楊朝霞：“水十條”勾勒水生態(tài)文明建設(shè)路線圖

　　近日，備受矚目的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）正式出臺(tái)。這份計(jì)劃起始于2013年4月，先后經(jīng)歷了準(zhǔn)備、編制、征求意見(jiàn)和報(bào)批4個(gè)階段，總計(jì)6次征求中共中央及國(guó)務(wù)院34個(gè)部門(mén)和單位意見(jiàn)，兩次征求各?。▍^(qū)、市）人民政府意見(jiàn)，3次組織專題調(diào)研，前后歷時(shí)近兩年，30易其稿。這是繼《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》之后，我國(guó)污染防治領(lǐng)域又一項(xiàng)重大的綱領(lǐng)性文件，為當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)水生態(tài)文明建設(shè)勾勒了一幅清晰明了的路線圖，必將對(duì)我國(guó)推進(jìn)整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式和生活方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，意義重大。

　　突出了用水文明的價(jià)值取向

　　習(xí)近平總書(shū)記指出“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。在人類文明的歷史長(zhǎng)河中，古中國(guó)、古巴比倫、古埃及、古印度等古文明無(wú)一不發(fā)源于水源豐沛、森林茂密、生態(tài)良好的地區(qū)。古巴比倫、古埃及和古印度文明后來(lái)均因生態(tài)環(huán)境遭到毀壞而導(dǎo)致了文明的衰落或中心的轉(zhuǎn)移，其輝煌與燦爛化為了漫天黃沙，被湮沒(méi)在歷史的滾滾洪流之中。

　　生態(tài)文明建設(shè)，第一要義是文明。文明是一個(gè)與野蠻相對(duì)的范疇，是指人類在認(rèn)識(shí)和改造世界的社會(huì)實(shí)踐中所獲得的所有積極成果，代表了人類社會(huì)整體的進(jìn)步和開(kāi)化狀態(tài)。推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，就是要為準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)水、公平地分配水、科學(xué)地利用水、有效地保護(hù)水而進(jìn)行不懈的探索和奮斗。

　　“水十條”從控制污染物排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、加強(qiáng)水環(huán)境管理、保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督共十個(gè)方面提出了共35款76項(xiàng)、238條具體措施，對(duì)文明用水和全面護(hù)水等方面作出了高瞻遠(yuǎn)矚和條分縷析的規(guī)定，代表了我國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的最新和最高成就。

　　堅(jiān)持了以人為本的根本立場(chǎng)

　　生態(tài)文明建設(shè)的根本立場(chǎng)是以人為本。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并不是要以環(huán)境本身為終極目標(biāo)，堅(jiān)持“生態(tài)中心主義”甚至極端“環(huán)保主義”杜絕一切利益平衡搞環(huán)境至上，而是以保障公民環(huán)境權(quán)益、維護(hù)環(huán)境正義和增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力為核心目標(biāo)，以不斷滿足人們對(duì)自然的各種直接和間接的正當(dāng)利益需求為宗旨。

　　對(duì)此，“水十條”指出，“水環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)”，要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，貫徹“安全、清潔、健康”方針，保障飲用水水源安全，嚴(yán)格落實(shí)賠償制度，穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件等等，堅(jiān)持了以人為本的人文主義立場(chǎng)。不過(guò)，十分遺憾的是，“水十條”并沒(méi)有明確指出公民享有清潔水權(quán)、取水權(quán)等水環(huán)境權(quán)益，也未對(duì)關(guān)于水環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)作出較為全面的規(guī)定，可謂美中不足。

　　首提生態(tài)流量明確三大核心任務(wù)

　　生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)有三：一是環(huán)境良好，即確保環(huán)境質(zhì)量良好，為人類社會(huì)提供適宜的人居環(huán)境支持；二是資源永續(xù)，　　即確保自然資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供永續(xù)的物質(zhì)支持；三是生態(tài)健康，即維護(hù)生態(tài)平衡，確保生態(tài)系統(tǒng)機(jī)體健康，持續(xù)發(fā)揮生態(tài)調(diào)節(jié)的正常功能。

　　根據(jù)水功能的不同，“水十條”首次將水劃分為水環(huán)境、水資源和水生態(tài)，并提出了相應(yīng)的保護(hù)對(duì)策。這一類型化的思想具有劃時(shí)代的意義，可以說(shuō)是“水十條”最大的亮點(diǎn)。譬如，對(duì)于水環(huán)境而言，“水十條”提出要強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，深化污染物排放總量控制，嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，全面推行排污許可；對(duì)于水資源而言，提出要控制用水總量，提高用水效率，科學(xué)保護(hù)水資源；對(duì)于水生態(tài)而言，提出要保護(hù)水和濕地生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)河湖水生態(tài)和海洋生態(tài)保護(hù)等。須特別肯定的是，“水十條”首次提出了生態(tài)流量這一概念，指出要將生態(tài)流量（水位）作為流域水量調(diào)度的重要參考，加強(qiáng)江河湖庫(kù)水量調(diào)度管理，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流，這對(duì)于扭轉(zhuǎn)我國(guó)“重污染防治和資源保護(hù)，輕生態(tài)保育”的不均衡局面具有重大意義。

　　科學(xué)治污強(qiáng)調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求是科學(xué)發(fā)展。建設(shè)生態(tài)文明，并不是要否定發(fā)展，要求我們放棄工業(yè)文明和生活富裕，乃至回歸原始落后的生產(chǎn)生活方式，而是仍然堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，只是要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模、方式和速度應(yīng)當(dāng)與資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況相適應(yīng)，科學(xué)地實(shí)現(xiàn)發(fā)展。因?yàn)?，只有發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)人類自由的增長(zhǎng)。

　　為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，“水十條”強(qiáng)調(diào)要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依法淘汰落后產(chǎn)能，施行區(qū)域限批；以水資源、水環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入；以水定城、以水定地、以水定人和以水定產(chǎn)，合理確定發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，切實(shí)優(yōu)化空間布局；推動(dòng)污染企業(yè)退出，城市建成區(qū)內(nèi)現(xiàn)有鋼鐵、有色金屬、造紙、印染、原料藥制造、化工等污染較重的企業(yè)應(yīng)有序搬遷改造或依法關(guān)閉；積極保護(hù)生態(tài)空間，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)保留一定比例的水域面積，土地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護(hù)范圍；推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)工業(yè)水循環(huán)利用，促進(jìn)再生水利用，推動(dòng)海水利用。針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，“水十條”還專門(mén)指出，要科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，實(shí)行測(cè)土配方施肥，推廣精準(zhǔn)施肥技術(shù)和機(jī)具，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)與布局。

　　對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記提出的“既要綠水青山，也要金山銀山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”，便是很好的詮釋。例如，近年來(lái)，貴陽(yáng)市大力建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)，為保護(hù)生態(tài)，2009年拒絕了不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、不符合生態(tài)文明城市建設(shè)要求的項(xiàng)目289個(gè)，涉及資金300多億元，真正踐行了科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略，遵循了生態(tài)文明的準(zhǔn)則。

　　探索水生態(tài)文明建設(shè)五大基本路徑
　　
　　生態(tài)文明建設(shè)的基本路徑是生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)政治建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)社會(huì)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品建設(shè)。其中，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任、施行綠色政績(jī)考核和政府環(huán)境問(wèn)責(zé)，研發(fā)資源高效利用和循環(huán)利用的新技術(shù)和新工藝，發(fā)展環(huán)保NGO、壯大環(huán)保公眾參與，加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)等，應(yīng)成為我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的核心舉措。“水十條”指出了水生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、水生態(tài)政治建設(shè)、水生態(tài)文化建設(shè)、水生態(tài)社會(huì)建設(shè)和水生態(tài)產(chǎn)品建設(shè)五大基本路徑。

　　關(guān)于水生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“水十條”從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)布局等深層次問(wèn)題入手，強(qiáng)調(diào)把水資源環(huán)境承載能力作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束，提出了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展等多項(xiàng)具體政策措施，著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立新的發(fā)展模式。譬如，在地下水易受污染地區(qū)優(yōu)先種植需肥需藥量低、環(huán)境效益突出的農(nóng)作物；在地表水過(guò)度開(kāi)發(fā)和地下水超采問(wèn)題較嚴(yán)重的地區(qū)，適當(dāng)減少用水量較大的農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟(jì)林；推行推進(jìn)生態(tài)健康養(yǎng)殖等。“水十條”還高度重視發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用，指出要根據(jù)水資源有償使用的原則，理順價(jià)格和稅費(fèi)政策，推行環(huán)境稅征收和資源稅改革；發(fā)展環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資本投入水環(huán)境保護(hù)；推行綠色信貸，重點(diǎn)支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)、污水處理、水資源節(jié)約、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、清潔及可再生能源利用等領(lǐng)域，加強(qiáng)環(huán)境信用體系建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保、銀行、證券、保險(xiǎn)等方面的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)涉重金屬、石油化工、危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)雀攮h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)；發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，加快發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，推行環(huán)境污染第三方治理。

　　關(guān)于水生態(tài)政治建設(shè)，“水十條”指出要強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任；加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立全國(guó)水污染防治工作協(xié)作機(jī)制；嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，落實(shí)“一崗雙責(zé)”；分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，并將之作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；對(duì)未通過(guò)年度考核的，要約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見(jiàn)；對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，造成水環(huán)境質(zhì)量惡化等嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，離任的也要終身追究責(zé)任。

　　關(guān)于水生態(tài)文化建設(shè)，“水十條”指出要整合現(xiàn)有科技資源，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前瞻技術(shù)研發(fā)，特別是要加快研發(fā)重點(diǎn)行業(yè)廢水深度處理、生活污水低成本高標(biāo)準(zhǔn)處理、海水淡化和工業(yè)高鹽廢水脫鹽、飲用水微量有毒污染物處理、地下水污染修復(fù)、危險(xiǎn)化學(xué)品事故和水上溢油應(yīng)急處置等技術(shù)；完善環(huán)保技術(shù)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)共享平臺(tái)建設(shè)，推廣示范先進(jìn)適用技術(shù)等等。

　　關(guān)于水生態(tài)社會(huì)建設(shè)，“水十條”指出要依法公開(kāi)環(huán)境信息；加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，為公眾、社會(huì)組織提供水污染防治法規(guī)培訓(xùn)和咨詢，邀請(qǐng)公眾全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大水污染事件調(diào)查，公開(kāi)曝光環(huán)境違法典型案件，健全舉報(bào)制度，積極推行環(huán)境公益訴訟；構(gòu)建全民行動(dòng)格局，樹(shù)立“節(jié)水潔水，人人有責(zé)”的行為準(zhǔn)則，加強(qiáng)宣傳教育，支持民間環(huán)保機(jī)構(gòu)、志愿者開(kāi)展工作，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)新風(fēng)尚等，

　　關(guān)于水生態(tài)產(chǎn)品建設(shè)，“水十條”指出要全面控制污染物排放；強(qiáng)化飲用水水源環(huán)境保護(hù)，防治地下水污染；深化重點(diǎn)流域污染防治，加強(qiáng)良好水體保護(hù)，加強(qiáng)近岸海域環(huán)境保護(hù)；采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，整治城市黑臭水體；加強(qiáng)河湖水生態(tài)保護(hù)，限期恢復(fù)侵占自然濕地等水源涵養(yǎng)空間；保護(hù)海洋生態(tài)，實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)。

　　闡釋了綠色化這一根本方法

　　推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)鍵是要運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理和生態(tài)系統(tǒng)管理的原則對(duì)傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式進(jìn)行全面系統(tǒng)的改造，以人與自然協(xié)調(diào)的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快和可持續(xù)發(fā)展。這就是生態(tài)化或綠色化。

　　關(guān)于生態(tài)化，“水十條”指出要立足水生態(tài)系統(tǒng)完整性和環(huán)境聯(lián)系性的基本規(guī)律，打破地表與地下、陸上與海洋、地區(qū)和地區(qū)、上游與下游的界限，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實(shí)行要素綜合、職能綜合、手段綜合，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制；形成從地表到地下、從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜亍⑷^(guò)程和全方位的生態(tài)系統(tǒng)一體化防治體系；要完善流域協(xié)作機(jī)制，健全跨部門(mén)、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制等要求，統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，健全污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)水污染防治工作。

　　法治亮點(diǎn)：提出加強(qiáng)地方環(huán)境立法

　　生態(tài)文明建設(shè)的主要手段包括科技工程、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行政管理、倫理教化、政策指引、法律治理（即法治）、能力建設(shè)等。由于法治具有規(guī)范性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、確定性（穩(wěn)定性）、廣泛性、統(tǒng)一性、公開(kāi)性、普適性、程序性、可救濟(jì)性、體系性等顯著的比較優(yōu)勢(shì)，法治建設(shè)便構(gòu)成了生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容和重要保障。

　　關(guān)于法治化，“水十條”給予了高度重視，指出要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，健全法律法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，加大執(zhí)法力度，提升監(jiān)管水平等等。值得一提的是，“水十條”特別指出要加強(qiáng)地方環(huán)境立法，這可謂是法治方面的最大亮點(diǎn)。

　　新修訂的《立法法》規(guī)定，全國(guó)284個(gè)（此前為49個(gè)，新增235個(gè)）設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方政府，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?！读⒎ǚā返倪@一規(guī)定，將直接推進(jìn)我國(guó)環(huán)境立法進(jìn)入地方化的新階段。事實(shí)上，環(huán)境和環(huán)境問(wèn)題均具有典型的區(qū)域性特點(diǎn)，每個(gè)地方的情況千差萬(wàn)別，全國(guó)一刀切，并不科學(xué)。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境立法具有大城市中心主義、大企業(yè)中心主義和沿海中心主義等特征，農(nóng)村、西部和落后地區(qū)的情況考慮較少，這種局面亟待改觀。只有采用類型化、地方化的思維，尊重每個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的特點(diǎn)和要求，采取因地制宜的立法策略，才能更好地搞好環(huán)境保護(hù)。事實(shí)上，如果每個(gè)設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)和地方政府都研究和制定環(huán)境立法，那么整個(gè)環(huán)境法制建設(shè)就會(huì)呈現(xiàn)萬(wàn)馬奔騰的繁榮景象。這不僅有利于在整體上迅速提高我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的水平，也有利于國(guó)家層面法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行，意義深遠(yuǎn)。

　　不過(guò)，要注意的是，在大力推進(jìn)環(huán)境立法地方化的同時(shí)，鑒于環(huán)境的整體性和關(guān)聯(lián)性等基本屬性，也要注重加強(qiáng)不同地方之間環(huán)境立法的協(xié)同化，以防止地方環(huán)境立法出現(xiàn)各自為陣——“各人自掃門(mén)前雪”，甚至以鄰為壑等不良現(xiàn)象的發(fā)生。