葉檀：如何土改？

　　土地改革攸關(guān)國(guó)運(yùn)。

　　十八屆三中全會(huì)公報(bào)，再次提出土改的方向，是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、 “賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。與十七屆三中全會(huì)“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”比，“逐步”兩字消失，說(shuō)明土改速度將加快。三中全會(huì)《決定》稱(chēng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

　　此地農(nóng)村改革的要點(diǎn)是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有條件入市，承包地長(zhǎng)期化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)作資本化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地收益分配更均衡。

　　各地已有試點(diǎn)。11月12日，安徽公布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。將建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)。允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)褂脵?quán)可以有限轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓需要突破法律、確權(quán)、利益分配三道坎。

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地分兩塊，一塊是宅基地，另一塊是經(jīng)營(yíng)性用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。如果宅基地放開(kāi)，等于小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)閘，等于顛覆目前的房地產(chǎn)市場(chǎng);經(jīng)營(yíng)性用地放開(kāi)，等于地方政府放棄壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)放開(kāi)可能。

　　土地 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”受到現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定的法律約束，除了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)外，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但除企業(yè)破產(chǎn)、兼并外，土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。

　　安徽版的意見(jiàn)已經(jīng)接近法律底線(xiàn)，土地改變用途，即允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等，意味著土地有可能“轉(zhuǎn)性”，是否只能由村集體、農(nóng)戶(hù)來(lái)承包運(yùn)作，才不突破法律底線(xiàn)？

　　農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)建立在確權(quán)的基礎(chǔ)上，否則不可能有土地的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，就不可能形成明確的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)邊界。只有完成確權(quán)的地區(qū)，才談得上使用權(quán)的交易。

　　隨著人口增加，農(nóng)村承包地的面積隔幾年會(huì)有變化，這意味著利益隨時(shí)會(huì)變化，非常不利于每家每戶(hù)土地流轉(zhuǎn)與定價(jià)。很多農(nóng)村沿用傳統(tǒng)的表述方法，如“苞米地盡頭那塊小巴掌地是他家的”，給土地租賃雙方帶來(lái)無(wú)盡煩惱。由于戶(hù)口制度的漏洞，一些進(jìn)入城市的居民在老家仍然擁有宅基地甚至承包地，導(dǎo)致土地的浪費(fèi)。

　　目前在農(nóng)村租地建立現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)主，缺乏法律保障，租的農(nóng)戶(hù)的地的確切邊界在哪里、經(jīng)緯度是多少，都不清楚。一旦農(nóng)村土地升值，規(guī)劃發(fā)生變化，隨時(shí)都可能被趕走。如北京宋莊畫(huà)家村就是如此，13位買(mǎi)了通州宋莊農(nóng)民房又被農(nóng)民起訴還房，這樣的事情不僅會(huì)發(fā)生在畫(huà)家身上，也會(huì)發(fā)生在農(nóng)場(chǎng)主身上，他們隨時(shí)可以被不滿(mǎn)足租金的農(nóng)民趕走。

　　在土地利益分配中農(nóng)民長(zhǎng)期處于弱勢(shì)，但在大城市近郊、發(fā)達(dá)城市的農(nóng)村，農(nóng)民所獲得的收益不少。

　　偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的土地沒(méi)有多少溢價(jià)，現(xiàn)在進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民也無(wú)法掘取第一桶金。在重慶、成都等地，需要政府進(jìn)行土地置換，從偏遠(yuǎn)地區(qū)置換到城市郊區(qū)，并且由政府或者開(kāi)發(fā)商配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，土地溢價(jià)才能上升。沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有規(guī)劃，土地就無(wú)溢價(jià)，所謂同地同權(quán)不是空話(huà)，政府起碼需要收回投資成本，開(kāi)發(fā)商需要有一定利潤(rùn)，而農(nóng)民的身家保障都在土地上。
　　將農(nóng)民的培訓(xùn)與就業(yè)與土地價(jià)格掛鉤或許是個(gè)好辦法，農(nóng)民有就業(yè)機(jī)會(huì)，可以無(wú)縫融入城市，說(shuō)明政府與企業(yè)承擔(dān)了農(nóng)民就業(yè)、城鎮(zhèn)化的隱性成本，農(nóng)民所獲得的土地收益占比應(yīng)該下降，如果農(nóng)民無(wú)法融入城市，土地仍是農(nóng)民未來(lái)的重要依靠，那么政府、開(kāi)發(fā)商必須停止不成熟的土改，讓農(nóng)民繼續(xù)擁有土地，是理智的選擇。

　　土改是大事，不必急于求成，發(fā)揮市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，在東中西部進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)上成熟一塊就發(fā)展一塊，才能將土改進(jìn)行到底。