致了現(xiàn)在大唐山格局的形成，對現(xiàn)今唐山城市的騰飛性發(fā)展有著積極的作用(圖14)。

　　3  唐山震后重建規(guī)劃實施效應(yīng)及實現(xiàn)度分析

　　3.1  思路及方法

　　針對唐山重建規(guī)劃實施效應(yīng)的分析擬采用比較分析方法，分橫向和縱向兩個維度。橫向維度表示唐山城市規(guī)劃和建設(shè)的各個分支系統(tǒng)，包括城市選址、空間結(jié)構(gòu)、住區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生命線工程等；縱向維度表示唐山城市發(fā)展的各個歷史階段：震前階段、震后重建各階段以及現(xiàn)今階段(圖15)。

　　3.2  規(guī)劃實施效應(yīng)及實現(xiàn)度分析

　　震后規(guī)劃實施效應(yīng)和實現(xiàn)度分析的目的是考察規(guī)劃對唐山重建所起的作用，主要從城市選址、空間結(jié)構(gòu)、住區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生命線工程等方面展開分析(表7)。

　　4.　關(guān)于城市震后重建規(guī)劃的幾點思考  

　　4.1  正確發(fā)揮城市規(guī)劃專業(yè)在震后規(guī)劃中的作用

　　城市生態(tài)環(huán)境的集聚性、非自然性，決定了其脆弱性，因此，城市災(zāi)難某種程度與城市發(fā)展相伴隨，也決定了城市規(guī)劃在減災(zāi)防災(zāi)方面的任重道遠(yuǎn)。哥倫比亞大學(xué)地球與國際氣候預(yù)測研究所的災(zāi)難風(fēng)險專家麥克斯?迪力(Maxx Dilley)認(rèn)為，國際社會應(yīng)該把應(yīng)對災(zāi)難看成是城市發(fā)展規(guī)劃的一部分，在自然環(huán)境脆弱的地區(qū)，對當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃應(yīng)該加入適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險預(yù)測內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)將研究城市災(zāi)害的分布及其客觀規(guī)律作為城市規(guī)劃和防災(zāi)減災(zāi)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行城市安全和城市災(zāi)害潛勢評價。震后城鎮(zhèn)重建中應(yīng)特別重視災(zāi)害預(yù)防問題，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，真正把城鄉(xiāng)安全問題作為頭等大事，對不具備城市安全、未妥善解決自然災(zāi)害要素方面問題的規(guī)劃方案要一票否決。保證城市的安全——這可能是城市規(guī)劃專業(yè)在震后規(guī)劃中應(yīng)起的最重要的作用之一。

　　4.2  重視震后規(guī)劃的社會學(xué)因素

　　唐山地震中，現(xiàn)代大工業(yè)文明塑成的唐山產(chǎn)業(yè)工人的優(yōu)秀素質(zhì)對救災(zāi)重建起了關(guān)鍵的作用。災(zāi)害發(fā)生后，雖然人們嚴(yán)重缺乏救災(zāi)知識、技術(shù)與工具，但作為城市人群主體的產(chǎn)業(yè)工人的團(tuán)結(jié)性、紀(jì)律性、協(xié)作性、組織性、戰(zhàn)斗性，仍保證了災(zāi)難之時無序中的有序。震后企業(yè)的廢墟自動成為工人聚集的處所，并在此基礎(chǔ)上形成了無數(shù)規(guī)模不等的有組織的救援力量。這種力量遍布了整個唐山市，其作用是不可低估的(據(jù)統(tǒng)計，在大震后30小時之內(nèi)，唐山人民通過自救互救，共救出約45萬余人。民兵共救出約23.4萬余人，10多萬解放軍救出約1.64萬人)。同樣，汶川地震災(zāi)難中民眾所普遍展現(xiàn)的善、勇、義、仁、孝、慈等優(yōu)秀品質(zhì)感天動地，民族凝聚力震古爍今，是抗災(zāi)救災(zāi)、重建家園的寶貴精神財富。震后規(guī)劃要尊重、維護(hù)這種珍貴的財富，將之視為實施震后規(guī)劃建設(shè)的重要力量。通過在物質(zhì)空間、精神文化等層面重構(gòu)產(chǎn)生人們這些優(yōu)秀品質(zhì)所依賴的社會聯(lián)系和社會網(wǎng)絡(luò)，將之永久地延續(xù)下去并發(fā)揚光大。其次，在一般震災(zāi)損失統(tǒng)計評估的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行災(zāi)后社會心理調(diào)查和分析，依據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行災(zāi)后規(guī)劃。阪神地震社會心理調(diào)查結(jié)果為緊急救援、物資供應(yīng)、社會安定等提供了有力的參考即為佐證。第三，在震后規(guī)劃中注重社會因素還應(yīng)包括對社會弱勢階層各方面的傾斜，以最大限度地追求社會和諧與社會共生。第四，除對震后規(guī)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響評價外，還應(yīng)對震后規(guī)劃和重大建設(shè)項目做社會影響評估。

　　4.3  將生態(tài)修復(fù)和生態(tài)重建作為震后規(guī)劃的重要內(nèi)容之一

　　一場慘烈的大地震后，震區(qū)山川變形，滿目瘡痍。然而，亡羊補(bǔ)牢，未為晚矣；經(jīng)濟(jì)學(xué)的“破窗理論”提示人們在最艱難的情況下，也要向最好的方向和結(jié)果努力。地震最主要的負(fù)效應(yīng)之一是破壞了震區(qū)原有相對平衡的生態(tài)環(huán)境，并因此嚴(yán)重威脅了人們的生存。從這一角度而言，遵循生態(tài)學(xué)原理，在合理評估災(zāi)區(qū)基本生存容量的基礎(chǔ)上，趨利避害，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和生態(tài)重建是震后規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。如，地震導(dǎo)致的采空區(qū)塌陷是唐山市的三大災(zāi)種之一，被稱為“百年沉降區(qū)”。對此異常不利的條件，唐山震后規(guī)劃一是“避”，就勢構(gòu)筑了園林化的、組閉式的城市格局基礎(chǔ)；二是在以后的城市建設(shè)中，充分利用了采空塌陷區(qū)所形成的蓄水功能，營建具有自然森林風(fēng)貌，集游憩、觀賞和水上活動為一體的休閑公園——南湖公園。2006年8月10日，南湖公園被河北省建設(shè)廳命名為“河北省五星級公園”。2008年3月，唐山市將南湖核心區(qū)命名為南湖生態(tài)風(fēng)景區(qū)，并與周邊區(qū)域共同構(gòu)建91km2的南湖生態(tài)城。南湖生態(tài)城內(nèi)將規(guī)劃建設(shè)國家礦山公園、近代工業(yè)博物園、地震遺址公園、唐山詩墻等重點項目。2008年10月，南湖生態(tài)城內(nèi)的休閑別墅區(qū)將竣工投入使用，成為曹妃甸科學(xué)發(fā)展論壇的分會場。南湖地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和重建是地震地區(qū)趨利避害、生態(tài)修復(fù)及重建的經(jīng)典案例之一，具有重要的示范意義。

　　4.4  建立震后規(guī)劃“編制—實施—反饋”動態(tài)機(jī)制

　　震后重建是一個漫長而艱難的過程，我國唐山大地震花了十年時間完成重建，日本神戶震后重建也用了八年。然而，對震后規(guī)劃而言，各方往往要求在有限的時間內(nèi)拿出相對成熟的方案。這具有相當(dāng)大的難度，既反映了震后規(guī)劃的應(yīng)急性特征，又決定了“應(yīng)急”的震后規(guī)劃具有某種內(nèi)在的不合理性的較大可能性。在這一情形下，必須強(qiáng)調(diào)建立震后規(guī)劃在實施過程中的不斷動態(tài)反饋修正機(jī)制(如圖17所示)。

　　在震后規(guī)劃“編制—實施—反饋”機(jī)制的實踐中，日本神戶的震后重建提供了一定的經(jīng)驗。1995年6月，《神戶復(fù)興十年計劃》制定完成，到1999年，神戶市對其實施情況進(jìn)行了評估，召開了14次討論會，對1萬市民進(jìn)行了調(diào)查，主要從：①市民生活的再建，②社區(qū)的安全性和可持續(xù)性，③經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和復(fù)興，④城鎮(zhèn)的吸引力，⑤城鎮(zhèn)的合作開發(fā)五個方面進(jìn)行第一個五年“神戶復(fù)興規(guī)劃”運行效果的評估；另外，還在2000年10月提出了《神戶市城市恢復(fù)重建規(guī)劃促進(jìn)項目》，主要目的是列出重建規(guī)劃后5年所遺留的問題，并提出有效的解決措施，進(jìn)一步推動了重建工作。  

　　此外，要保證震后規(guī)劃“編制—實施—反饋”機(jī)制的順利實施，至關(guān)重要的一點是注重利益主體在重建規(guī)劃編制和實施中的重要作用。首先，在編制時期，就應(yīng)采取多參與主體的編制方式，即通過運用多個責(zé)任相關(guān)者共同決策的方法，重視多方人員的合作和參與，除政府官員和技術(shù)專家外，應(yīng)同時考慮吸收社會學(xué)家、心理學(xué)家、法律專家以及地震受害者的意見。其次，在規(guī)劃實施階段，應(yīng)積極培育社區(qū)的主觀能動性，將其作為重建規(guī)劃的驅(qū)動單位以及反饋規(guī)劃的重要主體。如日本神戶的《防災(zāi)和福利委員會》確立了“防災(zāi)和福利社區(qū)”，以小學(xué)區(qū)為基本單位來收集公共意見，實現(xiàn)具體的規(guī)劃效果反饋，從而完善了“編制—實施—反饋”的震后規(guī)劃動態(tài)機(jī)制。