城市規(guī)劃應(yīng)成為重要的公共政策

　　科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)“以人為本”。首先應(yīng)著眼于大多數(shù)人。 　　[B]科學(xué)發(fā)展觀的基本點(diǎn)和方法論是協(xié)調(diào)[/B]。 　　我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)加速發(fā)展、城市化水平不斷提升和城市蓬勃發(fā)展的時(shí)期，但是國(guó)家人均資源短缺和環(huán)境的脆弱已經(jīng)開始成為發(fā)展的硬制約；我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠強(qiáng)大，但是社會(huì)發(fā)展不公平、不和諧的現(xiàn)象已經(jīng)突現(xiàn)。這些矛盾在城市又集中表現(xiàn)出來(lái)。面對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)？科學(xué)發(fā)展觀的真正落實(shí)是迫切的大事。這里對(duì)城市規(guī)劃和房地產(chǎn)提出幾點(diǎn)看法，希望大家關(guān)注。 　　政府必須通過(guò)公共政策和法律來(lái)安排城市公共設(shè)施和社會(huì)設(shè)施的建設(shè)，保證城市的可持續(xù)發(fā)展我們?cè)谶@方面做了許多工作，但是，現(xiàn)在還存在不少問(wèn)題，比如：城市的土地利用結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。許多城市在發(fā)展中，商品房占用了大片的好地段，廣大工薪階層和一般老百姓迫切需要的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的用地短缺，位置不好，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的迫切需要。比如，今年，在北京一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，購(gòu)買的人要排隊(duì)兩天兩夜，第一名排隊(duì)達(dá)５天５夜。去年，在杭州，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的群眾，要去“搖號(hào)”，搖中了才能夠買，而中的比例是１０比１。不少城市中，許多人買不到急需的住房，而大量的商品房屋空置?，F(xiàn)在，城市居住的貧富分化正在加劇，有的城市富人區(qū)和貧民區(qū)正在形成。在城市，相當(dāng)一些人的居住條件并不好，特別是外來(lái)大量的流動(dòng)人口的居住問(wèn)題，相當(dāng)突出。這一切是不能用住宅建設(shè)總量和人均住房面積的擴(kuò)大來(lái)替代的現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)城市住房的公平性需要有相應(yīng)的指標(biāo)體系來(lái)客觀反映并加以考核。對(duì)解決居住低水平人群?jiǎn)栴}，政府應(yīng)提出政策和措施。 　　許多城市公共設(shè)施和社會(huì)發(fā)展設(shè)施的用地和建設(shè)往往得不到保證。在有的城市，規(guī)劃欠周到，居住區(qū)的配套不夠完整；在有些城市，往往在控制性詳細(xì)規(guī)劃還沒(méi)有批準(zhǔn)的地段，就倉(cāng)促上馬開發(fā)建設(shè)，公共設(shè)施缺乏。更普遍的情況則是，城市規(guī)劃對(duì)公共設(shè)施已經(jīng)有了安排，可是，在開發(fā)中，為了追求利潤(rùn)，違反城市規(guī)劃的行為比比皆是，公共設(shè)施建設(shè)普遍存在缺項(xiàng)，有些地方甚至將城市規(guī)劃明確規(guī)定的公共設(shè)施用地也用來(lái)建設(shè)商品房，城市社會(huì)發(fā)展的公共用地也被用來(lái)建設(shè)商品房。上海城市規(guī)劃部門已經(jīng)發(fā)出警告：禁止占用城市規(guī)劃安排的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的用地，這在全國(guó)可能具有一定的普遍意義。資本的發(fā)展正在侵蝕公共利益，值得注意！ 　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的配置要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，但是政府的調(diào)控又是絕對(duì)不能沒(méi)有的。資本總是偏愛(ài)有錢人的，資本不愛(ài)沒(méi)有錢的人。市場(chǎng)在為解決多數(shù)人居住的問(wèn)題上，在沒(méi)有政府強(qiáng)有力調(diào)控的情況下，是失靈和缺位的。在解決公共服務(wù)和為大多數(shù)人的住房問(wèn)題上，想全靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，那是靠不住的。 　　政府，作為公共利益的代表，必須通過(guò)有關(guān)公共政策和法律，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)強(qiáng)有力的調(diào)控，來(lái)安排和保障大多數(shù)人對(duì)住房的迫切需要，來(lái)安排城市公共設(shè)施和社會(huì)設(shè)施的建設(shè)，來(lái)保證城市的可持續(xù)發(fā)展。 　　[B]城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家重要的公共政策[/B] 　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃是國(guó)家對(duì)城市發(fā)展重要的調(diào)控手段，國(guó)務(wù)院在１９９６年就指出“切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市土地及空間資源的調(diào)控作用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！保ㄒ?jiàn)１９９６年國(guó)務(wù)院１８號(hào)文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》）。這是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家給城市規(guī)劃的科學(xué)定位。城市規(guī)劃正在為此而努力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，在中國(guó)，從維護(hù)公共利益的需要來(lái)看，從實(shí)現(xiàn)發(fā)展的公正、公平的需要來(lái)看，城市規(guī)劃又應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家重要的公共政策。 　　城市規(guī)劃必須加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控，主要是從四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)控：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；城市總體規(guī)劃，特別是５年的近期建設(shè)規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃，特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃；城市設(shè)計(jì)。當(dāng)前的重點(diǎn)是近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。這種調(diào)控又表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：房地產(chǎn)開發(fā)總規(guī)模；開發(fā)的空間結(jié)構(gòu)布局；具體地塊的使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度；開發(fā)時(shí)序；具體建設(shè)項(xiàng)目用地和建設(shè)的控制及規(guī)劃管理。 　　如果講國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，那就是國(guó)家和政府在住房問(wèn)題上主要是面向廣大工薪階層和老百姓的。有錢人的住房、商品房，那是依靠市場(chǎng)去解決的。資本主義國(guó)家尚且如此，我們社會(huì)主義國(guó)家理應(yīng)做得更好。我們的政府，我們的城市規(guī)劃部門是非常努力的，在這方面取得了很大的成績(jī)。但是，也不能排除這種現(xiàn)象：在有的城市，城市規(guī)劃跟著某些領(lǐng)導(dǎo)走，而某些領(lǐng)導(dǎo)又跟著資本走，公共利益被資本不斷地侵蝕。這種狀況必須改變。 　　去年年初，溫家寶總理有非常嚴(yán)厲的批示，他指出：“一些地方土地市場(chǎng)秩序混亂，非法占地，非法入市的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，利用土地牟取暴利已成為一些單位和個(gè)人尋租的手段。”溫家寶總理要求“對(duì)各地以各種名目非法占有、轉(zhuǎn)讓土地的行為要嚴(yán)肅查處，對(duì)違規(guī)建立的各類園區(qū)要進(jìn)行清理，對(duì)土地執(zhí)法中的錯(cuò)誤做法要堅(jiān)決糾正?！苯蹦甓鄟?lái)，國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)整頓發(fā)出多次緊急通知，城市土地市場(chǎng)的整頓正在進(jìn)行。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，城市發(fā)展中的許多問(wèn)題，包括城市規(guī)劃實(shí)施受到影響，與土地市場(chǎng)的混亂密切相關(guān)。在城市土地市場(chǎng)如此混亂的情況下，有關(guān)方面從總體上對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是否也應(yīng)當(dāng)有所反思呢？ 　　以人為本，以多數(shù)人為本。對(duì)房地產(chǎn)業(yè)界來(lái)說(shuō)，可能是實(shí)實(shí)在在的考驗(yàn)。這些年來(lái)，有關(guān)方面不時(shí)表?yè)P(yáng)房地產(chǎn)業(yè)界的人和單位。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)表?yè)P(yáng)那些真正為廣大群眾住房問(wèn)題解決做出貢獻(xiàn)，特別是應(yīng)當(dāng)表?yè)P(yáng)那些為扶持和幫助弱勢(shì)群體解決住房問(wèn)題真正做出貢獻(xiàn)的人和單位，并且形成制度。 　　[B]各類專門性規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求[/B] 　　溫家寶總理指出：“城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域。”城市規(guī)劃是非常綜合的規(guī)劃，它關(guān)系城市發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模、布局，關(guān)系城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局。國(guó)務(wù)院２００２年１３號(hào)文件明確規(guī)定：“城市規(guī)劃關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的全局”“各類專門性規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求”。這是國(guó)家重要的規(guī)定。但是實(shí)行起來(lái)，并不順利?，F(xiàn)在，有些“條條”的部門專業(yè)規(guī)劃和有些“塊塊”（有些開發(fā)區(qū)）的規(guī)劃往往使得城市規(guī)劃的綜合性難以實(shí)現(xiàn)。 　　多年來(lái)，有的不合理體制已經(jīng)上升為法制，行政體制的不合理已經(jīng)上升為法制的矛盾。比如，多年以來(lái)，兩個(gè)部門根據(jù)兩部法律（《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》），分別制定的兩個(gè)規(guī)劃（《城市規(guī)劃》和《土地利用規(guī)劃》），在城市里面管理同一件事——城市土地利用。在這種不科學(xué)的、相互矛盾的法制制度之下，我們的城市發(fā)展又怎么能夠科學(xué)呢？我們強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)依法行政，現(xiàn)在提出依法執(zhí)政，在兩部法律存在矛盾的情況下，大家都加強(qiáng)，其結(jié)果又會(huì)是怎樣的呢？ 　　因此，今天，科學(xué)發(fā)展觀在中國(guó)的貫徹，第一層面的任務(wù)可能是國(guó)家法制建設(shè)的科學(xué)化。首先又需要國(guó)家高層對(duì)現(xiàn)行的法律之間存在的問(wèn)題，在決策民主化、科學(xué)化的基礎(chǔ)上，認(rèn)真加以解決。 　　第一層面的任務(wù)中，還有規(guī)劃的科學(xué)性問(wèn)題。現(xiàn)在我們國(guó)家的規(guī)劃很多，各有各的作用，但是相互關(guān)系的協(xié)調(diào)是個(gè)大問(wèn)題。據(jù)悉，國(guó)家有關(guān)綜合部門正開展規(guī)劃的規(guī)劃，這的確是一件好事。我們希望真正把好事辦好。這里，我覺(jué)得關(guān)鍵是分清專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃。城市規(guī)劃是綜合規(guī)劃，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們５０年的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)一再證明了這個(gè)事實(shí)。城市規(guī)劃不僅僅是城市的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，而且也是保護(hù)性的“不建設(shè)規(guī)劃”，許多保護(hù)區(qū)，如生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田、特殊用地的保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化保護(hù)區(qū)的保護(hù)，都是城市規(guī)劃的任務(wù)。所以，城市規(guī)劃不是專業(yè)的建設(shè)規(guī)劃而是綜合規(guī)劃。希望國(guó)家的規(guī)劃盡可能做得科學(xué)一點(diǎn)。 　　今天，國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)，這是國(guó)家發(fā)展全局的迫切需要，我們必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)政策和措施。但是，是否也需要反思一下呢？這么多年以來(lái)，每次土地出問(wèn)題，就加強(qiáng)有關(guān)專業(yè)方面的權(quán)力，問(wèn)題越大，加強(qiáng)的力度越大，其結(jié)果呢？多年的經(jīng)驗(yàn)證明，問(wèn)題解決并不理想。原因何在？重要原因之一是缺乏綜合協(xié)調(diào)，是由于專業(yè)規(guī)劃和管理的強(qiáng)化影響了城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用的綜合調(diào)控職能。城市規(guī)劃是城市土地管理的科學(xué)根據(jù)，離開這個(gè)根據(jù)，怎么能夠管理好呢？筆者以為科學(xué)發(fā)展觀的基本點(diǎn)和方法論是協(xié)調(diào)。沒(méi)有協(xié)調(diào)，就不可能科學(xué)發(fā)展。城市是非常復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，我國(guó)城市規(guī)劃管理幾十年，國(guó)際上幾百年，中心任務(wù)就是天天在做協(xié)調(diào)，做經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)，最后表現(xiàn)為城市土地和空間資源的科學(xué)合理安排，城市土地利用早已成為城市規(guī)劃的題中之義，這是國(guó)內(nèi)國(guó)外的共同經(jīng)驗(yàn)。因此，強(qiáng)化城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用的綜合調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家強(qiáng)化土地管理的正確選擇。 　　建設(shè)方式的變化可能成為我們必須面對(duì)和認(rèn)真解決的重大問(wèn)題 　　國(guó)家正在制定《物權(quán)法》。物權(quán)是人對(duì)物所具有的不受他人干擾的權(quán)利。在我國(guó)憲法關(guān)于私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定出臺(tái)后，這部法律的制定非常重要。它關(guān)系到房地產(chǎn)的發(fā)展，關(guān)系到城市規(guī)劃和建設(shè)。 　　在新形勢(shì)下，我國(guó)城市過(guò)去那種大規(guī)模新區(qū)開發(fā)和大規(guī)模舊城改造的建設(shè)方式可能面臨重大的改變。 　　由于國(guó)家建設(shè)的原因，政府向農(nóng)民征用土地，這是歷史和現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象。這些年，有些地方政府，以比較低的價(jià)格從農(nóng)民手中得到土地，經(jīng)過(guò)投入，土地升值后再開發(fā)使用，政府得到其中的價(jià)格差，開發(fā)商也得益，許多情況下，農(nóng)民并沒(méi)有得到他們應(yīng)當(dāng)?shù)玫降哪且徊糠?。不少失地農(nóng)民的社會(huì)問(wèn)題，可能由此而生。 　　在城市內(nèi)部，拆遷問(wèn)題近年來(lái)相當(dāng)突出。這反映了更深層次的矛盾。拆遷補(bǔ)償，本來(lái)是開發(fā)方的事情，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期投資主體單一，由政府組織有關(guān)方面進(jìn)行拆遷的模式延續(xù)到今天，但是投資主體已經(jīng)多元化了。這樣，被拆遷戶往往面對(duì)開發(fā)商和政府組織的拆遷單位而顯得很弱勢(shì)，他們的合法權(quán)益往往得不到應(yīng)有的保障，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，矛盾突出，影響不小，社會(huì)關(guān)注。 　　我們過(guò)去大規(guī)模的建設(shè)的成本，包括基本建設(shè)和城市建設(shè)的成本，是否因?yàn)閷?duì)農(nóng)民的補(bǔ)償和對(duì)城市被拆遷戶的補(bǔ)償偏低而存在某些假象呢？政府作為公共利益的代表，首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注弱勢(shì)群體的利益。講科學(xué)發(fā)展觀，講城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，講經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)關(guān)注農(nóng)民和被拆遷戶的利益，應(yīng)當(dāng)是有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容的。 　　因此，在不久的將來(lái)，城市新區(qū)開發(fā)和舊城改造的方式將有可能發(fā)生重大的變化。這種變化由于國(guó)家土地資源的緊缺而更加現(xiàn)實(shí)，由于《物權(quán)法》的制定而更加現(xiàn)實(shí)。有專家提出，政府應(yīng)從征地和拆遷的過(guò)程中退出來(lái)，成為裁判和執(zhí)法者，筆者覺(jué)得很有道理。因此，未來(lái)城市的新區(qū)開發(fā)和舊城改造，其規(guī)模和力度恐怕要發(fā)生比較大的變化，過(guò)去那種大手大腳“跑馬圈地”的新區(qū)開發(fā)和大規(guī)?！巴破筋^”的改造舊城的方式可能應(yīng)當(dāng)結(jié)束了。我們的思維方式和工作方式也需要有所變化。比如，新區(qū)開發(fā)在用地的單位上，可能應(yīng)當(dāng)從平方公里變成為公頃和畝。建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)和建設(shè)方式的變化，可能成為我們必須面對(duì)和認(rèn)真解決的重大問(wèn)題。 　　[B]建立城市正規(guī)的住房租賃市場(chǎng)[/B] 　　我國(guó)住房制度改革進(jìn)行多年了，成績(jī)巨大。但是，這里是否存在一個(gè)大的誤區(qū)：我們是否將人人（戶戶）擁有房屋產(chǎn)權(quán)作為房改的惟一目標(biāo)，而無(wú)視或者忽視了住房的正規(guī)租賃市場(chǎng)的建立。其實(shí)，人人有房住，才是我們改革的真正目標(biāo)，而非人人（戶戶）擁有房屋產(chǎn)權(quán)。 　　現(xiàn)在，在城市，許多人根本買不起商品房，也買不起經(jīng)濟(jì)適用房，又找不到廉租房，他們最急需的是能夠租到符合他們經(jīng)濟(jì)能力的住房。但是正規(guī)的住房租賃市場(chǎng)在哪里呢？沒(méi)有！我們沒(méi)有高中低不同檔次的可供選擇的正規(guī)的住房租賃市場(chǎng)。有的只是很不規(guī)范的自發(fā)的市場(chǎng)。 　　其實(shí)，在國(guó)外許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都有健全的住房租賃市場(chǎng)。在不少國(guó)家，依靠租房的人和家庭，要占不小的比例，有的２０％，有的３０％，甚至更高。大學(xué)畢業(yè)生，剛剛參加工作的年輕人，年輕的家庭，許多人依靠租房度日。而我們，政策上好像企圖家家有房產(chǎn)，許多人想以租賃的方式獲得住房卻沒(méi)有，為什么我們長(zhǎng)期無(wú)視這樣一個(gè)巨大的市場(chǎng)需求，而且是廣大群眾的迫切需求呢？ 　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生產(chǎn)力要素流動(dòng)的角度看，人的流動(dòng)是正常的現(xiàn)象和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。而從某種意義上講，住房租賃市場(chǎng)的建立和完善則是有利于人的流動(dòng)的，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。