德國空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對我國土地利用規(guī)劃的啟示

　　德國在市場經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃體制比較成熟，在制定規(guī)劃時(shí)注重空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間開發(fā)。對我國規(guī)劃的編制和實(shí)施具有重要的借鑒意義。
　　一、德國空間規(guī)劃的現(xiàn)狀
　　(一)規(guī)劃體系。德國空間規(guī)劃可分為聯(lián)邦政府規(guī)劃、州規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。德國的規(guī)劃主要包括城市、交通、土地利用和環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)成。對主要靠市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府一般不編制規(guī)劃。聯(lián)邦政府根據(jù)法定職能，編制聯(lián)邦政府的規(guī)劃，州政府、大行政區(qū)和地方政府根據(jù)相關(guān)法律編制所轄行政區(qū)的規(guī)劃。一般來說，上一級(jí)的規(guī)劃相對原則，主要起導(dǎo)向作用；越是下一級(jí)的規(guī)劃，越有操作性和約束力。
　　(二)空間規(guī)劃。德國憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府必須向各州提供空間發(fā)展方面的導(dǎo)向，目前的形式是提供空間發(fā)展報(bào)告?？臻g發(fā)展報(bào)告每4年編一次，該報(bào)告也被認(rèn)為是德國空間規(guī)劃的框架性文件，最近的一個(gè)報(bào)告是2001年3月發(fā)布的。主要內(nèi)容包括：描述全國空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，包括城市群地區(qū)、城郊化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)及居住和交通走廊；城市之間、地區(qū)之間的空間交互關(guān)系；闡述德國面臨的重要區(qū)域性問題；分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變化對空間開發(fā)的影響，預(yù)測城市體系和農(nóng)村地區(qū)空間開發(fā)的趨勢；提出空間規(guī)劃如何有效實(shí)施，各主體如何協(xié)作等。
　　空間發(fā)展報(bào)告本身沒有約束力，但其提出的原則如果被某一規(guī)劃或法律采納，就有了約束力。聯(lián)邦政府不直接規(guī)定一個(gè)州該做什么，主要提出空間發(fā)展的原則。但這些原則是各州編制空間規(guī)劃的基本依據(jù)，甚至也是聯(lián)邦政府篩選政府投資項(xiàng)目的依據(jù)。
　　德國空間規(guī)劃的法定權(quán)限在各聯(lián)邦州和地方政府，聯(lián)邦政府僅擁有確立空間規(guī)劃總體框架的權(quán)限。所以，德國沒有一個(gè)涵蓋全德的有約束力的空間規(guī)劃。但聯(lián)邦政府和各州共同制定空間開發(fā)模式和指導(dǎo)原則，由各級(jí)政府組織實(shí)施空間開發(fā)。聯(lián)邦州以及地方規(guī)劃要將這些開發(fā)模式和指導(dǎo)原則細(xì)化為各自具體的規(guī)劃，各地方政府再以具有法律約束力的空間規(guī)劃來組織實(shí)施。空間規(guī)劃的重點(diǎn)在州一級(jí)，但越到基層，內(nèi)容越具體，約束性越強(qiáng)。
　　(三)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和決策?？臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)主要通過部長會(huì)議機(jī)制進(jìn)行，聯(lián)邦規(guī)劃的決策權(quán)在內(nèi)閣，但必須征得議會(huì)同意。
　　德國的規(guī)劃在決策前都要進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)?？臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)主要通過部長會(huì)議機(jī)制進(jìn)行，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的部長和各州負(fù)責(zé)空間規(guī)劃部長定期就空間規(guī)劃問題召開會(huì)議。部長會(huì)議下屬若干專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)一些規(guī)劃專題的協(xié)調(diào)，幾乎所有規(guī)劃涉及的問題都會(huì)在委員會(huì)進(jìn)行充分討論，聯(lián)邦政府的官員可以把規(guī)劃草案或法案帶到委員會(huì)討論，各州的官員，也可以把本州的規(guī)劃草案或法案帶到委員會(huì)討論。這樣做，一是便于規(guī)劃通過后的有效實(shí)施，二是便于在主要由各州代表組成的第二議會(huì)通過。
　　聯(lián)邦規(guī)劃的決策權(quán)在內(nèi)閣，但必須征得議會(huì)同意。議會(huì)是站在人民代表的立場來審查規(guī)劃，而不是站在立法機(jī)構(gòu)的立場來審批規(guī)劃。各州制定的空間規(guī)劃草案，要提交聯(lián)邦政府過目，聯(lián)邦政府可以提出意見，但沒有批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)。州的規(guī)劃一旦通過，聯(lián)邦政府也必須受此約束。行政區(qū)的規(guī)劃必須得到州政府的批準(zhǔn)，但州政府一般不是審定規(guī)劃的具體內(nèi)容，主要是審查規(guī)劃編制程序的合法性。地方政府的規(guī)劃必須報(bào)行政區(qū)審批。
　　按聯(lián)邦政府規(guī)定，州與州之間的空間規(guī)劃必須進(jìn)行協(xié)調(diào)。但實(shí)際上州與州之間的協(xié)調(diào)比較困難，沒有固定的協(xié)調(diào)程序。他們的做法是在規(guī)劃通過前將規(guī)劃草案送有關(guān)州過目。
　　德國各州都有比較嚴(yán)格的空間規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃法。規(guī)劃法不僅對規(guī)劃的基本內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，對規(guī)劃編制主體、審批主體、規(guī)劃方法和程序等也做了規(guī)定。地方政府編制的土地利用、城市規(guī)劃等也必須符合各州規(guī)劃法的要求。
　　(四)地區(qū)規(guī)劃。地區(qū)不是一級(jí)政府，但負(fù)有編制行政區(qū)范圍內(nèi)的空間規(guī)劃的職責(zé)，相當(dāng)于我國地市合并前的地一級(jí)。
　　(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。稱為建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃，是有約束力的強(qiáng)制性規(guī)劃，建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃為兩級(jí)結(jié)構(gòu)，即：土地利用規(guī)劃(準(zhǔn)備性的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃)和建設(shè)規(guī)劃(強(qiáng)制性的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃)。
　　二、幾點(diǎn)啟示
　　(一)要重視規(guī)劃編制工作。規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，規(guī)劃的銜接、評(píng)估和監(jiān)督無人負(fù)責(zé)的狀況，很難保證規(guī)劃的質(zhì)量，更難保障規(guī)劃的有效實(shí)施。
　　德國雖然是市場經(jīng)濟(jì)國家，但各級(jí)政府都十分重視規(guī)劃工作。重視規(guī)劃的編制和實(shí)施。政府中從事規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督的工作人員占較大比例。以德國大斯圖加制特行政區(qū)為例，其規(guī)劃辦公室有常設(shè)人員1 4人，占行政區(qū)政府工作人員的5 0%。他們熟悉本區(qū)范圍內(nèi)每一寸空間的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展；有充足的時(shí)間與上一級(jí)或下一級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行銜接；有能力從事規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督、評(píng)估甚至項(xiàng)目審查。
　　我國專門從事規(guī)劃工作的人員少，許多市縣都是在規(guī)劃編制時(shí)組成臨時(shí)的起草班子，不僅規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)；規(guī)劃的銜接、評(píng)估和監(jiān)督更是無人負(fù)責(zé)。這種狀況，很難保證規(guī)劃的質(zhì)量，更難保障規(guī)劃的有效實(shí)施。
　　(二)嚴(yán)格限定政府編制規(guī)劃的領(lǐng)域一一將規(guī)劃編制的領(lǐng)域嚴(yán)格限定在需要政府施加影響或進(jìn)行社會(huì)公共管理的范圍。
　　德國盡管每一級(jí)政府都編制規(guī)劃，但規(guī)劃編制的領(lǐng)域被嚴(yán)格限定在需要政府施加影響或進(jìn)行社會(huì)公共管理的范圍，對競爭性領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，各級(jí)政府一般都不編制規(guī)劃。也正是因?yàn)榫幹频囊?guī)劃數(shù)量很少，所以，每一級(jí)政府的規(guī)劃工作人員都可以集中力量做好少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃。如德國大斯圖加特行政區(qū)1 4個(gè)規(guī)劃工作人員就編制一個(gè)規(guī)劃，而且是每1 0年編一次。
　　我國規(guī)劃數(shù)量看起來很多，但真正發(fā)揮作用的規(guī)劃少，在初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，對競爭比較充分的領(lǐng)域，無需政府編制太多的規(guī)劃。
　　(三)合理界定各級(jí)政府的規(guī)劃領(lǐng)域一一明確各級(jí)政府在規(guī)劃編制上的職責(zé)分工，增強(qiáng)規(guī)劃的層次感和針對性。
　　德國各級(jí)政府之間在規(guī)劃編制上有明確的職責(zé)分工，規(guī)劃的層次感、針對性很強(qiáng)。如德國聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的交通規(guī)劃，負(fù)責(zé)提出空間結(jié)構(gòu)改善的原則；州政府負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)邦政府的交通規(guī)劃和行政區(qū)域內(nèi)軌道交通等方面的規(guī)劃，負(fù)責(zé)制定空間規(guī)劃法和編制州的空間規(guī)劃，負(fù)責(zé)審查大行政區(qū)空間規(guī)劃編制程序的合法性；大行政區(qū)的空間規(guī)劃，則是根據(jù)聯(lián)邦和州的空間規(guī)劃原則，具體劃定行政區(qū)內(nèi)各類空間功能區(qū)；縣鎮(zhèn)等地方政府負(fù)責(zé)建筑或其他基礎(chǔ)設(shè)施的具體布點(diǎn)。
　　我國各級(jí)政府的規(guī)劃，同類規(guī)劃上行下效、簡單重復(fù)，上上下下都是同一戰(zhàn)略、同一方向、同一原則，甚至同一政策，規(guī)劃體系缺乏層次性，規(guī)劃內(nèi)容缺乏針對性。應(yīng)通過必要的法律或行政法規(guī)約束地方政府的規(guī)劃，規(guī)定地方規(guī)劃在什么領(lǐng)域、在什么情況下，不能與中央政府的規(guī)劃有沖突。在此基礎(chǔ)上，賦予地方政府，特別是基層的市縣政府更大的規(guī)劃權(quán)限，將市、縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)、土地、水利、交通、環(huán)境、公共服務(wù)以及其他確需政府規(guī)劃的領(lǐng)域納入到統(tǒng)一的規(guī)劃中，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間布局融為一體的規(guī)劃。
　　(四)強(qiáng)化空間規(guī)劃--注重協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)和空間開發(fā)秩序。
　　德國的規(guī)劃體系是以空間規(guī)劃為主體的，其他歐洲國家如英國、荷蘭也是如此，歐盟委員會(huì)也于1999年發(fā)表了《歐洲空間發(fā)展前景規(guī)劃》?？梢?，協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)和空間開發(fā)秩序，已越來越成為發(fā)達(dá)國家編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和規(guī)劃的主要內(nèi)容。
　　我國的空間更不寬裕，空間結(jié)構(gòu)更不合理?？臻g開發(fā)秩序混亂。如不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距、城市地下水資源超采帶來的地面沉降、超載放牧帶來的草原沙化，山地、林地、濕地過度開墾帶來的石漠化和水土流失，開發(fā)區(qū)和農(nóng)村建房遍地開花帶來的耕地不合理占用，城市、鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏前瞻性和深度導(dǎo)致的反復(fù)拆遷，人口大流動(dòng)帶來的交通干線擁擠、部分區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、特大城市無限度“攤大餅”帶來的“城市病”等。這些問題若不能很好地解決，不僅影響我們當(dāng)代人的生存和生活空間，影響動(dòng)植物的生存空間，更將影響后代人的生存和發(fā)展空間。忽視對空間開發(fā)的指導(dǎo)和約束，以及空間領(lǐng)域的規(guī)劃不協(xié)調(diào)。這種狀況已經(jīng)不適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。
　　(五)完善規(guī)范編制過程--用“低效率”的編制換取高效率的實(shí)施。
　　德國的規(guī)劃編制都有非常完善的過程，重點(diǎn)解決規(guī)劃編制中不同方面規(guī)劃和利益的協(xié)調(diào)，以取得共識(shí)，避免矛盾；編制一個(gè)規(guī)劃一般要三年甚至更長的時(shí)間。盡管看起來編制過程的效率較低，但一是可有效地避免規(guī)劃決策時(shí)的麻煩；二是避免實(shí)施過程中的矛盾。他們的觀念是，用“低效率”的編制換取高效率的實(shí)施。這也是值得我們學(xué)習(xí)的。盡管“十五”計(jì)劃編制時(shí)，我們的規(guī)劃編制過程有了很大改進(jìn)，但仍有很大的改進(jìn)余地。一是可以考慮把規(guī)劃編制時(shí)間拉長至三年；二是可以相對地減少“寫”規(guī)劃的時(shí)間，增加用于銜接規(guī)劃的時(shí)間；三是進(jìn)一步規(guī)范編制程序，減少不必要的“扯皮”時(shí)間。
(六)制定規(guī)劃編制條例--應(yīng)盡快制定我國的規(guī)劃編制條例或規(guī)劃法。
　　按依法行政的要求，規(guī)劃工作應(yīng)納入依法行政的范疇，這也是德國的做法。我國至今尚無一部統(tǒng)一的規(guī)范政府各類規(guī)劃編制工作的法律或行政法規(guī)。為了使規(guī)劃工作納入法制軌道，應(yīng)盡快制定我國的規(guī)劃編制條例或規(guī)劃法。通過規(guī)劃條例明確中央政府各部門和各地方政府在規(guī)劃方面的基本職能和主要工作領(lǐng)域，確定中央．和地方政府之間在規(guī)劃方面的分工，規(guī)范各類規(guī)劃編制過程中的協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)主體和協(xié)調(diào)內(nèi)容，使規(guī)劃編制過程中不同級(jí)規(guī)劃、同級(jí)規(guī)劃、不同地區(qū)的規(guī)劃之間協(xié)調(diào)成為必須并有章可循。