我國土地制度現(xiàn)存問題探析

　　1987年以后，市場(chǎng)化取向的改革令土地和土地市場(chǎng)的重要性及價(jià)值日漸凸顯。迄今，土地事實(shí)上已成為價(jià)值最高的一種不動(dòng)產(chǎn)，土地權(quán)力也逐漸成為可兌現(xiàn)財(cái)富和利益的物化象征.中國的土地價(jià)值巨大，僅國有土地一項(xiàng)；靜態(tài)估算貨幣價(jià)值達(dá)25萬億元人民幣。土地資產(chǎn)數(shù)額巨大，具有價(jià)值增值功能，又屬于不可再生資源。土地供給的有限性和需求的無限性使對(duì)土地的關(guān)注成為焦點(diǎn)，土地制度的完善與否理應(yīng)成為重中之重。中國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，即所謂城市化率由30%向70%加速發(fā)展的時(shí)期。各地城市化的加速推進(jìn)，已經(jīng)并仍將對(duì)現(xiàn)行的土地制度提出挑戰(zhàn)，建立新型的土地制度己刻不容緩?！敖?jīng)營城市”理念的關(guān)鍵是“經(jīng)營城市土地”，就是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，釋放城市土地資產(chǎn)的巨大潛能，使城市土地資產(chǎn)不斷增值，從而使城市不斷增值。面對(duì)現(xiàn)行土地制度的諸多弊端，必須找到其“病”根之所在，對(duì)癥下藥，促進(jìn)城市化和“經(jīng)營城市”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 　　一、起步階段中的土地儲(chǔ)備制度 　　1996年，上海成立了我國第一家土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)――上海市土地發(fā)展中心，隨后，杭州、廈門、南京、青島、武漢等70多個(gè)城市相繼實(shí)行了土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度的建立，本意是為了改變以往無序的土地規(guī)劃和出讓的局面，提高政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控和對(duì)存量土地的高效配置能力，但相對(duì)年輕的土地儲(chǔ)備制度在這幾年的運(yùn)行中也暴露出了很多問題。 　　l、土地儲(chǔ)備制度缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管 　　政府土地部門成為土地供應(yīng)商的同時(shí)卻沒有嚴(yán)格的監(jiān)管手段，一定程度上破壞了土地資源配置。土地資源完全掌握在土地儲(chǔ)備中心手里，打破了土地市場(chǎng)的自然供需平衡，由于沒有預(yù)期的談判對(duì)象，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不愿意出讓土地，使城市中的閑置土地長期閑置。土地儲(chǔ)備制度的建立使得“一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的局面得以實(shí)現(xiàn)，但土地真正進(jìn)入市場(chǎng)卻沒有完全實(shí)現(xiàn)。 　　土地儲(chǔ)備制度的建立，使政府壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng)，成了土地的供應(yīng)商。政府把土地收回，并通過土地儲(chǔ)備中心控制土地供應(yīng)量。如何建立一個(gè)有效的土地儲(chǔ)備監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高土地流轉(zhuǎn)的透明度，是完善我國土地儲(chǔ)備制度的當(dāng)務(wù)之急。 　　2、土地儲(chǔ)備中心性質(zhì)不明 　　目前我國土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)不清，如杭州、青島成立的土地儲(chǔ)備中心是具有獨(dú)立法人地位的事業(yè)單位，上海和南通成立的土地儲(chǔ)備公司，是兼有企、事業(yè)雙重性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備中心到底是經(jīng)濟(jì)體性質(zhì)，還是社會(huì)體性質(zhì)，至今仍無一個(gè)明確的說法。如果說它是經(jīng)濟(jì)體，它的經(jīng)營者是政府，這不完全符合我國國有企業(yè)改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；如果說它是社會(huì)體，儲(chǔ)備中心每年大量的利潤又難以解釋。另一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領(lǐng)導(dǎo)，致使其地位弱化，運(yùn)作效率不高；在土地儲(chǔ)備實(shí)施中需要相互配合的城市規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、環(huán)保、房管等多個(gè)政府職能部門之間的責(zé)任不清，未形成協(xié)作的格局。因此，確定土地儲(chǔ)備中心是經(jīng)濟(jì)體還是社會(huì)體，確定土地儲(chǔ)備的組織體系，它與國外類似機(jī)構(gòu)在這方面有何不同和相似之處，如何在這方面借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，是我國城市土地儲(chǔ)備制度需要解決的問題。 　　二、征地、拆遷制度弊端凸現(xiàn) 　　l、爭(zhēng)議不斷的征地制度 　　1986年《土地管理法》出臺(tái)，該法延續(xù)了《國家建設(shè)征用土地條例》中的大部分規(guī)定并將其上升為法律；1998年新《土地管理法》上收了征地審批權(quán)，提高了農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立了“兩公告一登記”的程序。2004年3月，全國人大通過的烷法》修正案接受中央的建議將“憲法第十條第三款國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！碑?dāng)前征地制度改革中“炙手可熱”的焦點(diǎn)問題，主要集中在以下四個(gè)方面： 　　(1)范圍：即可行使征地權(quán)力的“公共利益”范圍的界定。目前的征地范圍過寬，既有建設(shè)用地需求強(qiáng)烈，地方政府尋找土地的獲取與出讓間最大差價(jià)利益這一內(nèi)因的推動(dòng)，又有法律條文間的漏洞甚至矛盾導(dǎo)致的“不得已而為之”。 　　(2)補(bǔ)償：產(chǎn)值倍數(shù)法導(dǎo)致普遍較低的征地補(bǔ)償顯失公平，即不能滿足農(nóng)民日漸覺醒的經(jīng)濟(jì)意識(shí)和公平意識(shí)，甚至在不少地方難以符合“保持原有生活水平不降低”這一起碼要求。如果引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的“公平的市價(jià)”的補(bǔ)償機(jī)制，即把土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益分配給農(nóng)民，又面臨著會(huì)給予農(nóng)民過多權(quán)利、造成新的土地資產(chǎn)流失的擔(dān)心。 　　(3)安置：操作簡單，貨幣安置中掩蓋著不少截留、挪用等現(xiàn)象，加之農(nóng)民文化技能的不合適、社會(huì)待遇的不平等造成安置后的“隱患懶多。小而言之，無法為失地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展提供基礎(chǔ)，大而言之，影響到整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。 　　(4)程序：“上有政策，下有對(duì)策”式的操作在征地實(shí)施中的“應(yīng)用”頗多，征地程序的不規(guī)范為違法和腐敗開啟了“方便之門”；同時(shí)，某些低效運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)和程序與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的節(jié)奏難以和諧。 　　征地制度改革的探索雖然在某些方面也取得了一定的成績，如出現(xiàn)了著名的“南海模式”、“蕪湖模式”、“嘉興模式”，但高層次的法律法規(guī)遲遲未能出臺(tái)，征地制度改革的探討仍難有定論。征地制度涉及到法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，目前要找到一個(gè)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、法理等多方面能夠“圓其說，正其名”的論斷，從而使全社會(huì)至少是社會(huì)主體部分能夠欣然接受，政府、土地管理部門、司法部門等仍有許多工作要做。 　　2、拆遷制度缺陷暴露無遺 　　拆遷制度中最核心的問題是土地所有權(quán)問題。依據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：城市中土地為全民所有：農(nóng)村土地，包括農(nóng)民宅基地，屬村民集體所有。但事實(shí)上，真正行使土地所有權(quán)的卻只能是“人民的代理”―政府。1983年12月17日實(shí)施的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：被征用拆遷房屋的所有人或使用人應(yīng)當(dāng)服從國家建設(shè)的需要，按期搬遷，不得借故拖延。這就為強(qiáng)制措施的采取埋下了伏筆。1991年3月22日頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定又意味著即使拆遷入對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿，仍有可能被政府強(qiáng)制拆遷。拆遷案經(jīng)過法院審判后，即使結(jié)果表明該“裁決”是錯(cuò)誤的，但“強(qiáng)制拆遷”，造成的對(duì)被拆遷人的不公甚至更為嚴(yán)重的后果卻是無法挽回的，這就是拆遷制度的缺陷。 　　如果說征地制度中“公共利益”的范圍還有界定不清之嫌，那么城市房屋拆遷項(xiàng)目的性質(zhì)則未作任何劃分。不論是市政建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)還是房地、產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目，其所涉及的房屋拆遷均屬于《拆遷條例》的調(diào)整范圍。而強(qiáng)制拆遷往往是由開發(fā)性拆遷引起，可以看到，拆遷制度的背后，更多體現(xiàn)的是作為拆遷入之一開發(fā)商的利益，進(jìn)而體現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)利益。被拆遷入無論如何都要為城市發(fā)展讓路。 　　三、土地管理制度改革任重道遠(yuǎn) 　　對(duì)于現(xiàn)有土地管理體制的弊端，各界已經(jīng)基本形成共識(shí)。近年來，一些地方亂批濫占土地，嚴(yán)重破壞了土地市場(chǎng)秩序，同時(shí)造成土地資源的大量浪費(fèi)。究其原因，在于供地權(quán)的失控，這又與已有的土地分級(jí)管理體制不無關(guān)系。我國長期以來實(shí)行的是五級(jí)(國務(wù)院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局)土地管理制度。這一管理制度顯著的弊端，是集土地規(guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身的地方政府，往往自行其事，而置國務(wù)院和國土資源部的政令于不顧。最直接也是最明顯的例證是，國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實(shí)行“招拍掛”的比例僅有35%。2003年全國查處的土地違法案件達(dá)16.8萬件，比2002年官方公布的11萬多件增加了約50%。在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國應(yīng)采用但未采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式而導(dǎo)致少收的土地收入超過1000億元。 　　目前國土資源管理執(zhí)法存在監(jiān)督難問題，一些職能尚未落實(shí)和轉(zhuǎn)變到位。土地垂直管理的提法由此應(yīng)運(yùn)而生。2003年1。2月27日，國土資源部部長孫文盛在全國國土資源廳局長會(huì)議上宣布：中國將實(shí)行省以下土地垂直管理體制。實(shí)行垂直管理體制以后，管理模式將發(fā)生改變――從領(lǐng)導(dǎo)干部由地方黨委管理為主，改為由上級(jí)國土資源管理部門管理為主。其要義無非是借此割斷地方土地管理部門與同級(jí)地方政府之間的利益關(guān)系。 　　實(shí)行土地省以下垂直管理，是一種基于“收權(quán)”的思路。然而，對(duì)于其是否解決問題的根本之道，懷疑的聲音大量存在。 　　在現(xiàn)有條件下，“向上收權(quán)”必然削減地方政府的利益。除了地方政府的抵制，還要面臨為數(shù)眾多的體制障礙。有學(xué)者認(rèn)為實(shí)行垂直管理體制缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。垂直管理的關(guān)鍵是“人、財(cái)、物”權(quán)力的轉(zhuǎn)移。但是，在目前財(cái)政“分灶吃飯”的條件下，市土地收益全部上繳省財(cái)政幾乎是不可能的。下面的錢收不上來，上面就沒錢拿下去。如果垂直管理，意味著法律賦予市縣的土地管理權(quán)被剝奪，這就需要修改現(xiàn)有法律，非短時(shí)間內(nèi)可以完成。此外，垂直管理后，司法訴訟還在市縣，一旦市縣對(duì)上面的處理結(jié)果有所不滿，還可以通過司法程序作出某種改變。由于土地局職工有大量具體事務(wù)依賴市縣解決，因此派出機(jī)構(gòu)仍無法真正擺脫地方的干擾。 　　實(shí)行土地省以下垂直管理，還有一個(gè)非常明顯的矛盾。按有關(guān)法律，各地的國土資源廳、局在地方上屬于當(dāng)?shù)卣南聦俨块T，其領(lǐng)導(dǎo)人員的任免理應(yīng)由同級(jí)地方人大審查通過，這便與上級(jí)任命形成矛盾。此前，工商、稅務(wù)等垂直管理的機(jī)構(gòu)都不屬于政府機(jī)關(guān)，今后如何定位垂直管理的國土部門也是一大難題。有關(guān)專家學(xué)者甚至認(rèn)為，在地方人大的監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮的前提下，所謂垂直管理只能是權(quán)宜之計(jì)。 　　客觀地講，垂直管理體制改革的實(shí)行遠(yuǎn)未收到立竿見影的效果，垂直管理體制的效力到底有多大，至今仍是個(gè)未知數(shù)。到目前為止，改革的具體措施尚不明朗，仍有大量細(xì)節(jié)有待推敲。