試論多層次的城市規(guī)劃參與機(jī)制

　　1、引言  

　　20世紀(jì)90年代末，中國進(jìn)入新的歷史發(fā)展期，社會主義市場機(jī)制全面建立，城市發(fā)展呈現(xiàn)高速度快節(jié)奏的特征，全球化城市時(shí)代的來臨給中國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展既帶來了機(jī)遇更帶來了挑戰(zhàn)。一方面城市規(guī)劃迎來了前所未有的重視度，同時(shí)也承受著越來越強(qiáng)的社會不滿度。越來越高的重視度，既反映在各種政府文件、各級領(lǐng)導(dǎo)的講話中，也反映在廣大市民對規(guī)劃工作的關(guān)注，媒體對規(guī)劃消息報(bào)道量的增加。越來越強(qiáng)的社會不滿度主要表現(xiàn)在因規(guī)劃建設(shè)引發(fā)矛盾的百姓群訪案件數(shù)量增加，有關(guān)規(guī)劃審批行為的法律訴訟案件數(shù)量也在上升。從中可以明顯地感受到社會對規(guī)劃關(guān)注的深度和廣度，社會各界對于規(guī)劃參與的積極性不斷上升，城市規(guī)劃已不僅僅只是規(guī)劃師的技術(shù)性工作，更是政府和規(guī)劃職能部門的法定工作，也是社會每一位公民、利益相關(guān)的城市政府部門的重要責(zé)任和義務(wù)。規(guī)劃參與的必要性、廣泛性、系統(tǒng)性必須引起各級政府的重視，使規(guī)劃參與機(jī)制在規(guī)劃編制過程中得到體現(xiàn)，并且在規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督檢查過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。  

　　2、政府各部門和規(guī)劃編制部門互動的規(guī)劃參與機(jī)制  

　　區(qū)域規(guī)劃是具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的發(fā)展規(guī)劃，對于物質(zhì)空間的劃分，土地利用及產(chǎn)業(yè)布局等相關(guān)具體內(nèi)容，必須依靠各城市政府組織規(guī)劃部門進(jìn)一步編制下一層次的規(guī)劃加以確定。而城市總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)的重要手段，傳統(tǒng)總規(guī)編制的過程往往是政府部門制訂發(fā)展方向、戰(zhàn)略和指導(dǎo)思想，然后委托相關(guān)規(guī)劃部門進(jìn)行編制，在編制過程中，政府各部門就不同階段的成果提出相關(guān)意見指導(dǎo)規(guī)劃編制。因此，如何建立政府和規(guī)劃編制部門互動的規(guī)劃參與機(jī)制，制訂以科學(xué)分析和論證為基礎(chǔ)的，既能體現(xiàn)規(guī)劃專業(yè)知識，又能體現(xiàn)政府施政意圖的綜合協(xié)調(diào)的編制框架顯得尤為重要。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)突出政府組織規(guī)劃編制的職能，明確政府各部門參與規(guī)劃的法定性和主要參與內(nèi)容和程序。在參與過程中，既可令政府各部門對城市規(guī)模、用地布局等規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)性產(chǎn)生認(rèn)同感，同樣也可以根據(jù)政府的施政意圖，與規(guī)劃編制部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成合理的城市發(fā)展框架，這樣不僅有利于城市規(guī)劃的管理和實(shí)施，還可以為政府各部門樹立良好的形象。  

　　3、規(guī)劃職能部門與相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與機(jī)制  

　　(1)規(guī)劃參與的必要性  

　　城市規(guī)劃的編制和實(shí)施管理作為政府在空間關(guān)系上協(xié)調(diào)各方利益的工具，規(guī)劃編制和管理調(diào)整對象涉及到利益的各種類型，有經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會利益、環(huán)境利益、景觀利益等，而與這些利益相聯(lián)的對象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部門利益的政府職能部門和社會團(tuán)體、個(gè)人，利益關(guān)聯(lián)性的對象之廣、層面之全、關(guān)系之緊是規(guī)劃編制和管理矛盾性突出的根本原因。  

　　在以往的城市總體規(guī)劃編制過程中，與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)的政府職能部門規(guī)劃參與的程度并不高，基本上都是為規(guī)劃編制提供相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和技術(shù)依據(jù)，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員根據(jù)國家規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)的用地布局，并沒有充分考慮相關(guān)的部門利益，由于部門之間缺乏利益協(xié)調(diào)，從而阻礙了規(guī)劃的順利實(shí)施。而在專項(xiàng)規(guī)劃的編制過程中，各職能部門從本身的部門利益出發(fā)，忽略總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性，造成不同層次規(guī)劃的沖突，嚴(yán)重削弱了城市總體規(guī)劃本身的嚴(yán)謹(jǐn)性和法定性。因此，規(guī)劃部門必須通過相關(guān)職能部門的規(guī)劃參與協(xié)調(diào)不同利益，以達(dá)到規(guī)劃的科學(xué)合理和共贏性。  

　　(2)在利益協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與過程中，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃部門的權(quán)威性  

　　溫家寶總理指出：“城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活等各個(gè)領(lǐng)域。”城市規(guī)劃是非常綜合的規(guī)劃，它關(guān)系城市發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模、布局，關(guān)系城市發(fā)展的長遠(yuǎn)和全局。也許由于規(guī)劃工作的不夠細(xì)致和相關(guān)專業(yè)知識的缺乏，在規(guī)劃布局方面會出現(xiàn)利益失衡的問題。但是，城市規(guī)劃的專業(yè)性質(zhì)確定了其在利益協(xié)調(diào)的規(guī)劃參與過程中的主導(dǎo)性和權(quán)威性，在綜合協(xié)調(diào)和科學(xué)分析的前提下，各部門的利益實(shí)現(xiàn)必須符合城市規(guī)劃的既定安排，體現(xiàn)各部門發(fā)展意圖的各類專門性規(guī)劃必須服從城市總體規(guī)劃的統(tǒng)一要求。  

　　(3)建立規(guī)劃咨詢委員會參與制度，強(qiáng)調(diào)部門規(guī)劃參與的行政責(zé)任制  

　　由各部門的行政官員和相關(guān)專業(yè)的專家組成規(guī)劃咨詢委員會，參與城市規(guī)劃的編制程序，保證各部門意見的即時(shí)和全面參與，在各部門之間、各部門和規(guī)劃部門之間綜合協(xié)調(diào)，達(dá)成共識，避免單獨(dú)利益或單獨(dú)意見對規(guī)劃的影響。對基于各部門形成的共識所制訂的規(guī)劃決策，制訂相關(guān)行政管理?xiàng)l例，提供行政保障。各部門在主動協(xié)調(diào)，積極配合上都負(fù)有不可推卸的責(zé)任，必須主動積極參與，保證規(guī)劃編制和實(shí)施管理的一致性，而不是僅僅依靠事后監(jiān)督。對于由于規(guī)劃參與力度不夠或是違反規(guī)劃獲取部門利益的行為，上級政府將通過行政效能監(jiān)察追究相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人和承辦人員的責(zé)任。  

　　4、公眾參與與聽證機(jī)制  

　　城市規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，直接影響到城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。其從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點(diǎn)則是公眾，因而城市規(guī)劃的本身應(yīng)該尊重和體現(xiàn)公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務(wù)的主體，對一方的服務(wù)設(shè)施與環(huán)境最知情，具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。讓公眾參與城市規(guī)劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學(xué)化，而且增強(qiáng)了人們參與城市建設(shè)的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現(xiàn)的則是公眾的知情權(quán)和參與決策權(quán)，問計(jì)于民，集思廣益。  

　　近幾年來，公眾參與已引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一；公眾參與的積極性還不高，渠道途徑尚不暢通完善，還處于初始階段；公眾參與范圍雖然已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，涉及道路、市政管線、環(huán)保綠化、公共設(shè)施、城市特色、文化景觀、歷史遺產(chǎn)等諸多方面，但主要集中在形體規(guī)劃上，公眾參與的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，目前公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續(xù)性和互動性，參與—反饋—再參與的機(jī)制并沒有形成。  

　　城市規(guī)劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這個(gè)過程與整個(gè)國家政治體制改革的進(jìn)程密不可分，它需要整個(gè)社會民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此推進(jìn)城市規(guī)劃公眾參與的態(tài)度要積極，步伐要穩(wěn)妥，尤其應(yīng)當(dāng)處理好以下幾個(gè)問題。  

　　(1)建立公眾參與規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)  

　　成立由市人大和市政協(xié)牽頭，人員包括人大代表、政協(xié)委員以及有代表性的群眾等人員組成的“公眾參與規(guī)劃委員會”，來負(fù)責(zé)組織公眾參與規(guī)劃工作，同時(shí)也作為人大、政協(xié)評議城市規(guī)劃工作的重要依據(jù)。  

　　(2)公眾參與活動要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳  

　　規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報(bào)會及通過電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會。同時(shí)還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員。  

　　(3)將公眾參與深入到城市規(guī)劃決策機(jī)制，建立公眾參與規(guī)劃制度保障。  

　　西方發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃，公眾參與是法定的規(guī)劃程序，是城市規(guī)劃決策的重要依據(jù)。中國可借鑒其先進(jìn)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，將公眾參與規(guī)劃進(jìn)入立法內(nèi)容，要求規(guī)劃的審批應(yīng)有規(guī)劃對公眾意見的處理目錄，從全民意識和法制角度上保證規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。  

　　(4)延伸公眾參與活動，通過公眾參與，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督管理工作職能。  

　　在與公眾溝通的過程中，對全面而宏觀的規(guī)劃最感興趣的是專家，而眾多建設(shè)單位更關(guān)注的則是規(guī)劃的實(shí)施與管理，對于普通市民來說，最關(guān)切的卻是規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。因此，后兩者也成為公示與公開的重要方面。有關(guān)規(guī)劃審批的程序與周期，各項(xiàng)規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，規(guī)劃方案的評審等。這些涉及市民百姓切身利益的內(nèi)容，要逐步地向社會公開并引入公眾參與機(jī)制，保證社會相對公正、公平，實(shí)現(xiàn)社會共同長遠(yuǎn)的利益保障。