韓輝：“海綿城市”與行業(yè)趨勢(shì)主題沙龍主旨報(bào)告

土人設(shè)計(jì)副院長(zhǎng)、北京東方山河秀美環(huán)境工程公司副總裁韓輝

　　我今天非常激動(dòng)，因?yàn)槲沂菑谋贝缶坝^(guān)學(xué)院走出去的，現(xiàn)在學(xué)院有了座落在未名湖畔這么漂亮的一個(gè)家，而且第一次在這個(gè)家里面，組織這樣一個(gè)非常具有討論氛圍的沙龍。我也非常榮幸，像回到了當(dāng)年在北大的課堂一樣，學(xué)到了很多知識(shí)。我應(yīng)主辦方要求，談一談海綿城市與公私合營(yíng)PPP。我是站在市場(chǎng)的角度來(lái)看行業(yè)的變化，理解公共政策。我之所以談?wù)撨@個(gè)話(huà)題，是因?yàn)槲冶旧硎菑囊?guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)出身，但后來(lái)管理環(huán)境工程公司，包括投資管理公司，所以我現(xiàn)在在北京土人主要負(fù)責(zé)兩塊業(yè)務(wù)，一是投資業(yè)務(wù)，二是環(huán)境工程業(yè)務(wù)。

　　我今天主要講述三方面內(nèi)容，第一是海綿城市，站在市場(chǎng)的角度如何看待海綿城市。第二是公私合營(yíng)PPP，它的概念與內(nèi)在邏輯。第三是結(jié)合行業(yè)趨勢(shì)，談PPP背景下的海綿城市建設(shè)。

　　去年有關(guān)海綿城市的幾個(gè)事件發(fā)生得一個(gè)比一個(gè)快，11月2號(hào)技術(shù)指南出臺(tái)；12月31號(hào)，財(cái)政部的出資支持海綿城市建設(shè)，徹底給海綿城市“火上澆油”；到1月20號(hào)，指南出臺(tái)。這個(gè)指南里邊寫(xiě)得激動(dòng)人心，直轄市六個(gè)億，省會(huì)城市五個(gè)億，一般地級(jí)市四個(gè)億，連補(bǔ)三年。2015年三月底，三個(gè)城市的公開(kāi)答辯，安徽的池州，四川的遂寧，都有幸入選海綿城市試點(diǎn)，最后結(jié)果是16個(gè)城市成為第一批試點(diǎn)，投資200個(gè)億。所以2月份預(yù)估的幾十個(gè)億的規(guī)模，一下漲到兩百個(gè)億，這給市場(chǎng)點(diǎn)燃了非常大的激情。

　　我認(rèn)為海綿城市有一個(gè)內(nèi)在的邏輯，我自從進(jìn)入社會(huì)參加工作，就是在一家規(guī)劃設(shè)計(jì)院成長(zhǎng)起來(lái)的，所以我的很多啟發(fā)和體會(huì)，都來(lái)自于規(guī)劃設(shè)計(jì)院的業(yè)務(wù)變化。海綿城市在我看來(lái)實(shí)際上是我們國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)行到一定程度的一個(gè)自然而然的結(jié)果。

　　第一是現(xiàn)在的新常態(tài)，首先是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。去年9月份城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)大概是53.7，但如果考慮新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)化，可能東南沿海已經(jīng)到達(dá)60多了，平衡西北部地區(qū)，可能城鎮(zhèn)化比例還較低。所以實(shí)際上在東部地區(qū)，外延式的城市發(fā)展過(guò)程其實(shí)已經(jīng)結(jié)束了，如何提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化方式可能是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)建設(shè)的主流。新型城鎮(zhèn)化，包括海綿城市這個(gè)詞，由2013年12月12日中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議習(xí)近平書(shū)記提出，當(dāng)時(shí)新型城鎮(zhèn)化概括為幾句話(huà)，一是基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，二是公共服務(wù)的均等化，切實(shí)解決好三個(gè)一億人的問(wèn)題。所以我認(rèn)為海綿城市的提出，就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)行到了一個(gè)成熟階段時(shí)發(fā)生的，同時(shí)海綿城市是提高城市建設(shè)品質(zhì)的一個(gè)非常重要的方面。

　　第二，我認(rèn)為海綿城市首先是跨部門(mén)的，跨著園林部門(mén)、水利部門(mén)、水務(wù)部門(mén)、城建部門(mén)等。從全流程而言，海綿城市涵蓋投融資、總規(guī)、詳規(guī)、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全生命周期。所以這不得不讓我重新反思，我作為學(xué)生在這個(gè)學(xué)院學(xué)到的知識(shí)，我要老調(diào)重談幾個(gè)關(guān)鍵詞——反規(guī)劃與綠色基礎(chǔ)設(shè)施。如今回想反規(guī)劃，特別像今天自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，正如我不能夠告訴你應(yīng)該去做什么樣的生意，但是我告訴你，有幾件事情是不可以做的，所以反規(guī)劃的反向思維，就是今天海綿城市建設(shè)品質(zhì)提升的一個(gè)最大邏輯，海綿城市實(shí)踐了綠色基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容中的一個(gè)部分。

　　我想把公私合營(yíng)作為我今天談話(huà)的一個(gè)重點(diǎn)。實(shí)際上公私合營(yíng)的核心是項(xiàng)目融資，公私合營(yíng)成功與否的關(guān)鍵就在于能不能夠找到資金來(lái)做事。PPP這個(gè)詞最近非常熱門(mén)，對(duì)于我個(gè)人而言，尤其是從去年的10月份到今天，一直處在高強(qiáng)度的學(xué)習(xí)壓力里。因?yàn)閲?guó)家的文件出臺(tái)速度迅速，幾乎是一個(gè)禮拜一個(gè)文件。在所有這些文件里，我覺(jué)得有兩個(gè)是基礎(chǔ)文件。第一個(gè)是43號(hào)文，去年9月21號(hào)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見(jiàn)，我們統(tǒng)計(jì)出地方政府的債務(wù)大概是20萬(wàn)億。43號(hào)文出臺(tái)的時(shí)機(jī)，包括管理規(guī)定是非常嚴(yán)格的，政府性債務(wù)以后只能通過(guò)政府及部門(mén)去借，不能通過(guò)企事業(yè)單位或者是原先的政府平臺(tái)去借，而且剝離融資平臺(tái)公司政府的公司職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府的債務(wù)。未來(lái)的地方政府將通過(guò)一般的市政債和收入市政債來(lái)進(jìn)行融資，也就意味著從2015年開(kāi)始，所有的地方政府債務(wù)，只能夠通過(guò)發(fā)債去解決。我在規(guī)劃院工作過(guò)，我覺(jué)得百分之七八十的業(yè)主都是地方的承租平臺(tái)，區(qū)一級(jí)、市一級(jí)、省一級(jí)的承租平臺(tái)，承租平臺(tái)在過(guò)去新預(yù)算法沒(méi)有實(shí)行之前，實(shí)際上是一個(gè)肆意妄為的變相融資行為，它大多數(shù)的財(cái)政是放在桌子底下的，所以市政的長(zhǎng)官、市長(zhǎng)和市委書(shū)記對(duì)資金有非常多的決策權(quán)。因此我認(rèn)為在43號(hào)文之前，有兩個(gè)典型的關(guān)健詞，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營(yíng)城市。但是從43號(hào)文之后，現(xiàn)在全國(guó)各地有大量的業(yè)務(wù)在談，地方政府所有的項(xiàng)目將全面停止，因?yàn)樗娜谫Y渠道斷了，現(xiàn)在銀行已經(jīng)不能夠再給承租平臺(tái)收薪及貸款，所以迫切需求PPP公司。但是作為海綿城市，基礎(chǔ)設(shè)施在公私合營(yíng)里面，屬于非經(jīng)營(yíng)型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它不能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，它也不是建設(shè)完成之后就能夠形成資產(chǎn)，所以地方政府的熱情非常高，但是又落不了地。

　　第二個(gè)，76號(hào)文。財(cái)政部推廣政府和社會(huì)資本，就是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，建筑長(zhǎng)期關(guān)系，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，大部分工作，通過(guò)使用者付費(fèi)，政府買(mǎi)單等合理方式來(lái)投資回報(bào)，政府部門(mén)則負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，保證公共利益的最大化。國(guó)內(nèi)最早做PPP項(xiàng)目可能是70年代，但為什么今天它會(huì)被財(cái)政部和發(fā)改委推到了如此高度？我用數(shù)字來(lái)呈現(xiàn)它的內(nèi)在邏輯。

　　第一，融資的真相。我計(jì)算土地出讓盈利狀況的幾個(gè)大數(shù)據(jù)。2014年國(guó)有土地使用權(quán)出讓一共四萬(wàn)多個(gè)億，凈收益大概是1.2萬(wàn)個(gè)億，2013年6月份的地方債統(tǒng)計(jì)結(jié)果是20余萬(wàn)億，這是官方公布的數(shù)字，光這20余萬(wàn)億，我們每年付的利息就兩萬(wàn)億，2015年收入預(yù)計(jì)，包括支出安排，國(guó)有土地使用權(quán)出讓大概不到四萬(wàn)億。從中可以看到非常明顯的結(jié)果，我們鼓勵(lì)PPP，就是要讓社會(huì)的資本沖進(jìn)來(lái)，承擔(dān)起國(guó)內(nèi)融資的重?fù)?dān)。這實(shí)際上已經(jīng)是一個(gè)入不敷出的狀態(tài)了。

　　第二，土地運(yùn)作的真相。土地運(yùn)作一般分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是以非常低的價(jià)格，甚至虧損的價(jià)格，甚至零地價(jià)，出讓工業(yè)、科研等產(chǎn)業(yè)用地，招商引資營(yíng)造人氣（現(xiàn)在已不被允許）。土地開(kāi)發(fā)的第二個(gè)階段是住宅、商業(yè)土地高價(jià)出讓?zhuān)\求利潤(rùn)，獲取稅源。通過(guò)階段一和階段二的互動(dòng)，產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)人口聚集，房地產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展，所以土地運(yùn)作的核心是如果階段二的盈利，能夠彌補(bǔ)階段一的成本，那這種模式可以繼續(xù)運(yùn)作。但目前在中西部的一些省份，這個(gè)模式已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)不通了，土地經(jīng)營(yíng)自身就入不敷出，因而運(yùn)營(yíng)城市和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代基本結(jié)束了。

　　第三，基礎(chǔ)設(shè)施。海綿城市就是一類(lèi)非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施，那么基礎(chǔ)設(shè)施是怎么運(yùn)作的呢？2013年全國(guó)收費(fèi)目錄，收支平衡結(jié)果是虧了661個(gè)億，地鐵普遍虧損，大家最引以為豪的高鐵，只有京滬線(xiàn)是盈利的，還是微利。2009年，經(jīng)濟(jì)刺激下中西部基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度投資，政府承受巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，如今像貸款是2400年付息160，目前年收入150，也就是說(shuō)現(xiàn)在通過(guò)土地收益來(lái)彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)虧本，也基本行不通。

　　回到PPP的邏輯，實(shí)際上PPP是被提出充當(dāng)頂梁柱的。從融資端，必須通過(guò)民營(yíng)資本來(lái)緩解地方債的壓力；從產(chǎn)業(yè)端，我們要適應(yīng)新常態(tài)，也要讓民營(yíng)資本進(jìn)入到特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)里來(lái)；在基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)端，通過(guò)民營(yíng)資本的加入，提高投資效率，改善公共服務(wù)的品質(zhì)。

　　PPP的核心有四個(gè)特點(diǎn)。第一，全生命周期。政府過(guò)去把設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)這四個(gè)過(guò)程分開(kāi)，單獨(dú)請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)單位，加起來(lái)的費(fèi)用一定超過(guò)作為一個(gè)整體來(lái)考慮的全生命周期成本。第二，物有所值。UFM實(shí)際上是地方政府內(nèi)部變相做的投資回報(bào)率測(cè)算，計(jì)算PPP是否合適。第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。地方政府承擔(dān)一定的責(zé)任，社會(huì)資本也承擔(dān)責(zé)任，幾率相同。第四，激勵(lì)相容。要重新審視我們的業(yè)主。過(guò)往這十幾年，房地產(chǎn)快速發(fā)展，業(yè)主缺乏思考，但是今天業(yè)主是PPP項(xiàng)目公司，有社會(huì)資本在里面，其實(shí)無(wú)異于過(guò)去的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。大家可以想象，我們未來(lái)要面對(duì)什么樣的業(yè)主。

　　接下來(lái)我談?wù)揚(yáng)PP項(xiàng)目幾個(gè)核心的要素。

　　第一融資。PPP的項(xiàng)目做海綿城市和不用PPP方式做海綿城市，到底有何區(qū)別？過(guò)往建設(shè)海綿城市，中央財(cái)政支持五個(gè)億，地方配套五個(gè)億，實(shí)際上地方政府的融資行為是一種債權(quán)融資，即地方用地方政府信用借銀行的錢(qián)，去建設(shè)海綿城市。但是今天我們要把它局限在一個(gè)項(xiàng)目上，用項(xiàng)目本身的收益去做項(xiàng)目，即基于收益權(quán)，而非債權(quán)的經(jīng)營(yíng)工作。所以PPP的核心就一句話(huà)，將過(guò)往基于廣義政府信用的債權(quán)模式，調(diào)整為基于項(xiàng)目收益的收益權(quán)模式，這也大大切割了金融機(jī)構(gòu)跟地方政府之間的信用關(guān)系，銀行機(jī)構(gòu)最多追索到項(xiàng)目，但不能夠追索到地方政府的信用。

　　第二是規(guī)劃設(shè)計(jì)。我認(rèn)為規(guī)劃設(shè)計(jì)首先是經(jīng)營(yíng)城市理念在發(fā)展變化，一旦土地財(cái)政部支撐之后，市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)就不存在了，市長(zhǎng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)也不復(fù)存在，實(shí)際變成資本的話(huà)語(yǔ)權(quán)，PPP的話(huà)語(yǔ)權(quán)，社會(huì)民營(yíng)資本的話(huà)語(yǔ)權(quán)。經(jīng)營(yíng)城市的理念在變化，城市的建設(shè)主體也在變化，PPP的項(xiàng)目主體公司是未來(lái)主體，整個(gè)規(guī)劃將進(jìn)入一個(gè)存量規(guī)劃時(shí)代。我認(rèn)為在過(guò)去的十幾年，規(guī)劃處在一個(gè)增長(zhǎng)時(shí)代，其中工程學(xué)最重要，考慮如何建設(shè)、設(shè)計(jì)、土地利用布局等。但是未來(lái)的規(guī)劃會(huì)進(jìn)入基于社會(huì)學(xué)和基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的存量時(shí)代，因?yàn)槲磥?lái)更多的是協(xié)調(diào)已有元素之間的關(guān)系，把最高效的資源配置到最高效的位置上。

　　海綿城市在所有基礎(chǔ)設(shè)施里面，可經(jīng)營(yíng)性非常差，所以這一類(lèi)會(huì)面臨巨大的社會(huì)融資問(wèn)題。雖然中央政府補(bǔ)貼兩百個(gè)億，但是配套資金何來(lái)？即使四川遂寧、江蘇鎮(zhèn)江、安徽池州、廣西南寧，拿到五個(gè)億的資金，配套資金可能都不夠。那么如何看待海綿城市的運(yùn)營(yíng)，如何考慮合理的回報(bào)及補(bǔ)償機(jī)制？

　　對(duì)非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施而言，從廣義上來(lái)講，過(guò)去的BTO，BTL和DBFO，并沒(méi)有解決融資的壓力和還款壓力問(wèn)題，實(shí)際上現(xiàn)在更多是政府和社會(huì)的民營(yíng)資本做SPA，地方做小股東，我做大股東，實(shí)際上變相通過(guò)我來(lái)面對(duì)融資壓力。第一種是做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的SPA，因?yàn)楹＞d城市沒(méi)有收益，都是生態(tài)效益，這就有很大的外部性，不能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，所以我認(rèn)為未來(lái)要關(guān)注監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。第二個(gè)是資源補(bǔ)償，海綿城市不賺錢(qián)，于是向它提供賺錢(qián)的資源，典型的如土地的直接資源補(bǔ)償，旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)權(quán)的捆綁資源補(bǔ)償，排污權(quán)的環(huán)境第三方服務(wù)等。我們的項(xiàng)目大部分都屬于公益類(lèi)項(xiàng)目，或者地方政府買(mǎi)單，或者資源補(bǔ)貼。

　　PPP在全國(guó)上下已經(jīng)燒得發(fā)燙的時(shí)候，會(huì)發(fā)現(xiàn)我們行業(yè)有非常多的先鋒型的公司在做嘗試，如北排集團(tuán)，南寧那考河的上游段流域的綜合治理，既有河道的綜合治理，又有截污、雨水管網(wǎng)、污水的綜合治理。棕櫚園林的潯龍河是典型的生態(tài)小鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)。嶺南園林的合肥肥西，典型的環(huán)境綜合治理。東方園林的宜興BLT，非常類(lèi)似于海綿城市，既有公園的建設(shè)，河道的改造，還有雨水管網(wǎng)的改造，最后通過(guò)政府變相購(gòu)買(mǎi)海綿服務(wù)的方式，通過(guò)八年回收投資?，F(xiàn)在民營(yíng)資本介入到海綿城市建設(shè)，基本都是八年到十年的年限。

　　最后，我簡(jiǎn)短總結(jié)了三個(gè)關(guān)鍵詞。第一個(gè)關(guān)健詞是海綿城市，我理解的海綿城市可能與我的情感有關(guān)，我覺(jué)得在北大景觀(guān)設(shè)計(jì)學(xué)院學(xué)習(xí)，很早接觸到了綠色基礎(chǔ)設(shè)施的概念。但是過(guò)往對(duì)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施只是停留在概念階段，停留在空間化階段。就像在增量時(shí)代做增量規(guī)劃，海綿的出現(xiàn)，實(shí)際上把綠色基礎(chǔ)設(shè)施中最核心的部分法定化、數(shù)據(jù)化了，但法定化還沒(méi)有上升到法律層面，它上升到了國(guó)家主管部門(mén)的一個(gè)官方指南。

　　第二個(gè)關(guān)鍵詞是PPP。PPP是一段婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮，社會(huì)資本方跟政府的合作，需要協(xié)同共進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。在這場(chǎng)婚姻里面的政府方和社會(huì)資本方，他們?cè)絹?lái)越多的考慮成本付出和收益。站在政府端，就是VFM，政府的財(cái)政壓力估算，計(jì)算財(cái)政支付壓力，是否做這個(gè)項(xiàng)目。過(guò)去在平臺(tái)融資時(shí)，并不存在這種壓力，一個(gè)平臺(tái)公司授權(quán)之后可以再開(kāi)一家平臺(tái)公司。而現(xiàn)在財(cái)政透明之后，每一筆資金對(duì)應(yīng)著一個(gè)事項(xiàng)，如果選錯(cuò)了實(shí)踐單位，就是決策失誤。作為社會(huì)資本方，則要做內(nèi)部的投資收益測(cè)算，計(jì)算投入多少，要負(fù)擔(dān)多少利息，通過(guò)海綿城市有多少回報(bào)。所以我認(rèn)為未來(lái)的規(guī)劃是理性的規(guī)劃，成本的設(shè)計(jì)。站在投融資的角度，項(xiàng)目未來(lái)更多會(huì)基于收益權(quán)而非政府的信用債權(quán)。

　　第三個(gè)關(guān)鍵詞是建設(shè)運(yùn)營(yíng)。這是現(xiàn)在社會(huì)最稀缺的運(yùn)營(yíng)，未來(lái)會(huì)進(jìn)入全生命周期的管理，我相信海綿城市是綠色基礎(chǔ)設(shè)施中最為核心的一個(gè)部分。海綿城市跟PPP的模式，未來(lái)真正的結(jié)合來(lái)自于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的量化，綠色基礎(chǔ)設(shè)施所發(fā)揮的生態(tài)價(jià)值是可以量化價(jià)值的，將其列入政府的財(cái)政服務(wù)清單，這才是未來(lái)海綿城市跟PPP真正實(shí)行實(shí)際性結(jié)合的最終處理。謝謝。