城市規(guī)劃的空間性與政策性協(xié)同探討

　城市規(guī)劃具有空間與政策的二重性，包含著一件事物不可分割的兩個側(cè)面。因此，從實質(zhì)上講，規(guī)劃是一種關(guān)于空間的政策，從而生產(chǎn)一種政策性的空間。然而從中國當代城市規(guī)劃發(fā)展的歷程來看，無論是在城市規(guī)劃教育、編制還是管理過程中；兩者卻處于分裂與隔離的狀態(tài)。

　　1  問題的提出：空間性與政策性的分裂與隔離

　　在規(guī)劃教育領(lǐng)域，空間性和政策性二者的分裂與隔離現(xiàn)象很明顯，具體體現(xiàn)在空間性規(guī)劃教育和政策性規(guī)劃教育兩大傳統(tǒng)的各自為政。筆者的規(guī)劃教育經(jīng)歷也戲劇性地體現(xiàn)了這種二分現(xiàn)象。本科階段純空間性地進行物質(zhì)規(guī)劃訓練，完全沒有公共政策的概念，畫圖比討論重要，圖紙比論文重要。在香港大學研究生學習期間所了解到的城市規(guī)劃教育幾乎完全是純政策性的規(guī)劃訓練，沒有空間設計，學生也完全不需要空間訓練背景，有律師、會計師、經(jīng)濟師、公務員等，大多不會工程制圖，甚至不識圖。一個班就是一個微型社會，討論比畫圖重要，論文比圖紙重要，而不同討論者持有不同的社會立場和職業(yè)價值觀。在中國內(nèi)地偏建筑和工程類的空間性規(guī)劃教育占據(jù)絕對優(yōu)勢，根據(jù)20世紀90年代中期的統(tǒng)計，約占80%，其他政策性和地理性相結(jié)合的規(guī)劃教育約占20%。這種“二八現(xiàn)象”體現(xiàn)了規(guī)劃教育在空間性和政策性上的分裂與隔離。

　　在規(guī)劃編制階段，空間性和政策性二者的分裂與隔離現(xiàn)象也很明顯。比如，目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃重空間而輕政策，難以在后續(xù)過程中實現(xiàn)開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償；主體功能區(qū)規(guī)劃重政策而輕空間，雖然提出了開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償思路，但以行政單元而不是以開發(fā)單元來劃分空間分區(qū)，開發(fā)權(quán)的分配很難落實。

　　在規(guī)劃實施和管理階段，空間性和政策性二者的分裂與隔離現(xiàn)象也很明顯。例如，國土部門、發(fā)改委和規(guī)劃部門都和規(guī)劃職能相關(guān)，但前兩者偏政策管理，后者偏空間管理。這就導致部門所對應的土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃重政策而輕空間，總體規(guī)劃重空間而輕政策。鑒于上述理由，將空間和政策緊密結(jié)合，展開規(guī)劃職業(yè)行為研究顯得十分必要。

　　規(guī)劃行為就是與規(guī)劃事務相關(guān)的社會群體或個人的職業(yè)行為。規(guī)劃行為包括教育、政策、編制、管理四大類。其中，教育行為是針對城市規(guī)劃哲學、相關(guān)理論和技術(shù)方法的教授、訓練和學習的行為；政策行為是針對規(guī)劃的編制、執(zhí)行和評估修改等各種政策研究和各種法制規(guī)范條例制訂的行為；編制行為是針對從國土到區(qū)域、城鄉(xiāng)到片區(qū)、街區(qū)到地塊的各種規(guī)劃成果編制的行為；管理行為是針對規(guī)劃實施過程中管理和控制的行為。具體的規(guī)劃行為牽涉到相關(guān)的規(guī)劃機構(gòu)。教育行為以規(guī)劃專業(yè)院系為主體進行，政策行為以規(guī)劃政策研究機構(gòu)為主體進行（目前國內(nèi)這類專門機構(gòu)較缺，政策行為質(zhì)量較差），編制行為以規(guī)劃設計院、規(guī)劃設計公司為主體進行，管理行為以規(guī)劃管理局為主體進行。四種規(guī)劃職業(yè)行為牽涉四類規(guī)劃職業(yè)機構(gòu)。規(guī)劃機構(gòu)間有時也有人才流動，職業(yè)行為在主業(yè)的基礎(chǔ)上也有適當?shù)闹丿B，比如教育機構(gòu)的教師有參與政策編制和規(guī)劃編制；規(guī)劃師也有參與規(guī)范編制或借調(diào)到規(guī)劃管理機構(gòu)從事規(guī)劃運作決策；規(guī)劃局的高學歷官員有兼職規(guī)劃院系教授，聯(lián)合培養(yǎng)碩士、博士研究生。這些人才流動對完善規(guī)劃人才的視野以及規(guī)劃機構(gòu)自身的規(guī)劃行為都是很有裨益的。

　　規(guī)劃的空間性和政策性應從分裂與隔離邁向整合與協(xié)同。下面結(jié)合四種不同的規(guī)劃職業(yè)行為予以分別闡述。

　　2  教育行為：價值體系協(xié)同

　　城市規(guī)劃專業(yè)教育最重要的是價值觀的培養(yǎng)。近十年來，我國設置了城市規(guī)劃專業(yè)的院校從不足30所到100多所，這種發(fā)展速度是舉世無雙的，也是對當代中國城市超常規(guī)發(fā)展所導致的規(guī)劃人才短缺的一種回應。陳秉釗先生提出當代城市規(guī)劃專業(yè)教育發(fā)展有三個重點：職業(yè)道德教育應作為主線貫穿始終；本科教育應走向多類型、多模式培養(yǎng)；研究生教育應擴大研究的領(lǐng)域。規(guī)劃專業(yè)工作者需要有一種愛心和責任感，這種愛心和責任感涵蓋資源、環(huán)境、社會和公眾等方面。因此，規(guī)劃師的社會角色不是取悅權(quán)力、追隨資本和謀求自利，而是公眾利益優(yōu)先、社會公平優(yōu)先、道德自律優(yōu)先。

　　由于規(guī)劃行為的多樣性（教育、管理、研究、設計），規(guī)劃機構(gòu)的多樣性（規(guī)劃系、規(guī)劃局、規(guī)劃院、規(guī)劃政策研究所）以及規(guī)劃人才的多樣性（規(guī)劃教師、規(guī)劃設計師、規(guī)劃管理人員、規(guī)劃研究員），要求當代城市規(guī)劃專業(yè)教育也是多類型、多模式的。近年來，全國城市規(guī)劃專業(yè)指導委員會指定了8門核心課程，其他課程留給各規(guī)劃院校自主選擇，但對比美國的城市規(guī)劃教育，公共政策和公共管理內(nèi)容在我國規(guī)劃教育中要么缺失，要么權(quán)重不足。從價值體系的“水桶效應”來講，由于公共政策和公共管理教育的短板，導致規(guī)劃人才“半桶水”的現(xiàn)象很普遍。規(guī)劃價值體系的不完整，導致學生的政策理論素養(yǎng)普遍較差，組織協(xié)調(diào)能力較低，職業(yè)道德操守教育也非常欠缺。

　　吳志強先生認為規(guī)劃教育要避免“去物質(zhì)化極端”和“唯空間論極端”，實際上是強調(diào)規(guī)劃教育中空間和政策并重的價值觀。這就要求規(guī)劃院系從師資隊伍的準備、課程設置、教學體系的完善等各方面都要注重空間和政策的二重性平衡問題。規(guī)劃的核心理論既要空間化，又要和中國本土化的政策相結(jié)合，從人的尺度、地方尺度、區(qū)域尺度和國土的尺度來思考規(guī)劃問題，這樣可避免城市規(guī)劃學科的危機，即規(guī)劃核心理論空心化、規(guī)劃理論創(chuàng)新惰性化、規(guī)劃研究陣地孤立化。

　　科學發(fā)展觀強調(diào)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)在城市規(guī)劃上就是要確立以人為本的基本社會價值原則，并把這些價值觀念轉(zhuǎn)化為技術(shù)性的評判標準，然后在空間上加以落實，將城市規(guī)劃的價值判斷和決策選擇寓于社會現(xiàn)實之中，從而實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”兩種決策方式的有機結(jié)合。在規(guī)劃運行的動態(tài)過程中，有效地、適時地解決各種相關(guān)的城市問題和矛盾，以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

　　規(guī)劃教育可以分為學院教育和職業(yè)教育兩大部分。前者從低到高可分為本科階段教育、碩士階段教育和博士階段教育；后者主要是注冊規(guī)劃師考前教育和注冊后再教育。針對我國城市規(guī)劃學科的高校教育以空間教育為主的特點，應增加政策教育的必修課內(nèi)容。本科教育建議在全國城市規(guī)劃專業(yè)指導委員會指定的8門核心課程的基礎(chǔ)上再增加一門公共政策和公共管理的核心課程，形成“9＋N的課程體系”。通過城市規(guī)劃專業(yè)教育評估活動，以評促建，以評促改。對以空間性傳統(tǒng)為主的規(guī)劃院系加強政策性教育的內(nèi)容，對以政策性傳統(tǒng)為主的規(guī)劃院系提高空間性教育的比重，并在高等城市規(guī)劃學科專業(yè)指導委員會每年的年會上交流經(jīng)驗。職業(yè)教育中政策教育的分量更要加強。注冊規(guī)劃師考試要與時俱進，新時期的新政策、新法律的考試內(nèi)容和比例要增加，考后再培訓的教材和講座也要增加公共政策和公共管理方面的內(nèi)容。

　　毫無疑問，城市規(guī)劃的教育是一種終身教育，但規(guī)劃教育的核心價值觀在政治體制穩(wěn)定的前提下應該具有一定的連續(xù)性。規(guī)劃教育應該從“量的繁榮”走向“質(zhì)的提高”。這種“質(zhì)的提高”體現(xiàn)在規(guī)劃的空間性教育和政策性教育的平衡上。在價值觀平衡的前提下，針對學生的特點和喜好，因材施教，培養(yǎng)不同類型的規(guī)劃人才，有的偏設計，有的偏研究，有的偏管理。這種“和而不同”的規(guī)劃教育模式首先強調(diào)的是價值觀的“和”，即道的“和”，然后是社會行為的“不同”，即器的“不同”?？臻g教育與政策教育的協(xié)同至關(guān)重要。

　　3  政策行為：政策體系協(xié)同

　　政策即政治策略。在中國，政策與公共政策實質(zhì)上是同義異語?，F(xiàn)代公共政策學是20世紀50年代以來從現(xiàn)代政治學領(lǐng)域獨立出來的研究政策系統(tǒng)及其規(guī)律的新興學科。西方對“公共政策”概念有許多代表性的描述，概括起來，是指特定主體制定和實施的，具有特定價值取向和特定目標，為解決特定社會問題和調(diào)整相關(guān)利益而采取的具有權(quán)威性的政治行動。

　　公共政策不可避免地要和具體的地區(qū)和城市發(fā)展相結(jié)合，因而是空間性的政策。區(qū)域公共政策的制定主體包括國家和地方兩個層面。它的主要功能是通過一系列的政策措施解決區(qū)域范圍內(nèi)的公共問題，維護區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的公共問題和不同區(qū)域的利益問題。區(qū)域與城市的公共政策都體現(xiàn)了政治性與公共性、強制性與合法性、公平性與效率性的一般特征，同時也呈現(xiàn)出豐富性、復雜性和多樣性的具體特征。

　　現(xiàn)代城市規(guī)劃是一項公共政策，從誕生起就是政府憑借公共權(quán)力干預市場資源配置、調(diào)控社會－空間進程的一種手段。在我國實行計劃經(jīng)濟的年代，城市規(guī)劃成為實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的工具；改革開放后，城市規(guī)劃服務以經(jīng)濟建設為中心，政策目標偏向于經(jīng)濟發(fā)展速度和市場效率；自科學發(fā)展觀提出以后，政策目標向社會公平、公共利益、社會穩(wěn)定的公共問題傾斜，形成包括公共參與、公眾監(jiān)督、城市管治和政策評估過程在內(nèi)的城市規(guī)劃公共政策體系。規(guī)劃的公共政策屬性和特征貫穿規(guī)劃的編制、實施、管理、監(jiān)督和評估過程。

　　城市規(guī)劃政策體系協(xié)同分為體系外協(xié)同和體系內(nèi)協(xié)同。體系外協(xié)同是城市規(guī)劃政策和其他公共政策的協(xié)同。體系內(nèi)協(xié)同是城市規(guī)劃運行過程內(nèi)部的政策協(xié)同。前者需要協(xié)同的政策包括住房、土地、轉(zhuǎn)移支付、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、戶口、人口流動、生態(tài)、節(jié)能等政策。后者需要協(xié)同的政策包括編制、管理和監(jiān)理政策。體系外政策協(xié)同的關(guān)鍵在于將不同的公共政策空間化，在空間層面協(xié)同不同政策的沖突，以保障政策在空間實施過程中的落實。體系內(nèi)政策協(xié)同的關(guān)鍵在于保證公共政策在執(zhí)行過程中的連貫性和實效性。

　　城市規(guī)劃編制政策包括法定規(guī)劃和研究性規(guī)劃兩方面的內(nèi)容。前者包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。后者包括城市設計、概念規(guī)劃和專項規(guī)劃等。規(guī)劃編制中需要理清法定規(guī)劃的強制性特點和研究性規(guī)劃的指導性特點，而編制政策要向法定規(guī)劃傾斜，加強法定規(guī)劃空間管治的配套政策研究。法定規(guī)劃的規(guī)范化、制度化是重點，研究性規(guī)劃的成果最終要轉(zhuǎn)化到法定規(guī)劃當中去。

　　城市規(guī)劃運行管理政策主要是“一書三證制度”，對項目選址、用地許可和建設工程許可做出行政審批，而許可的依據(jù)是當前的公共政策和當期的空間規(guī)劃。嚴格控制好規(guī)劃的執(zhí)行，通過政策的完善減少自由裁量的隨意性，規(guī)避權(quán)利尋租，是具有現(xiàn)實意義的。

　　目前，城市規(guī)劃監(jiān)督政策還停留在設想階段，但從權(quán)力結(jié)構(gòu)完善和制衡角度看，它是必不可少和亟待完善的。正如建筑監(jiān)理是建筑工程質(zhì)量體系中的一個重要環(huán)節(jié)一樣，規(guī)劃監(jiān)理也應成為規(guī)劃實踐體系中的一個重要環(huán)節(jié)。通過規(guī)劃監(jiān)理制衡規(guī)劃執(zhí)行權(quán)力以及檢驗規(guī)劃編制的實效性，貫穿宏觀、中觀和微觀的規(guī)劃決策過程，完善質(zhì)量管理和績效管理，全面組織規(guī)劃編制與實施的協(xié)調(diào)，保證城市規(guī)劃實踐的健康發(fā)展和平穩(wěn)運行。

　　城市規(guī)劃政策體系協(xié)同是教育體系協(xié)同的延續(xù)，為空間體系的協(xié)同提供政策保障，為運行體系的效率和公平提供制度基礎(chǔ)。目前專門的規(guī)劃政策研究人才缺乏，研究機構(gòu)不足，研究經(jīng)費短缺。政策的研究、制訂和修編完善是一個連續(xù)的、長期的過程，需要有專門的人才、機構(gòu)、經(jīng)費的支持，而不是出了大問題才臨時抱佛腳，緊急定政策；人員到處抽調(diào)，經(jīng)費捉襟見肘；政策編完，班子解散；政策修編，沒有被納入制度框架；修編后的效果如何，缺乏連續(xù)跟蹤。在當前的發(fā)展形勢下，規(guī)劃政策體系欠賬較多，亟待完善。

　　4  編制行為：空間體系協(xié)同

　　長期以來，我國的規(guī)劃編制是“物質(zhì)規(guī)劃”和“發(fā)展規(guī)劃”兩線分離的。改革開放以后，對糧食安全、生態(tài)安全的擔憂使土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的編制經(jīng)歷了從無到有，再到日趨重視的過程。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃這四種規(guī)劃正呈“四足鼎立”的發(fā)展態(tài)勢。然而“城鄉(xiāng)分治”的傳統(tǒng)、“部門分割”的現(xiàn)象以及“規(guī)劃失效”的現(xiàn)實要求規(guī)劃編制走向集中與協(xié)同?！八囊?guī)疊合”是手段，其目的是“四規(guī)合一”，但在缺乏“四規(guī)合一”現(xiàn)存規(guī)劃體制的背景下，“四規(guī)疊合”是一種現(xiàn)實和理性的選擇。在重慶市2007年的經(jīng)濟工作會議上，重慶市領(lǐng)導明確提出要“探索建立市級四規(guī)協(xié)調(diào)機制和區(qū)縣四規(guī)疊合機制”悶。由于重慶是直轄市，又是國家級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革試驗區(qū)，應該說對規(guī)劃編制空間體系協(xié)同的探索已經(jīng)走在了全國前列。

　　2008年1月1日起實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國規(guī)劃史上的里程碑，它是規(guī)劃編制空間系統(tǒng)協(xié)同的法制基礎(chǔ)。沒有城鄉(xiāng)空間的統(tǒng)籌考慮，就不可能進行“四規(guī)疊合”。圍繞新的法律，原有的規(guī)劃編制制度就需要進行重新修訂和完善，化“行政推動”為“立法推動”，應盡快出臺相關(guān)規(guī)章和標準性文件。對重慶來說，目前針對城市的《重慶市城市規(guī)劃管理條例》和針對農(nóng)村的《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》正在進行全面的修訂，即將形成新的《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，真正在地方層面上落實城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的統(tǒng)一，以保障和推動“四規(guī)疊合”的順利進行。

　　“四規(guī)疊合”的實質(zhì)是全面協(xié)調(diào)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，改變過去“各自為戰(zhàn)”的局面，建立各類規(guī)劃全面、系統(tǒng)、有效的銜接機制，形成區(qū)域和城市發(fā)展的“政策合力”。通過多層次、多角度、多方位的溝通協(xié)調(diào)，讓部門的、短期的、局部的利益讓位于整體的、長遠的、全局的利益，最終取得總體利益的平衡。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制是“四規(guī)疊合”的理想平臺（圖4）。

　　規(guī)劃編制應研究從宏觀到中觀，再到微觀的空間系統(tǒng)協(xié)同。根據(jù)我國政治體制的特點，建立國土層面的“四規(guī)協(xié)調(diào)”、區(qū)域?qū)用娴摹八囊?guī)疊合”和城鄉(xiāng)層面的“四規(guī)合一”機制。宏觀層面強調(diào)政策協(xié)調(diào)，中觀層面強調(diào)空間疊合，微觀層面強調(diào)政策和空間的合一運作，唯有如此，才是科學發(fā)展觀指導下的規(guī)劃編制之路。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃這“四規(guī)”是綜合規(guī)劃，具有綜合性、區(qū)域性、長遠性的特點，是第一層次的規(guī)劃（上位規(guī)劃），同時也是第二層次規(guī)劃的依據(jù)。第二層次的規(guī)劃（下位規(guī)劃）包括各種專項規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。在第一層次規(guī)劃中城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是空間類規(guī)劃，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是政策類規(guī)劃，環(huán)境保護規(guī)劃兼具空間類和政策類規(guī)劃屬性。第二層次的規(guī)劃同時兼有空間類和政策類規(guī)劃的屬性，其中社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門多為政策類規(guī)劃，基礎(chǔ)設施、環(huán)境資源利用保護等多為空間類規(guī)劃。

　　規(guī)劃編制的空間體系協(xié)同是對長期以來我國規(guī)劃編制部門分割體制的修正手段，規(guī)劃編制從“兩線分離”到“四足鼎立”，再到“四規(guī)疊合”，體現(xiàn)了一種體制性的改革意圖，最終走向“規(guī)劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網(wǎng)”的高度協(xié)同狀態(tài)。

　　5  管理行為：運行體系協(xié)同

　　一個良好的規(guī)劃運行體系應該是一個開放的管理系統(tǒng)，必須體現(xiàn)過程機制和協(xié)調(diào)機制。開放就必須讓各種權(quán)力能夠有參與的渠道，有討價還價、協(xié)商的機制。本文有些大膽設想，比如設立一個規(guī)劃黨政分委員會，隸屬于規(guī)劃委員會領(lǐng)導，協(xié)調(diào)規(guī)劃和行政四大班子的關(guān)系，其又是權(quán)力的過渡和緩沖機構(gòu)，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導功能、人大的立法功能和政協(xié)的民主協(xié)商功能，但又防止許多地方縣（市）委書記直接兼任規(guī)劃委員會主任的情況發(fā)生，避免了權(quán)力的缺位和越位現(xiàn)象。又比如設立一個規(guī)劃公眾參與分委員會進入規(guī)劃委員會，隸屬于規(guī)劃委員會領(lǐng)導，人員有專家代表、行業(yè)代表和市民代表，分別體現(xiàn)專家型公眾、業(yè)主型公眾和草根型公眾的利益。有這樣的分委會就可以避免我國的公眾參與長期處于參與階梯模型的低端，可進入實質(zhì)性參與和高端參與的狀態(tài)。再比如設立一個規(guī)劃部門協(xié)調(diào)分委員會，隸屬于規(guī)劃委員會領(lǐng)導，主要是協(xié)調(diào)政府條塊管理之間的部門利益，重點是國土部門、發(fā)改部門、環(huán)保部門和規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)。這種分委員會制度保證了官方和民間的平等參與，“條條”和“塊塊”的對話協(xié)調(diào)機制，從制度上體現(xiàn)社會的公平和公正。

　　一個良好的規(guī)劃運行體系應該是一個有效率的管理系統(tǒng)。規(guī)劃委員會制度是在民主前提下的集中制度，由規(guī)劃委員會主任召集各個分委員會代表參加會議，進而形成規(guī)劃決策。三個分委員會的權(quán)力、義務和責任由規(guī)劃委員會擬定，會議、投票、人事等制度落實后由人大通過并每年進行修訂。改良后的規(guī)劃委員會從制度上體現(xiàn)了規(guī)劃決策的集中和效率。

　　一個良好的規(guī)劃運行體系應該是一個有層次的管理系統(tǒng)，通過規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)理的“三權(quán)分立”，實現(xiàn)權(quán)力的制衡與監(jiān)督。處于社會轉(zhuǎn)型期的規(guī)劃運行，不是迎合既成事實的“違規(guī)”操作和隨意改變規(guī)劃，成為代人受過的犧牲品，更不是各種利益團體借助各種權(quán)力和手段以最小的投入實現(xiàn)自身經(jīng)濟效益最大化的突破口。“三權(quán)分立”從制度上避免了權(quán)力尋租和自由裁量權(quán)的失控，從而也保護了規(guī)劃從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)安全。

　　基于城市規(guī)劃運行理念，結(jié)合當代中國的政治體制和規(guī)劃體制的特點，本文試圖提出一種在現(xiàn)有的規(guī)劃委員會制度上經(jīng)過改良的規(guī)劃運行機制。該模式通過城市規(guī)劃委員會制度的改良、三個分委員會制度的建立和城市規(guī)劃決策的三層次劃分，試圖實現(xiàn)城市規(guī)劃運行的協(xié)同（圖5）。

　　一個良好的規(guī)劃運行體系可以處理好導向、協(xié)調(diào)、控制和適應四個方面的功能，即引導城市規(guī)劃行為和城市規(guī)劃建設發(fā)展，協(xié)調(diào)城市規(guī)劃及城市發(fā)展中各種利益主體的關(guān)系，控制城市社會環(huán)境中涉及公共物品的配套建設，適應城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃運行的意義并不在于規(guī)劃運行的結(jié)果，而在于規(guī)劃運行的過程，實質(zhì)上就是規(guī)劃適應社會、服務社會并被社會理解和接受的過程。

　　6  四位一體的規(guī)劃行為協(xié)同框架

　　規(guī)劃行為是價值、政策、空間、運作四個系統(tǒng)共同作用的職業(yè)行為。其中，教育行為構(gòu)建規(guī)劃的價值體系，政策行為構(gòu)建規(guī)劃的政策體系，編制行為構(gòu)建規(guī)劃的空間體系，管理行為構(gòu)建規(guī)劃的運作體系。它們構(gòu)建了四位一體的規(guī)劃行為協(xié)同框架（圖6）。在這個框架中，教育行為是其他各種規(guī)劃行為的認知基礎(chǔ)，政策行為是其他各種規(guī)劃行為的制度保障，編制行為是規(guī)劃政策的空間安排和落實，管理行為是規(guī)劃空間和政策實施的控制和管治手段。

　　總的來講，改革開放后的30年里，中國的規(guī)劃教育、研究、設計和管理方面空間性強于政策性，空間性專才大大多于政策性專才，而文武雙全的復合型人才奇缺。在城市規(guī)劃學術(shù)領(lǐng)域空間和政策隔離的、背靠背的研究較多，而整體的、同步的、協(xié)同的研究較少。然而，規(guī)劃學科也是與時俱進的。近年來，科學發(fā)展觀的提出和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，整個規(guī)劃學術(shù)界對城市規(guī)劃作為公共政策的研究日益加強，政策空間化的努力也已經(jīng)開始。這種空間與政策的規(guī)劃協(xié)同對區(qū)域與城市的繁榮而有秩序地發(fā)展是很有作用的。展開規(guī)劃空間與政策協(xié)同的理論、方法和技術(shù)措施的研究，其意義就在于此。當然轉(zhuǎn)型社會的復雜性以及發(fā)展速度的高慣性使規(guī)劃協(xié)同的研究任重道遠，本文僅僅只是一個開始。

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