笛東聯(lián)合首席設(shè)計師袁松亭談“城市運營”

　　[關(guān)鍵詞]

　　經(jīng)營城市  城市運營=土地開發(fā)+大大盤？  城市軟資源開發(fā)  無形資產(chǎn) 
　　公共服務(wù)  產(chǎn)業(yè)鏈  特色化  畢堡效應(yīng)  可持續(xù)性  日本神戶

　　[內(nèi)容提要]

　　城市運營是中國未來的發(fā)展方向？還是一個值得反思的問題？是政府解決各種“城市病”的靈丹妙藥，還是開發(fā)商操作模式的終極目標，到底城市運營是什么？中國在城市運營中出現(xiàn)了哪些問題？城市運營，運營的是哪些資源？中國的城市運營出路在哪里？國外是否有可以借鑒的案例。希望在以篇文章，拋磚引玉，為中國城市的發(fā)展提供一些有益的建議。

笛東聯(lián)合首席設(shè)計師袁松亭

　　一、經(jīng)營城市

     城市經(jīng)營不是獨立于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理之外單獨運作的一種手段和程序，而是一種思想觀念。它滲透、貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過程。

     1、以經(jīng)營的思想規(guī)劃城市

     城市規(guī)劃與城市經(jīng)營是相輔相成的關(guān)系，城市規(guī)劃利用其綜合的觀點和整合的能力，規(guī)劃好城市的空間布局，就有助于防止城市經(jīng)營中某些不顧大局片面追求經(jīng)濟利益的短期行為；而城市經(jīng)營則發(fā)揮其駕馭市場的能力，成為貫徹實施城市規(guī)劃的重要手段和保證。

     在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃的實施，雖有城市政府行政力量的支持，但常會受到市場經(jīng)濟利益的沖擊。解決矛盾最好的辦法不是簡單的行政命令，而是通過正確的經(jīng)營策略，既保證城市長遠的整體利益，又使得當前的局部利益得到滿足。

     2、以經(jīng)營的手段建設(shè)城市

     ① 開發(fā)和盤活城市土地資源。市政府可以開發(fā)荒灘和廢棄的土地，也可以收回閑置的土地，又可以收購破產(chǎn)企業(yè)已貶值的國撥土地，以及低效益使用的土地，從而使大量存量土地資產(chǎn)升值。
     ② 建立基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報補償機制?，F(xiàn)在許多城市運用城市經(jīng)營的手段，建立基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報補償?shù)霓k法，即誰投資、誰受益，有效地吸引了國內(nèi)國外的資金，投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。
     ③ 大力推行無形資產(chǎn)的商業(yè)化運作。隨著人們物質(zhì)生活的不斷豐富，精神需求也日益高漲。城市的歷史古跡、特色文化、生態(tài)環(huán)境、建筑風格等精神資源--依附于有形資產(chǎn)之上的無形資產(chǎn)，成為城市升值的重要源泉。我國眾多的歷史文化名城，如北京、西安、拉薩、平遙等城市成為國內(nèi)外的旅游熱點；具有奇特自然景觀的張家界、三亞等城市旅游收入成為支柱產(chǎn)業(yè)等等。
     ④ 開辟多元化融資渠道。

     3、以經(jīng)營的方式管理城市

　　① 建立管理是服務(wù)的新觀念。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，城市管理的本質(zhì)是服務(wù)，而不是關(guān)卡壓。以經(jīng)營的方式管理城市，就是要運用行政、經(jīng)濟和法律的多種方式、方法，為促進商品生產(chǎn)、市場發(fā)育和社會穩(wěn)定服務(wù)。許多城市把舊城改造與老企業(yè)的技術(shù)改造相結(jié)合，把改善居民生活環(huán)境與土地功能轉(zhuǎn)換相結(jié)合。運用經(jīng)營的方式對市區(qū)、郊區(qū)、企業(yè)、居民的需求統(tǒng)籌管理服務(wù)到位，從而各得其所需，達到了經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化。
　?、?nbsp;轉(zhuǎn)變城市政府職能，實行城市資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。在市場經(jīng)濟條件下，城市資源的配置方式已從計劃經(jīng)濟體制下的行政調(diào)撥，向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。因此，城市政府必須明確政府的主要職責是：對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控；對市場的監(jiān)督和管理；對公共活動的服務(wù)。

　　二、城市運營現(xiàn)狀（3個問題，1個答案）

     1、城市運營=土地開發(fā)？

　　對土地（有形資產(chǎn)）片面依賴造成“土地財政”存在的根源，土地財政僅憑所謂“城市運營”的口號，通過“收儲土地”和高價拍賣，轉(zhuǎn)手就能獲得巨額收益。當城市政府一方面面臨著財政收入的入不敷出，一方面看到了可以通過征地實現(xiàn)的巨大收益時，對于以經(jīng)營土地為核心的資金獲取指向型城市經(jīng)營自然而然地趨之若騖。

　　而正是這種行為造成了“與民爭利”的社會現(xiàn)象，產(chǎn)生了許多不和諧的社會矛盾，例如：強制拆遷、由地價高而導致的房價高、零地價出讓國有土地等。

     2、城市運營=大大盤？

     在土地財政的影響下，開發(fā)商錯誤將城市運營解讀成一個“大大盤”，盲目開發(fā)、浪費資源。
     在這種做“大大盤”的趨利模式影響下，使得城市運營在實踐中只注重規(guī)模擴張而沒有形成與之相應(yīng)的完整產(chǎn)業(yè)鏈；城市政府未對公關(guān)服務(wù)職能加以明確，因此造成政府在后續(xù)產(chǎn)業(yè)配套、維護方面，例如：教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等基本職能的嚴重角色缺失；
     3、土地開發(fā) + 大大盤的城市運營模式是否具有可持續(xù)性？

　　答案：城市運營的目標在于促進城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展，而非以盈利為目標的土地開發(fā)和以政績?yōu)槟繕说拿つ拷ㄔO(shè)，從形式上看也并非“大”就是好，更應(yīng)看重其以公共服務(wù)和長期收益為代表的可持續(xù)發(fā)展性。
 

　　三、城市運營未來

     1、特色化。要注重城市軟資源的開發(fā)。

　　[案例一]  西班牙畢堡——以建筑及文化設(shè)施帶動城市復興

　　畢堡（Bibao）是西班牙北部的工業(yè)城市，19世紀畢堡發(fā)展成為以鋼鐵和礦產(chǎn)為主導的工業(yè)城市，到了1975年，隨著制造業(yè)的危機，這個城市也迅速走向衰落，失業(yè)率居高不下，環(huán)境惡化。在畢堡政府新的復興計劃中，希望借助經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將這個原來的工業(yè)城市轉(zhuǎn)型為高科技產(chǎn)業(yè)及服務(wù)旅游發(fā)達的新城市。當?shù)卣柚幌盗惺侄蝸硭茉飚叡さ男鲁鞘行蜗?，如現(xiàn)代交通的建設(shè)、文娛設(shè)施的建設(shè)，城市環(huán)境的改善等；在這其中，15億美元的建筑開發(fā)成為了復興的核心環(huán)節(jié)，其中主要建筑的設(shè)計都邀請了世界知名建筑師參與，如諾曼·福斯特設(shè)計了新地鐵系統(tǒng)，卡拉特拉瓦設(shè)計新機場及跨河人行橋，尤其值得稱道的是畢堡因一座由美國解構(gòu)主義建筑大師弗蘭克·蓋里(Frank·O-Gehry)設(shè)計的古根漢姆藝術(shù)博物館(GuggenheimMuseum Bilbao)而知名，并帶動了當?shù)氐穆糜谓?jīng)濟，更重要的是整個城市也由此而復興，即“畢堡效應(yīng)”。幾年間畢堡成為國際知名建筑師作品最為密集的城市，有效帶動了當?shù)氐穆糜谓?jīng)濟，整個城市也因此復興。

　　注重特色化、城市軟資源開發(fā)的成功案例經(jīng)驗總結(jié)：畢堡的成功被認為是一種新的城市復興的策略與意識形態(tài)．即采用文化，尤其是公眾文化建筑作為引導。這種模式的設(shè)想是：文化設(shè)施的建設(shè)可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如旅游．信息技術(shù)等。畢堡采用了這種模式．對改善城市公眾領(lǐng)域和公共場所的建設(shè)有著積極的作用。

     2、可持續(xù)性。包括公用事業(yè)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)。

　　[案例二]  日本神戶——“以最小的市民負擔獲得最大的市民福祉”

　　一本名為《城市的經(jīng)營》的日文書，出版于1971年。在這本書中，時任神戶市長的宮崎辰雄先生在介紹神戶市的城市經(jīng)營范例時，將城市經(jīng)營的內(nèi)涵概括為：高效地提供城市公共服務(wù)；涵養(yǎng)稅源以確立城市的財政基礎(chǔ)；與市場經(jīng)濟所導致的外部負效應(yīng)相對抗，維護公共的利益。從所介紹的范例內(nèi)容來看，神戶市的城市經(jīng)營雖然在資金獲取方面做得相當出色（如發(fā)行地方公債和外債進行填海造人工島的大規(guī)模城市開發(fā)、超前收購土地以備市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之需、根據(jù)受益者負擔的原則要求房地產(chǎn)開發(fā)商負擔相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的全部或部分建設(shè)資金等），但仍是把提高公共服務(wù)效率放在首位的。

　　為了更好地把握市民對市政管理的需求，神戶市實施了對全體居民的問卷調(diào)查，并建立了審議會、市政監(jiān)督員、市政懇談會等多項制度，積極推進居民對市政的參與。為了盡量減小市場經(jīng)濟帶來的外部負效應(yīng)，市政府與當?shù)氐拇笃髽I(yè)簽訂了“公害防止協(xié)定”，明確了減少污染排放的目標與責任。宮崎辰雄先生認為，一切行政活動的終極目標都是最高效地提高市民的福祉水平。

　　注重可持續(xù)性，即以公共服務(wù)、公關(guān)利益為核心的城市運營經(jīng)驗告訴我們：如果說企業(yè)經(jīng)營的理念是“以最小的成本獲取最大的利潤”，那么城市經(jīng)營的理念就應(yīng)當是“以最小的市民負擔獲取最大的市民福祉”。

     3、主體各司其職。強調(diào)政府的主導責任，使運營商各展所長。

     城市政府是城市運營的主體，但并不是由市政府的各部門直接指揮物質(zhì)生產(chǎn)與交換，而是通過市場進行資本運營，在方式上要從計劃經(jīng)濟時期的行政指令性分配，轉(zhuǎn)向以法律為基礎(chǔ)的經(jīng)營與管理；從過去對企事業(yè)單位的微觀管理，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y源的整體發(fā)掘、利用和經(jīng)營管理。同時，應(yīng)將提升城市的公共服務(wù)、獲得最大的市民福祉作為城市運營的發(fā)展目標。

     城市經(jīng)營的主體是城市政府，但參與經(jīng)營者則是多元化的，為此，就要有各種投資主體、各類企業(yè)和中介組織的參加，以及廣大市民的參與。

     土地評估整改、技術(shù)改造、公共設(shè)施、服務(wù)配套、交通規(guī)劃、商業(yè)、社區(qū)環(huán)境、盤活無形資產(chǎn)、打造城市文化名片等專項職能應(yīng)進行分化，由專業(yè)的機構(gòu)運營商負責專業(yè)的工作，做自己最擅長、最適合的工作，才能各展所長、在城市運營中發(fā)揮最大的積極能動作用。

     只有將城市運營主體的角色合理分配、各司其職，才能達到推進城市資產(chǎn)的保值、升值和增值；擴大城市的經(jīng)濟實力，完善城市的多種功能，優(yōu)化城市的生態(tài)環(huán)境，提高城市的品位，增強城市的綜合競爭能力和知名度的最終目標。