日本東京的防災(zāi)規(guī)劃

序

　　眾所周知，日本是屈指可數(shù)的地震多發(fā)國家，自古以來經(jīng)歷了眾多的災(zāi)害。1995年阪神·淡路（神戶·大阪）大地震依然令人記憶猶新。大都市防災(zāi)問題是日本十分重視的問題，本文將介紹東京都的防災(zāi)規(guī)劃概要。

　　1.設(shè)想來自東京都正下方的大地震

　　1.1?21世紀直擊日本大城市的地震

　　日本是災(zāi)害多發(fā)的國家。21世紀日本還可能蒙受多次震災(zāi)。據(jù)相關(guān)研究表明，在最近30年中在日本東京地區(qū)發(fā)生M7級地震的可能性是70％。21世紀直擊東京的地震還不僅限于一次，接連有2～3次同等規(guī)模的地震有可能發(fā)生。推測22世紀中葉還將在關(guān)東地區(qū)發(fā)生M8級大地震。在最近30年內(nèi)比在東京都正下方發(fā)生地震的概率更高的是東海地震，而且東南?！つ虾５卣鸢l(fā)生的概率也在逐漸升高。從過去的地震經(jīng)驗來看這些巨大地震有可能連續(xù)發(fā)生，所以如果最初的地震災(zāi)害復(fù)興工作至少需要5～10年的話，那么復(fù)興工作將會是一個連續(xù)不斷的過程。

　　事實上不僅限于東京都，21世紀巨大地震襲擊日本的三大城市圈（東京、名古屋、大阪）的可能性都很高。維系三大城市圈的東海道新干線及東名·名神高速公路同樣有蒙受地震危害的可能性。地震將使大城市蒙災(zāi)，更將給予日本的經(jīng)濟以致命打擊。不僅國內(nèi)，地震還有可能對世界產(chǎn)生前所未有的間接危害。因此建立健全的防災(zāi)城市體系是日本城市規(guī)劃的重要課題。

　　1.2?從內(nèi)閣府·東京都的受害預(yù)測看“來自日本首都正下方的地震”

　　發(fā)生在日本東京的地震到底會有多大的危害？內(nèi)閣府·東京都分別就防災(zāi)戰(zhàn)略設(shè)置了專門機構(gòu)進行研究。內(nèi)閣府下設(shè)中央防災(zāi)會議，中央防災(zāi)會議是國家級機構(gòu)，會長由內(nèi)閣總理大臣兼任，委員有全部內(nèi)閣成員、指定公共機關(guān)長（4名）、日本銀行總裁、日本紅十字社社長、NHK會長、NTT會長、學(xué)者（4名）（圖2）。中央防災(zāi)會議的作用是：

　?。?）防災(zāi)的基本規(guī)劃以及地震防災(zāi)規(guī)劃的編制并推進規(guī)劃的實施。
　　（2）發(fā)生緊急災(zāi)害的時候啟動緊急措施及推進其實施。
　?。?）針對內(nèi)閣總理大臣及防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣的咨詢進行防災(zāi)重要事項的審議（防災(zāi)的基本方針，關(guān)于防災(zāi)對策的綜合調(diào)整，災(zāi)害緊急事態(tài)的布告）等。
　?。?）就防災(zāi)的重要事項向內(nèi)閣總理大臣及防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣匯報。

　　東京都下也同樣設(shè)置了東京都防災(zāi)會議。因為首都圈具有和其他大都市不同的職能，因此會出現(xiàn)其他城市所不能類比的災(zāi)害。根據(jù)中央防災(zāi)會議的預(yù)測，來自東京正下方的地震除了物理性的受害量之外，還需要加上巨大的間接經(jīng)濟受害。以木結(jié)構(gòu)的街區(qū)為核心的住宅區(qū)的受害規(guī)模會達到阪神·淡路大震災(zāi)的8倍。不僅如此，伴隨生產(chǎn)能力下降的間接的經(jīng)濟受害估計會達到東海地震和東南?！つ虾５卣鸨旧淼?～4倍。作為經(jīng)濟、行政中樞的首都如果職能癱瘓，不僅使交通條件惡化，勞動力喪失，生產(chǎn)性的下降，而且也會嚴重影響全國的經(jīng)濟活動和國民生活。也就是說，地震不僅帶來規(guī)模巨大的物理性災(zāi)害，而且也有可能對日本社會生活的質(zhì)量帶來嚴重危害。如果把阪神·淡路大震災(zāi)作為“城市災(zāi)害”的話，來自東京正下方的地震則是“超特大城市災(zāi)害”。

　　1.3?東京都最慘的場景——伴隨震災(zāi)的大潮·臺風(fēng)的復(fù)合災(zāi)害

　　地震災(zāi)害需要花費很長的時間進行重建、復(fù)興。東京受到地震災(zāi)害時所上演的最糟糕的場景就是地震災(zāi)害與氣象災(zāi)害等同時發(fā)生的復(fù)合災(zāi)害。在地震中輸水渠的堤壩或者是東京灣的防潮閘口由于液態(tài)化會失去作用，這時如果臺風(fēng)暴雨等復(fù)合災(zāi)害同時發(fā)生就會雪上加霜。實際上作為地震的受災(zāi)地在重建過程中遭受了水災(zāi)的事例有福井地震(1948年)。大潮災(zāi)害的實例有伊勢灣臺風(fēng)（1959年），這是臺風(fēng)史上最大規(guī)模的臺風(fēng)。

　　在東京都還有很多地方地勢較低。如江?東三角洲地帶依然存在海拔為零標(biāo)高的區(qū)域。還有近年伴隨東京都的高層化發(fā)展，地下空間利用逐漸普及。如果在搶修由于地震倒塌或者部分倒塌建筑時受到臺風(fēng)的襲擊，那么后果不堪設(shè)想。因此如何預(yù)防復(fù)合災(zāi)害，在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃和實施修復(fù)事業(yè)中也是不能忽視的課題。

　　2.巨大城市東京的防災(zāi)城市規(guī)劃

　　關(guān)于東京的地震對策，在1988年曾經(jīng)?設(shè)想和關(guān)東大地震同等的M8級大地震，其結(jié)果是制定了《南關(guān)東地域震災(zāi)應(yīng)急對策活動要領(lǐng)》。1992年又設(shè)想發(fā)生M7級大地震制定了《南關(guān)東地域直下地震對策大綱》。1998年制定了《南關(guān)東地域震災(zāi)應(yīng)急對策活動要領(lǐng)》及《南關(guān)東直下地震對策大綱》。但是今年有關(guān)地震的研究表明，關(guān)東正下方發(fā)生地震的事態(tài)逐漸明朗，因此與之配套的需要修訂以前的各種綱要、考慮防災(zāi)的具體細節(jié)，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)盡可能制定更為詳細的對策。鑒于上述情況，2003年中央防災(zāi)會議決定設(shè)置“首都直下地震對策專門調(diào)查會”（簡稱專門調(diào)查會），2003年9召開了第一次專門調(diào)查會議，從日本的經(jīng)濟、社會、行政等諸中樞職能綜合規(guī)劃的視點重新探討了首都正下方地震對策。

　　專門調(diào)查會為了了解東京正下方地震的狀況，成立了地震調(diào)查工作組，研究了東京正下方地震的想像圖，而且預(yù)測了發(fā)生地震時的直接和間接受害，明確了首都地域地震防災(zāi)的課題及其國家戰(zhàn)略。2005年7月中央防災(zāi)會議提交了《首都直下地震對策大綱》。

　　這個大綱分為三章：
　　第一章　確保首都中樞機能的持續(xù)性；
　　第二章　巨大災(zāi)害的對應(yīng)；
　　第三章　對策的有效推進。

　　在第一章中主要研究了：
　?。?）首都的中樞職能；
　?。?）目標(biāo)：在發(fā)生災(zāi)害后保證3天之內(nèi)的應(yīng)急對策活動期，應(yīng)該保證活動期的連續(xù)性；
　?。?）對策：對東京中樞機關(guān)來說建筑的抗震、備用設(shè)施的充實、事業(yè)繼續(xù)規(guī)劃（BCP）的策劃和實行；對基本建設(shè)者等來說要考慮設(shè)施的多重化、抗震化和優(yōu)先復(fù)舊問題。

　　第二章中論述了：
　?。?）推進有計劃的及早的預(yù)防對策；
　　（2）大量的避難者、暫時無法歸宅者的對應(yīng)；
　?。?）提高地域防災(zāi)能力，提高企業(yè)防災(zāi)能力；
　?。?）確立廣域防災(zāi)體系；
　?。?）復(fù)舊與復(fù)興對策。
　　在各個部分中詳細分為若干方面，如（1）中有：建筑物的抗震化、火災(zāi)對策、生存線和基礎(chǔ)設(shè)施的確保對策。

　　第三章中有：
　?。?）推進廣泛合作的抗震對策；
　?。?）展開國民運動。

　　在整個大綱中反映了從硬件和軟件兩個方面應(yīng)戰(zhàn)地震災(zāi)害的實質(zhì)內(nèi)容。

　　從硬件的角度來看：進行“防災(zāi)城市設(shè)計·街區(qū)設(shè)計”，強化建筑物的抗震化/不燃化以及設(shè)置阻止火勢蔓延地帶和公園廣場等?？拐鸺庸毯头阑鹗钦馂?zāi)對策的基礎(chǔ)，是發(fā)生地震的一種應(yīng)急措施。在東京，如何降低覆蓋都心?副都心的高密度木結(jié)構(gòu)建筑街區(qū)的受害程度，這畢竟是對應(yīng)來自東京地下地震的關(guān)鍵問題。為了減輕災(zāi)害，在密集街區(qū)設(shè)置阻止火勢蔓延地帶和公園廣場等。同時，充分發(fā)揮防災(zāi)訓(xùn)練中學(xué)會的急救技術(shù)需要一定的空間，為此建設(shè)街道和廣場以及配備有防災(zāi)裝置的街道，保證受災(zāi)地的道路不被瓦礫堵塞十分重要。在密集型的街道中的防災(zāi)設(shè)計應(yīng)該在受災(zāi)后提供可供全面實施救助活動和滅火活動的空間。這種整頓可以使自身的受害降低，被稱為狹義的“防災(zāi)城市設(shè)計·街區(qū)設(shè)計”。都市的基礎(chǔ)設(shè)施的整備將推進建設(shè)整然的街區(qū)，快速完成每一個住宅再建、街區(qū)復(fù)興等城市設(shè)計和街區(qū)設(shè)計，這是應(yīng)戰(zhàn)來自首都正下方地震的基本課題。
　　從軟件的角度來看：建立地域合作組織，地震后經(jīng)?過人為的努力減輕受害損失。在阪神·淡路大震災(zāi)時，最大限度地從倒塌的建筑中救出受害者的是當(dāng)?shù)氐木用?；在火?zāi)的初期控制火勢蔓延，縮小受害區(qū)域的也是當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ诒茈y所建立互助的地方組織是直接減少災(zāi)后相關(guān)死亡的重要環(huán)節(jié)。這樣的組織的創(chuàng)建也是“防災(zāi)城市設(shè)計·街區(qū)設(shè)計”的目標(biāo)。在街區(qū)中如果有居民自己的組織，家庭的“自宅中的減災(zāi)”就更富有意義。

　　這樣的街區(qū)空間的設(shè)計和可以充分進行防災(zāi)活動的組織建設(shè)就是“防災(zāi)城市設(shè)計”。

　　從防災(zāi)預(yù)算中也能夠看出近年日本防災(zāi)的情況。中顯示了占一般預(yù)算的百分比，雖然沒有特別明顯的變化（1995年阪神·淡路大地震除外），而防災(zāi)預(yù)算額的絕對值在不斷增加。根據(jù)內(nèi)閣府《我國的災(zāi)害對策》(2003年)2001年的防災(zāi)預(yù)算是3兆日元，占一般預(yù)算總額的5％。防災(zāi)預(yù)算中包括了科學(xué)技術(shù)的研究、災(zāi)害預(yù)防、國土保全、災(zāi)害復(fù)舊四個方面。其中以國土保全的比例最大，震災(zāi)復(fù)興的預(yù)算則視受害情況而定，占第二位。災(zāi)害預(yù)防雖然處于第三位，但是保持一個穩(wěn)定的并且呈增長趨勢的情況?？茖W(xué)技術(shù)研究雖然不能和上述三者相比，但是被列為四項之一，說明對防災(zāi)研究的重視。

　　3.對于中國今后防災(zāi)事業(yè)的感想

　　中國正在進行大規(guī)模的建設(shè)，在這樣的背景下更需要重視街區(qū)規(guī)劃和城市規(guī)劃中的防災(zāi)問題。從這個意義上說，這次的大地震將成為中國城市防災(zāi)工作的轉(zhuǎn)折點。

　　首先應(yīng)該強化防災(zāi)研究和教育。日本是著名的自然災(zāi)害多發(fā)國家，所以客觀上造成了重視地震研究的事實，從明治時代就已開始研究地震問題。長期以來積累了一定的研究經(jīng)驗。表3為現(xiàn)在正在進行的有關(guān)防災(zāi)的重點研究領(lǐng)域。1995年阪神·淡路（神戶·大阪）大地震后日本開始在建筑和城市規(guī)劃專業(yè)的課程中開設(shè)了“防災(zāi)”課程，培養(yǎng)將來有志于城市防災(zāi)工作的年輕人。

　　在中國目前有關(guān)防災(zāi)的教育和研究還不能說已經(jīng)充分展開。在這方面有豐富的研究內(nèi)容。

　　第二，制定防災(zāi)規(guī)劃，健全防災(zāi)體制。今后應(yīng)該詳細探討中國的震災(zāi)復(fù)興的全過程。設(shè)計好從震災(zāi)到準(zhǔn)備迎?接下一次有可能發(fā)生的地震的各個環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦政府緊急事態(tài)管理廳(FEMA)制定了災(zāi)害對應(yīng)環(huán)體系(Disaster Life Cycle),即:災(zāi)害發(fā)生(Disaster)災(zāi)害對應(yīng)（Response）復(fù)舊復(fù)興（Recovery）抑制被害(Mitigation)減輕風(fēng)險(Risk Reduction)防災(zāi)(Prevention)備戰(zhàn)(Preparedness)下一次地震（Disaser）。其中日本也基本采用同樣的體系。這個體系可以為中國所借鑒。

　　第三，注意從硬件和軟件兩個方面提高防災(zāi)實力。這次汶川地震中大量房屋倒塌，給人民生命財產(chǎn)帶來嚴重的危害，今后應(yīng)該強化硬件的抗災(zāi)能力。在軟件方面，這次地震中中國人民顯示堅強的力量，非常令人欽佩。這種人間的力量還應(yīng)該保持可持續(xù)的態(tài)勢，并且納入防災(zāi)規(guī)劃中，以便在緊急時刻有效地發(fā)揮軟件的職能。

　　附:
　　1.災(zāi)害發(fā)生(Disaster)。
　　2.災(zāi)害對應(yīng)（Response）:災(zāi)害發(fā)生之后為了將害減小到最低水平進行的救命、救助、滅火等應(yīng)急措施。
　　3.復(fù)舊復(fù)興（Recovery）:災(zāi)害發(fā)生后數(shù)月或數(shù)年間，對供電、供水、供氣等公共服務(wù)設(shè)施的復(fù)原，臨時住宅的建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施整備,對受災(zāi)者的援助。包括文化遺產(chǎn)修復(fù)。
　　4.抑制被害(Mitigation):這是緊急事態(tài)管理的基礎(chǔ)。建設(shè)中考慮建筑物抗震、抗洪。變更建筑基準(zhǔn)以保證能夠抗震、抗風(fēng)。
　　5.減輕風(fēng)險(Risk Reduction):根據(jù)現(xiàn)有的災(zāi)害的經(jīng)驗,為了減輕災(zāi)害的危險性,對法規(guī)、建筑基準(zhǔn)、保險進行修正、規(guī)劃、準(zhǔn)備。
　　6.防災(zāi)(Prevention):為了減少風(fēng)險、各個公共機關(guān)、關(guān)聯(lián)團體根據(jù)已經(jīng)制定的法規(guī)、規(guī)劃進行具體的防災(zāi)規(guī)劃、手冊編制。
　　7.備戰(zhàn)(Preparedness):為了在發(fā)生災(zāi)害時能夠立刻做出應(yīng)變判斷進行防災(zāi)訓(xùn)練、儲備、設(shè)備強化，減輕災(zāi)害損失。
　　8.下一次地震((Disaster)。

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　　作者簡介：

　　東京大學(xué)工學(xué)博士。曾在清華大學(xué)任訪問學(xué)者，
　　日本慶應(yīng)大學(xué)環(huán)境情報學(xué)部教員，現(xiàn)為東京大學(xué)生產(chǎn)技術(shù)研究所研究員，
　　西南交通大學(xué)建筑學(xué)院客座教授，2006年9月開始任天津大學(xué)特聘教授。
　　專業(yè)為都市保全規(guī)劃，文化遺產(chǎn)保護。