“景區(qū)經(jīng)營權(quán)”轉(zhuǎn)讓挑戰(zhàn)建設(shè)部“禁令”？

最近一段時間以來，湖南、安徽、貴州等地都在或明或暗地轉(zhuǎn)讓有關(guān)景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。事實上，近年來，有關(guān)景區(qū)經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)讓的消息一直不絕于耳。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到目前，全國已經(jīng)出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)或鼓勵出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)的省、直轄市、自治區(qū)有20個以上，其中，有超過300個不同的景區(qū)（景點）都加入了“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”的行列。 　　而與此同時，關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)是否可以分開、景區(qū)經(jīng)營權(quán)能否出讓等問題，國家有關(guān)部委以及業(yè)內(nèi)專家學(xué)者各持己見，爭論時緩時急，至今尚未有統(tǒng)一觀點。其中，國家建設(shè)部在解決“風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”的問題上，一直扮演著十分尷尬的角色，其之前頒布的“禁令”屢屢遭遇地方轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)“既成事實”的直接挑戰(zhàn)。更令人擔(dān)心的是，時至今日，不管對誰而言，有關(guān)“景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”仍是一本糊涂賬。 　　“葉文智現(xiàn)象”愈演愈烈 3月30日，是值得寫入湖南省旅游業(yè)史冊的。一天，位于該省新寧縣境內(nèi)的 山風(fēng)景區(qū)，有6個主要景點48年的經(jīng)營權(quán)以7.6億元的價格轉(zhuǎn)讓給了鳳凰古城旅游有限公司。業(yè)內(nèi)人士評價說，此次動作是該公司董事長、有湖南旅游“奇人”之稱的葉文智又一次震動湖南旅游界的大手筆。 　　葉文智，黃龍洞投資股份有限公司總經(jīng)理、鳳凰古城旅游有限責(zé)任公司董事長。本報此前曾多次報道過這位“最大的特點就是敢想、敢做”的人物。據(jù)了解，1997年，葉文智就張家界黃龍洞經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與武陵源區(qū)政府進(jìn)行磋商。1998年1月，在經(jīng)過前后35次商談，葉文智獲得了黃龍洞45年的自主經(jīng)營權(quán)，開始使其資本與資源、資源與市場進(jìn)行成功對接，此舉首開國內(nèi)旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)委托經(jīng)營之先河，被業(yè)界稱之為“葉文智現(xiàn)象”。據(jù)悉，至今，葉文智已經(jīng)擁有黃龍洞、鳳凰、夾山、壺瓶山、蒙泉湖、 山等景區(qū)的相關(guān)經(jīng)營權(quán)。 　　最近幾年，各地紛紛效仿“葉文智現(xiàn)象”，僅2002年，就有天津方舟旅行社投資1億元買斷黃山屯溪老街30年獨家經(jīng)營權(quán)、浙江萬象集團(tuán)投資5億元開發(fā)千島湖等，炒得最熱的還數(shù)新希望集團(tuán)欲購買桂林陽朔遇龍河至潘莊一帶山水50年經(jīng)營權(quán)事件。 　　之后，各地有關(guān)“景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”的消息一直不絕于耳。今年以來的種種跡象表明，“葉文智現(xiàn)象”又有愈演愈烈之勢。據(jù)披露，3月份，安徽省旅游集團(tuán)有限責(zé)任公司與金寨縣政府簽訂了一份協(xié)議，取得天堂寨風(fēng)景區(qū)40年的經(jīng)營權(quán)。此外，國家級歷史文化名城貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)不久前與湖南一家私營企業(yè)私下簽訂了《鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣景區(qū)景點聯(lián)合保護(hù)開發(fā)經(jīng)營合同書》，同樣涉及到國家級風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。 　　記者在調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有取得“景區(qū)經(jīng)營權(quán)”的企業(yè)背后都有地方政府的大力支持，企業(yè)要賺錢，要追求利潤最大化，而地方政府的心思是：“招商引資”是第一要務(wù)。例如鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣一位主管旅游的副縣長表示，多年來由于國家對鎮(zhèn)遠(yuǎn)風(fēng)景名勝區(qū)投入的嚴(yán)重不足，加上縣級財力有限，要把鎮(zhèn)遠(yuǎn)的資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，只有借助外力才現(xiàn)實可行。某省副省長日前在該省旅游工作會議上強(qiáng)調(diào)，“要允許各種所有制經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入旅游業(yè)。要大力開展重點線路、重點景區(qū)的招商引資工作，積極探索旅游資源的市場化經(jīng)營模式，解決旅游資源市場化經(jīng)營問題?！钡拇_，他們的觀點具有一定的普遍性，所謂“經(jīng)貿(mào)搭臺，旅游唱戲”，現(xiàn)在不少地方政府都有專門的“旅游招商”，為把當(dāng)?shù)芈糜巫龃笞鰪?qiáng)，紛紛尋找各路經(jīng)營者承接景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。 　　建設(shè)部“禁令”屢遭挑戰(zhàn) 　　有了地方政府的支撐，各地景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不再遮遮掩掩，而是直接公開叫賣，紛紛掀起轉(zhuǎn)讓熱潮，一波未平一波又起，于是，“葉文智現(xiàn)象”愈演愈烈。這個時候，也就是建設(shè)部越來越尷尬的時候。畢竟，一個十分嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題擺在了建設(shè)部的面前，關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，建設(shè)部早就發(fā)布了“禁令”，如今其“禁令”卻屢遭挑戰(zhàn)，而且建設(shè)部自己也并不能夠十分清楚地甄別“經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵和外延。 　　建設(shè)部風(fēng)景名勝處傳真給本報記者的《關(guān)于對四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)問題的復(fù)函》中，有這樣的字句：“風(fēng)景名勝區(qū)是國家極其珍貴的、不可再生的自然和文化資源，任何形式的出讓或轉(zhuǎn)讓（包括變相的以經(jīng)營權(quán)為名義的出讓、轉(zhuǎn)讓）都與我國現(xiàn)行的法律法規(guī)不符?！? 　　這份復(fù)函的發(fā)出時間是2001年9月。之后，為扼住企業(yè)競相投資風(fēng)景名勝區(qū)的熱潮，建設(shè)部多次下達(dá)“禁令”。2002年，建設(shè)部強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，管理機(jī)構(gòu)不得從事開發(fā)經(jīng)營活動，企業(yè)不能承擔(dān)規(guī)劃管理責(zé)任。2003年1月份，建設(shè)部部長汪光燾在全國建設(shè)工作會議上重申：風(fēng)景名勝區(qū)必須按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立行政管理機(jī)構(gòu)，不能以委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將景區(qū)規(guī)劃管理和資源保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)交給企業(yè)承擔(dān)。 　　建設(shè)部一而再、再而三地針對風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題召開會議，發(fā)布“禁令”，建設(shè)部有關(guān)人士表示，這是因為一些地方的風(fēng)景名勝區(qū)正在面臨著被企業(yè)行為破壞、糟蹋甚至蠶食、瓜分的危險，企業(yè)權(quán)力過大的現(xiàn)象對國家風(fēng)景名勝區(qū)的文化遺產(chǎn)和自然資源的保護(hù)造成了很大的威脅。 　　然而，“禁令”并沒有能夠阻止“葉文智現(xiàn)象”在各地的蔓延擴(kuò)大。不僅如此，大家的行為又都有點“積非成是”的意味。例如，針對葉文智取得的眾多景區(qū)經(jīng)營權(quán)，湖南商學(xué)院旅游系鐘志平教授分析指出，“目前擺在葉文智面前最大的問題不再是大家允不允許經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，而是如何迅速地盤活現(xiàn)有的幾大景區(qū)?！? 　　顯然，建設(shè)部的“禁令”在“葉文智現(xiàn)象”面前顯得并不那么強(qiáng)硬，甚至有些無奈和蒼白，建設(shè)部有關(guān)人士的觀點發(fā)生轉(zhuǎn)變也能佐證這一點。2002年，建設(shè)部一位人士接受記者采訪時明確表示，目前搞經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓肯定是“違規(guī)的”。然而，時隔兩年多之后的今天，建設(shè)部一位不便透露姓名的人士說：“這個問題很復(fù)雜，不好說。我們不太愿意談，說不清楚?；\統(tǒng)地說不許轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，或者完全放開，都不成立。” 　　究竟什么是景區(qū)經(jīng)營權(quán)？它有哪些內(nèi)涵？建設(shè)部那位不便透露姓名的人士解釋說，我個人認(rèn)為，景區(qū)經(jīng)營權(quán)是相對所有權(quán)而言的，是一種使用、獲取利益的權(quán)利。當(dāng)初是按照國有企業(yè)“四權(quán)分離、兩權(quán)分離”來劃分景區(qū)經(jīng)營權(quán)的?！安贿^，目前各地對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的解讀是不一樣的，而且法律上有法律上的說法，經(jīng)濟(jì)學(xué)有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的說法，某個領(lǐng)域又有自己領(lǐng)域的解釋，所以爭議比較多?！标P(guān)于經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，這位人士坦言，自己也對此有疑問：經(jīng)營權(quán)到底是指整個景區(qū)，還是指景區(qū)資源？或者是門票，景點，抑或是指更小范圍的具體項目？也就是說，出發(fā)點值得肯定的建設(shè)部“禁令”也只規(guī)定了原則性很強(qiáng)的粗框框，缺乏實際的可操作性，這也是令建設(shè)部尷尬的地方。 　　然而，針對最近一段時間出現(xiàn)的風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，建設(shè)部到底管不管？能不能管？建設(shè)部那位人士指出，“景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不能一概而論，比如，其轉(zhuǎn)讓的期限、權(quán)利等，政府與企業(yè)、市場與公益等之間的關(guān)系都不太好協(xié)調(diào)，一些概念還比較模糊。不過，關(guān)于景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，我們建設(shè)部不太贊成?！贝送?，令人感到意外的是，有關(guān)最近幾起“轉(zhuǎn)讓”事件的報道中，無一例外地都沒有建設(shè)部的聲音。這與兩年前，建設(shè)部及時過問“新希望集團(tuán)欲購買桂林山水”的姿態(tài)相比，顯然有了微妙的轉(zhuǎn)變。對此，一位業(yè)內(nèi)人士指出，目前各地關(guān)于景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的事例太多，你不舉報，建設(shè)部就不查，而且建設(shè)部管不了，也管不過來?！斑@就好比貓抓老鼠，現(xiàn)在的問題是貓只有一個，老鼠卻很多。” 　　建設(shè)部會“修規(guī)改制”嗎 　　目前全國各地旅游業(yè)都在進(jìn)行資本運營，但是，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓遲遲未能有個明確的說法，有專家指出，這表明我國旅游業(yè)有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)跟不上節(jié)奏了。那些“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”既成事實的景區(qū)，以及仍舊持觀望態(tài)度的景區(qū)，自然是希望這股“轉(zhuǎn)讓熱”能夠引發(fā)相關(guān)部門“修規(guī)改制”。 　　建設(shè)部那位不便透露姓名的人士分析指出，“地方政府機(jī)關(guān)是依法行政的部門，而關(guān)于景區(qū)經(jīng)營權(quán)，目前沒有明確的規(guī)定。所以，從依法行政這個角度，不好講。但是，我們建設(shè)部又有潛在的責(zé)任，國務(wù)院賦予我們的職責(zé)是負(fù)責(zé)對國家重點風(fēng)景名勝區(qū)及其規(guī)劃的審查報批和保護(hù)監(jiān)督工作。風(fēng)景區(qū)受到影響，我們的責(zé)任也會受到影響，就可能有痛擊，需要出面干預(yù)，但是，現(xiàn)在又沒有具體的法律依據(jù)?！? 　　據(jù)了解，目前我國有國家級風(fēng)景名勝區(qū)151處，約占國土面積的1％。國務(wù)院1995年《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的通知》規(guī)定，各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及景區(qū)土地。對此，建設(shè)部那位人士認(rèn)為，“出讓”很好理解，但是“變相出讓”的彈性很大，不好掌控，而且經(jīng)營權(quán)問題是最近幾年出現(xiàn)的新事物。 　　一直以來，有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)的法律條文只有1985年國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，但是，不少業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，用過去的老文件來約束現(xiàn)在的新事物顯然不妥。據(jù)透露，今年，建設(shè)部將配合國務(wù)院法制辦，進(jìn)一步修改《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》。 　　此外，建設(shè)部副部長仇保興在“2004年風(fēng)景名勝區(qū)工作安排和要求”中表示，建設(shè)部將制定和頒布《國家重點風(fēng)景名勝區(qū)申報審查辦法》、《國家重點風(fēng)景名勝區(qū)審查標(biāo)準(zhǔn)》、《國家重點風(fēng)景名勝區(qū)審查工作程序》等管理制度，進(jìn)一步規(guī)范行政管理行為。 　　“積極探討風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營制度”也被列入2004年的工作要點。建設(shè)部一位人士表示，“下一步，就是如何規(guī)范的問題，我們近期正在醞釀特許經(jīng)營的辦法或者條例，其中將對具體經(jīng)營項目進(jìn)行特許嘗試。”不久前，享譽(yù)大西南的“馬嶺河—萬峰湖國家重點風(fēng)景名勝區(qū)”特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議在貴州省簽訂。據(jù)悉，這是貴州省被國家建設(shè)部列為國家級風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營“惟一”試點省份后的首例特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。仇保興指出，希望各地主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)“要積極參與，積極探索，多提供新鮮經(jīng)驗和典型案例，包括失敗的、錯誤的和違規(guī)的案例，多開展調(diào)查研究，進(jìn)而推動風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營機(jī)制的改革。” 　　關(guān)于景區(qū)的保護(hù)、利用和開發(fā)，建設(shè)部副部長仇保興有一個“理想的模式”，并指出這個模式不外是“三個尊重”：尊重自然、尊重地方歷史文化特色、尊重普通游客和風(fēng)景名勝區(qū)所在地居民?！?