落戶政策透露城市規(guī)模標準

　　昨天，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式發(fā)布?！兑庖姟芬?，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！兑庖姟贩Q，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

　　□亮點

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記為居民戶口

　　《意見》中的最大亮點，莫過于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。

　　這意味著以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史，由此衍生的藍印戶口等戶口類型也將作古，今后每一位中國公民的戶口均統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

　　觀察人士指出，伴隨著戶籍改革深化，存在半個多世紀、形成于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)的“城里人”和“鄉(xiāng)下人”戶口身份識別將不復存在。

　　北京大學政府管理學院教授燕繼榮認為，此舉是“重要進步”，不再以城鄉(xiāng)標準劃分戶口，體現(xiàn)了改革的公平和正義，將促進實現(xiàn)公民權益的平等和一致性。

　　國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家就此接受京華時報記者采訪時表示，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分的實質(zhì)是取消城鄉(xiāng)二元制度。應該說，這也是近年來我國最大的改革之一了。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河說，“這在一定程度上打開了社會階層流動的通道，有利于促進社會結構變遷，推動橄欖形社會的建立?！?

　　戶籍制度改革被認為是中國正在推行的全面深化改革的組成部分。燕繼榮認為，戶籍制度是基礎制度，對國家法治和現(xiàn)代治理體系建設具有重要意義。但是，要把多年來的二元戶籍管理制度統(tǒng)一起來難以在短期內(nèi)實現(xiàn)，需要推進相關領域的配套改革。

　　1億人落戶城鎮(zhèn)建新型戶籍制

　　“這次戶籍制度改革，就是要努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，讓在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當?shù)氐幕竟卜?，這是一個重要的目標?！惫膊扛辈块L黃明說。

　　實現(xiàn)這一大發(fā)展目標的時間點是2020年。

　　黃明表示，這一目標目的在于推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)"市民夢"，融入城市社會，提升生活水平和質(zhì)量。公安部和國家統(tǒng)計局對政策效果進行了整體評估，并根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量和將產(chǎn)生的增量，以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢等因素，對未來幾年進城落戶人口總量進行了測算，實現(xiàn)這個目標是比較有把握的。

　　據(jù)了解，截至今年6月底，外出農(nóng)民工已達到1.74億人。竹立家認為，這項改革的根本好處是勞動力可以較少受戶籍限制，更加自由流動。如流動人口可以實現(xiàn)較為充分的就業(yè)，其結果將是推動他們更加大量地創(chuàng)造社會財富。預計新政落實后，對經(jīng)濟平穩(wěn)增長極為有利，至少能再幫助我國經(jīng)濟的增長延續(xù)20年以上。

　　落戶政策透露城市規(guī)模標準

　　《意見》明確，按照人口規(guī)模來劃分并確定各類城市的落戶政策。

　　此前，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文介紹，目前我國城市規(guī)模分為四個等級：20萬和20萬以下為小城市、小城鎮(zhèn)；20萬以上到50萬為中等城市；50萬以上到100萬為大城市；城市人口100萬以上為特大城市，此標準已經(jīng)不能適應城市發(fā)展和管理要求。

　　昨天發(fā)布的《意見》中，雖沒有直接提出城市標準問題，但對中等城市、大城市、特大城市的界定已變成城區(qū)人口50萬至100萬、100萬至300萬(大城市分級一)、300萬至500萬(大城市分級二)和500萬以上幾個等級。

　　盤古智庫小城鎮(zhèn)研究中心首席研究員易鵬表示，這相當于明確改變了我國城市規(guī)模標準，其中還明確了城市人口范圍，是“城區(qū)人口”數(shù)量，不包括轄區(qū)等周邊地區(qū)。

　　易鵬表示，目前全國人口超500萬的城市至少十幾個，除京滬外，還有天津、廣州、深圳、重慶、成都、西安、武漢等。但除京滬等超大型城市，其它城市還有人口承載力。

　　易鵬說，“京滬要疏解人口，現(xiàn)在有沒有戶口，人們都愿意來，重要的不在戶籍，而是要把重慶、成都等發(fā)展較好的城市全面放開，自然吸引力增加，人們才愿離開京滬，到這些特大城市發(fā)展。”

　　□對話

　　戶籍制度已阻礙城鎮(zhèn)化進程

　　■對話人物北京大學社會學系教授陸杰華

　　此次戶籍制度改革新政有何突破，還有哪些問題待解？記者就此對話北京大學社會學系教授陸杰華。

　　改革對進城農(nóng)民絕非一紙戶口

　　京華時報：戶籍制度改革推進很難已是社會共識，改了很久，為何現(xiàn)在這個節(jié)點有重大推進？

　　陸杰華：戶籍制度和老百姓的切身利益密切相關，這是該制度受到如此關注的最主要原因，同時，附加于戶籍制度上的差別較大的公共服務是百姓最為關注的，戶籍改革對進城農(nóng)民的意義絕非一紙戶口而已，包括是否老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、隨遷子女是否有平等的上學機會這些最最重要的問題。

　　城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度形成于1958年，國家對此提出改革大概有10年左右，特別是這五年，改革政策密集出臺，加快了打破城鄉(xiāng)藩籬的步伐。但從實際效果來看，并不是很明顯。

　　十八屆三中全會提到了戶籍改革并規(guī)劃了基本路徑和目標，去年12月召開的中央經(jīng)濟會議研究城鎮(zhèn)化的時候也再次提到戶籍改革，比三中全會內(nèi)容更豐富，提到了2020年城鄉(xiāng)戶籍完成統(tǒng)一的目標。讓外界普遍認為，戶籍制度將提速并有大動作。

　　戶籍制度確實已經(jīng)阻礙當下經(jīng)濟社會發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化的進程，在這樣的時間節(jié)點和背景下，此次就中央經(jīng)濟工作會議提出的城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的目標，制定了具體的實施路徑并且部署了主要的一些措施。

　　戶籍制度頂層設計初步到位

　　京華時報：此次戶改力度與此前相比如何？

　　陸杰華：可以說，此次戶籍改革在以往諸多難點問題上，中央已經(jīng)破冰了。

　　比如說，三中全會提到了對于諸如北京之類的特大城市要嚴格控制人口，但是此次意見在嚴格控制的基調(diào)下給了一個口子，提出了各大城市要建立積分落戶制度。還有一個方面，就是對于各地之前阻力最大的市民化資金來源的問題也給出了頂層設計，就是要用轉(zhuǎn)移支付來解決農(nóng)民市民化的問題，這也是一個新的舉措。

　　京華時報：能否說，此次戶籍改革在制度設計層面已經(jīng)到位了？從實現(xiàn)路徑上來說，比較理想了？

　　陸杰華：應該說從國家這種粗線條的制度設計上，對過去面臨的難題，初步有了一些舉措去解決。在具體實施路徑上，主要思路還是延續(xù)十八屆三中全會提出的按照城市分類實施差別化的落戶政策。因此我認為，從三中全會和中央經(jīng)濟工作會議的一些理念出發(fā)的戶籍制度頂層設計已經(jīng)初步到位了。

　　戶籍改革關鍵在落到實處

　　京華時報：還有哪些問題待解？

　　陸杰華：最主要的難題還是在如何落到實處上。

　　京華時報：戶籍制度改革可以說涉及城鎮(zhèn)化改革和推進，如一些小城鎮(zhèn)并不能吸引人口。

　　陸杰華：這涉及當下一個突出問題：為什么我們城市整個體系，特大城市發(fā)展越來越大、人口越來越多，小城市越發(fā)展越萎靡不振，這個問題并不完全是戶籍問題，還是城市功能，包括各種優(yōu)質(zhì)資源主要集中在大城市造成的。如不改變這種樣貌，光解決戶籍問題可能難以進行人口和戶籍有序分離。畢竟小城市基礎設施較差，就業(yè)不足，其他條件也相對較差，這些問題同樣需要頂層統(tǒng)籌規(guī)劃推進，同步實施。

　　京華時報：這樣說來，未來推進難度依舊不小。

　　陸杰華：下一步最關鍵的還是要看中央的理念如何落實到地方，政策和落實之間的博弈如何做到位。

　　本版采寫京華時報記者孫乾周宇綜合新華社

　　基本原則

　　――堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。優(yōu)先解決存量，有序引導增量。
　　――尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。
　　――充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。
　　――統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面。

　　發(fā)展目標

　　到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
　　◎財力保障
　　建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力。
　　◎戶口遷移
　　認真落實優(yōu)先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。
　　◎合法穩(wěn)定就業(yè)
　　作為落戶條件之一，合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍是什么？人社部副部長楊志明表示：“我們把有勞動合同視為一種穩(wěn)定就業(yè)，包括對建筑、餐飲這些季節(jié)性強、用工時間短的有簡易合同等也視為穩(wěn)定就業(yè)，主要便于農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)，為農(nóng)民工市民化打好基礎。”
　　◎合法穩(wěn)定住所
　　作為落戶條件，公安部副部長黃明指出，合法穩(wěn)定住所這一“門檻”并非指居民要擁有住房，只要是合法租賃房屋，也都在此之列。這意味著，只要其余條件滿足，哪怕是租的房子都可以落戶。