濕地保護(hù)立法 艱難破冰會(huì)有時(shí)

      醞釀已久的濕地保護(hù)國(guó)家立法，經(jīng)過有關(guān)方面的艱辛努力，終獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展———記者近日從國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心、國(guó)家國(guó)際濕地公約履約辦公室(下稱濕地辦)獲悉，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)條例(送審稿)》已“脫手”，目前正在征求相關(guān)部門意見，待修改完善后，報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。

　　立法滯后濕地保護(hù)管理之痛

　　調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)物種、凈污除垢、蓄水防洪……濕地獨(dú)特的生態(tài)功能及其重要性似乎無(wú)需再提及。濕地之于地球，猶如人之腎臟之于人的生命健康。

　　據(jù)國(guó)家濕地辦提供的情況，目前我國(guó)濕地面臨四大威脅：濕地遭受開墾、開發(fā)等活動(dòng)的大面積蠶食，面積在減少、萎縮；濕地環(huán)境污染、質(zhì)量惡化、功能減退；濕地生物多樣性降低；泥沙淤積、水土流失對(duì)濕地形成壓力，導(dǎo)致濕地面積減少。

　　如果說上述種種威脅使?jié)竦卦馐苊黠@的“創(chuàng)痛”，實(shí)際上濕地還有另一種“隱痛”———那就是保護(hù)管理上的立法滯后、相關(guān)法律制度明顯缺位。

　　有專家表示，如果你認(rèn)識(shí)到濕地是一個(gè)綜合的生態(tài)系統(tǒng)，而非由水、土地、動(dòng)植物等生物構(gòu)成的簡(jiǎn)單組合，你就會(huì)理解、認(rèn)同就濕地保護(hù)專門立法的必要性和緊迫性。因?yàn)殡m然已有的法律法規(guī)如土地法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等，對(duì)濕地構(gòu)成要素的土地、水、野生動(dòng)植物等單項(xiàng)資源的保護(hù)利用有所規(guī)制，但相關(guān)法律規(guī)定沒有對(duì)濕地的整體性考慮。“我國(guó)還沒有哪部法律對(duì)‘濕地’作出明確定義，更沒有專門的濕地保護(hù)內(nèi)容?！?/p>

　　濕地辦調(diào)查規(guī)劃處處長(zhǎng)鮑達(dá)明告訴記者，由于立法滯后，許多應(yīng)該建立的濕地保護(hù)管理制度建立不起來。比如，濕地占補(bǔ)平衡制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、補(bǔ)水制度、分級(jí)管理制度、用途審批制度、濕地恢復(fù)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、調(diào)查監(jiān)測(cè)制度以及國(guó)家濕地保護(hù)規(guī)劃制度等等。“這些都是非常重要的制度。我國(guó)耕地有占補(bǔ)平衡制度，森林有生態(tài)補(bǔ)償制度。但濕地就建立不起來?！?/p>

　　在一些干旱、半干旱地區(qū)，由于沒有保證生態(tài)用水制度，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擠占生態(tài)用水，缺水導(dǎo)致濕地面積萎縮。由于濕地概念不清，保護(hù)對(duì)象的類型、范圍、邊界不明確，有些地方即使想保護(hù)濕地也不知道其“四至”定在哪里。反過來，擠占、破壞了濕地也不知道。

　　資源調(diào)查監(jiān)測(cè)是對(duì)其實(shí)施良好保護(hù)管理的基礎(chǔ)。我國(guó)森林法規(guī)定每5年搞一次森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)定每10年一個(gè)調(diào)查周期，但濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)多長(zhǎng)時(shí)間開展一次、如何開展等都無(wú)法律規(guī)定，致使現(xiàn)在調(diào)查監(jiān)測(cè)活動(dòng)，沒有一個(gè)常規(guī)性制度保障，處于“一事一議”、“朝不保夕”狀態(tài)。

　　何為濕地立法爭(zhēng)議的焦點(diǎn)

　　濕地保護(hù)立法難，首先難在濕地的法律概念如何定。

　　鮑達(dá)明說：“什么叫濕地，這件事情就很復(fù)雜，討論了很長(zhǎng)時(shí)間。”按照《濕地公約》的定義范圍非常寬泛，包括了所有的江河湖泊、濱海和沼澤，以及人工濕地中的稻田、水庫(kù)，泥潭等?！叭绻眠@個(gè)范圍來做濕地的立法定義，立法是進(jìn)行不下去的。這也不適合我們的保護(hù)目的。我們是想通過立法，把最重要的、最脆弱的濕地盡快保護(hù)起來?！痹邗U達(dá)明看來，基于目前的國(guó)情，濕地概念上就要有一個(gè)妥協(xié)。

　　這種妥協(xié)在地方立法中也體現(xiàn)出來。從目前已完成濕地立法的8個(gè)省來看，對(duì)濕地定義都根據(jù)其本省省情、保護(hù)管理重點(diǎn)做了修改。

　　實(shí)際上，我國(guó)濕地法律地位不明確、立法滯后，與對(duì)濕地的認(rèn)識(shí)有關(guān)。這種認(rèn)識(shí)不斷深化是全球性的。1971年通過的全球性政府間公約———《濕地公約》，主要針對(duì)的是水禽保護(hù)。經(jīng)過38年的發(fā)展演變，它已由對(duì)物種保護(hù)發(fā)展為對(duì)整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

　　有專家直言，濕地立法相當(dāng)于在已有的單項(xiàng)要素法律規(guī)制前再加一道坎兒，這對(duì)一些單要素資源管理部門可能并非情愿之事。濕地概念成爭(zhēng)議“焦點(diǎn)”，折射的實(shí)際也是部門之間的協(xié)調(diào)難。有的部門或許認(rèn)為，濕地的定義怎么定都行，但不把我管的東西叫濕地就行。如果都這樣，那濕地的概念還會(huì)存在嗎？

　　多部門協(xié)作濕地保護(hù)必由之路

　　濕地保護(hù)立法，另一個(gè)難點(diǎn)正是部門之間的協(xié)調(diào)。

　　據(jù)了解，2007年國(guó)家林業(yè)局牽頭成立中國(guó)履行濕地公約國(guó)家委員會(huì)。這是個(gè)由十幾個(gè)部門參加的非實(shí)體松散機(jī)構(gòu)。到目前為止，在多部門管理濕地中，還沒有真正形成合力。

　　有專家指出，由于現(xiàn)行立法中缺少各資源環(huán)境管理部門在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理中的職責(zé)分工及協(xié)作、監(jiān)督關(guān)系的具體規(guī)定，不同部門常常從不同管理角度出發(fā)對(duì)同一濕地區(qū)域進(jìn)行不同目標(biāo)的管理，且在行使各自管轄權(quán)時(shí)，缺少相互協(xié)作機(jī)制，條塊割據(jù)嚴(yán)重，難免會(huì)有各自為政、管理沖突、有利則互爭(zhēng)管轄、無(wú)利則相互推諉等情況發(fā)生。

　　鮑達(dá)明表示，從濕地的自然屬性和管理屬性來講，無(wú)論國(guó)際國(guó)內(nèi)，其保護(hù)管理都必須要走多部門協(xié)作之路。美國(guó)參與濕地保護(hù)管理的部門有22個(gè)，比中國(guó)還多。一項(xiàng)工作牽涉多個(gè)部門，就需要有一個(gè)良好的多部門協(xié)作機(jī)制。而要想使相互協(xié)作、相互監(jiān)督具有可操作性，就必須通過法律形式，明確規(guī)定各行政管理部門在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中各自承擔(dān)的行政職責(zé)，以及相互協(xié)作、相互監(jiān)督的義務(wù)和權(quán)力，而不僅僅是從單一資源管理角度行使部門職能。

　　“如果濕地保護(hù)的相關(guān)部門之間形不成合力，不在一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)下對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，即使單項(xiàng)資源的執(zhí)法做得很好，但最終還是達(dá)不到對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合功能保護(hù)的目的?！薄拔覀兙褪窍胪ㄟ^立法，形成一個(gè)高效的保護(hù)濕地的機(jī)制。大家形成合力，共同保護(hù)好濕地。”鮑達(dá)明說。

　　采訪中記者發(fā)現(xiàn)，盡管困難不小，但濕地辦仍然“不乏信心”：“在我國(guó)不光是濕地立法這一件事難。別的事協(xié)調(diào)也很難。好在國(guó)務(wù)院各部門對(duì)此事還很支持。相信他們會(huì)依其法定職能很負(fù)責(zé)地來給我們提意見建議?！睉?yīng)該相信，濕地保護(hù)國(guó)家立法“破冰”之時(shí)為期不再遙遠(yuǎn)。

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　　我國(guó)濕地類型及面積

　　據(jù)2003年國(guó)家林業(yè)局完成的首次濕地調(diào)查分類，我國(guó)濕地主要分為沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地和人工濕地5大類型，幾乎覆蓋了《濕地公約》濕地分類的所有類型。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)濕地總面積為3848萬(wàn)公頃，其中有沼澤濕地1370萬(wàn)公頃、湖泊濕地835萬(wàn)公頃、河流濕地821萬(wàn)公頃、濱海濕地594萬(wàn)公頃以及人工庫(kù)塘228萬(wàn)公頃。

　　我國(guó)對(duì)濕地的主要保護(hù)方式

　　目前我國(guó)自然濕地保護(hù)基本采用自然保護(hù)區(qū)方式、濕地公園方式、濕地自然保護(hù)小區(qū)、重要濕地名錄方式(用國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地的方式來明確其地位，予以保護(hù))。此外，森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)地、水利風(fēng)景區(qū)、海岸公園等，也在一定程度上也起到了保護(hù)濕地的作用。

　　我國(guó)濕地保護(hù)基本情況

　　建立濕地自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)保護(hù)濕地的最有力措施。2008年年底，全國(guó)濕地類型自然保護(hù)區(qū)數(shù)量已增至553個(gè)，總面積達(dá)到4780萬(wàn)公頃，約1790萬(wàn)公頃、49%的自然濕地在保護(hù)區(qū)中得到了有效保護(hù)。我國(guó)政府指定了36處國(guó)際重要濕地，總面積380萬(wàn)公頃。2000年《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》將173塊濕地列入國(guó)家重要濕地名錄。國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)試點(diǎn)的國(guó)家濕地公園已達(dá)38處，已建或備建的各種類型濕地公園已至少140多處，總面積超過81萬(wàn)公頃。