美國(guó)土地利用規(guī)劃特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義

一、美國(guó)土地資源管理特點(diǎn)
1．土地資源管理體制是多元化的土地所有制
　　美國(guó)土地所有制是多元化的資本主義土地所有制，其中私人所有的土地占58%，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。其中聯(lián)邦政府所有的土地也存在多元化的所有形式，即內(nèi)政部土地管理局控制60%，國(guó)家森林局控制24%，國(guó)防部、墾荒局、國(guó)家公園局、水電資源局等部門控制16%。
　　聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派駐各州、縣、市機(jī)構(gòu)的土地、國(guó)家公園和軍事用地等，州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨(dú)立，不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，也不存在任意占用或平調(diào)，若確實(shí)需要，可以依法通過買賣、租賃等有償方式取得。土地權(quán)屬糾紛由法院解決，政府不擔(dān)任調(diào)解仲裁角色。為了社會(huì)公益事業(yè)興建鐵路、公路以及其他設(shè)施時(shí)，聯(lián)邦政府如果確實(shí)需要占用州縣市屬公有土地或私人土地，可以依法通過交換、購(gòu)買或租賃等有償方式取得。通訊、輸電、輸油等管線如要通過公有土地的地上或地下，都必須向內(nèi)政部土地管理局通行權(quán)處提請(qǐng)批準(zhǔn)并支付租金。
　　強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)職能和利益高于一切，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，是美國(guó)土地管理的根本宗旨和主要目標(biāo)所在。法律保護(hù)私有土地和國(guó)有土地所有權(quán)不受侵犯，法律規(guī)定私人所有、聯(lián)邦政府所有和州及地方政府所有的土地之間可以自由買賣和出租，所有的土地都實(shí)行有償使用，價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。
　　雖然美國(guó)政府部門只擁有不到半數(shù)的土地所有權(quán)，但他們?nèi)匀粨碛袑?duì)私人土地使用進(jìn)行規(guī)劃和管理的權(quán)力，特別是為了公眾利益的需要，政府也可以征用收購(gòu)私人的土地，前提是按該土地的市場(chǎng)價(jià)格給予合理的補(bǔ)償，或提供新的土地，政府要讓土地所有者的處境與征地前基本無(wú)差別。如果個(gè)人不滿意政府給予的補(bǔ)償，可以在政府的聽證會(huì)上表示反對(duì)，也可以訴諸法律。
　　美國(guó)土地占有權(quán)分為地下權(quán)（包括地下資源開采權(quán)）、地面權(quán)和地上空間權(quán)（包括建筑物的容積率以及在容積率范圍內(nèi)空間設(shè)定的通過權(quán)），這3部分權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓。
　　美國(guó)的土地資源管理大體經(jīng)歷了粗放管理、協(xié)調(diào)過渡和嚴(yán)格依法科學(xué)管理3個(gè)階段。目前處于第三階段，主要強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)劃、有效合理開發(fā)利用國(guó)土資源，強(qiáng)調(diào)人的生活環(huán)境和野生生物保護(hù)。
2．土地管理機(jī)構(gòu)
　　聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦政府所有的土地及其上的礦產(chǎn)、森林、水、海岸線3英里以外的海洋及海底上的礦產(chǎn)等；州政府主要負(fù)責(zé)管理州政府所有的土地及其上的礦產(chǎn)、水和森林等，沿海各州還管理3英里以內(nèi)的海洋資源；私人土地則由土地所有者自主經(jīng)營(yíng)管理。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，美國(guó)國(guó)土資源是按照所有權(quán)進(jìn)行分權(quán)獨(dú)立管理的。聯(lián)邦政府所有的土地歸內(nèi)政部土地管理局管理。土地資源管理部門在資源管理方面注重資源的保護(hù)，如政策制定、資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、利用規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等；在產(chǎn)業(yè)管理方面，主要是發(fā)放許可證、收取權(quán)利金、租金和轉(zhuǎn)讓費(fèi)、監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有序進(jìn)行等，而在具體的生產(chǎn)、銷售、發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拓展上管得較少，主要通過市場(chǎng)、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)。
　　從土地資源管理機(jī)構(gòu)及其職能來(lái)看，聯(lián)邦所有的土地是按照資源類型進(jìn)行管理，在聯(lián)邦層次上是一種既集中又分散的管理模式，主要涉及內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部，有些政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)也參與對(duì)水、海洋、礦山等的管理，例如海事委員會(huì)、聯(lián)邦礦井安全與保健檢查委員會(huì)、田納西流域管理局等。不同用途的土地分屬不同部門管理，如農(nóng)地的管理與保護(hù)歸農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局負(fù)責(zé)，印第安人居住地的土地歸內(nèi)政部印第安事務(wù)管理局管理，聯(lián)邦所有的林地歸農(nóng)業(yè)部林務(wù)局管理，城市用地歸城市規(guī)劃委員會(huì)管理，軍事用地歸國(guó)防部管理，內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)全國(guó)土地利用的調(diào)查工作（圖1）。

　　美國(guó)各州之間土地資源管理模式以及與聯(lián)邦政府之間土地資源管理模式有所不同。與中央集權(quán)制國(guó)家不同的是，州政府與聯(lián)邦政府不是隸屬關(guān)系，各州具有獨(dú)立的立法、司法和行政權(quán)，可根據(jù)具體情況負(fù)責(zé)管理州政府所有的土地資源，沒有統(tǒng)一的管理模式。美國(guó)依據(jù)法律管理國(guó)土資源，近年來(lái)隨著聯(lián)邦政府權(quán)力的增大，聯(lián)邦政府對(duì)各州資源管理的影響在增強(qiáng)，另外國(guó)會(huì)可以通過立法、政策、財(cái)政撥款等手段影響州政府土地資源管理。各州以集中管理為主，20多個(gè)州設(shè)立了資源環(huán)境部門。
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二、美國(guó)土地利用規(guī)劃的主要特點(diǎn)
　　1．土地利用規(guī)劃體系總體上分為3類5個(gè)層次
　　美國(guó)的土地利用規(guī)劃體系大致分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和用地增長(zhǎng)管理規(guī)劃3類以及區(qū)域級(jí)、州級(jí)、亞區(qū)域級(jí)、縣級(jí)、市級(jí)5個(gè)層次。目前還沒有制定統(tǒng)一的全美土地利用總體規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃指某一領(lǐng)域規(guī)劃，如水質(zhì)規(guī)劃、加利福尼亞州海岸帶規(guī)劃等；區(qū)域級(jí)規(guī)劃是跨州的土地利用規(guī)劃，范圍可大可??；州級(jí)規(guī)劃主要控制州內(nèi)土地利用，制定政策對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)；亞區(qū)域級(jí)規(guī)劃包括一個(gè)州范圍內(nèi)的幾個(gè)縣，一般按自然界限來(lái)規(guī)定范圍；縣級(jí)規(guī)劃和市級(jí)規(guī)劃是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地利用在數(shù)量和空間布置上起到控制作用。
　　美國(guó)的土地規(guī)劃管理系統(tǒng)表面上是分散的，國(guó)家對(duì)規(guī)劃不進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理，也不強(qiáng)求各級(jí)政府必須制定土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的絕大部分權(quán)利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來(lái)約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理，其核心與實(shí)質(zhì)在于：宏觀控制、科學(xué)開發(fā)、集約利用土地資源，確保社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家安全。
　　美國(guó)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用和開發(fā)，以盡量減少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，鼓勵(lì)土地資源的合理利用，使社會(huì)福利達(dá)到最優(yōu)化。雖然不存在獨(dú)立的土地利用規(guī)劃體系，但美國(guó)土地利用規(guī)劃都是其各層次總體規(guī)劃的一部分，把土地規(guī)劃視為公共規(guī)劃和社會(huì)控制的一個(gè)方面，是其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中最重要的規(guī)劃。
2．土地利用規(guī)劃具有完善的法律保障
　　由各城市決定其土地未來(lái)的開發(fā)和利用是更為經(jīng)濟(jì)和有效的方式，與民眾最有直接關(guān)系、也是最重要的是地方性規(guī)劃，并且土地利用規(guī)劃與空間規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃及鄉(xiāng)村規(guī)劃等融為一體，不是獨(dú)立的，而是需要協(xié)調(diào)銜接的規(guī)劃，土地利用規(guī)劃已成為空間規(guī)劃的核心，也是其他各種規(guī)劃的落腳點(diǎn)。這是形成系統(tǒng)完善的規(guī)劃立法體系的基礎(chǔ)。
　　美國(guó)各層次規(guī)劃的核心是法律法規(guī)和政府制定的各類規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來(lái)約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。例如1933年制定了針對(duì)特定區(qū)域的國(guó)土開發(fā)整治規(guī)劃法《田納西河流開發(fā)法》，并設(shè)立了田納西河流域管理局，制定了流域綜合開發(fā)整治規(guī)劃；1974年美國(guó)議會(huì)通過了《森林和牧場(chǎng)可更新資源規(guī)劃法》，其中包括國(guó)家森林系統(tǒng)土地和資源管理規(guī)劃條例，對(duì)土地規(guī)劃的部分內(nèi)容、程序做了規(guī)定；另外，美國(guó)有關(guān)土地資源規(guī)劃的制度，雖未制定專門的規(guī)劃法，但制定了《聯(lián)邦土地政策和管理法》，規(guī)定內(nèi)政部國(guó)家土地管理局在公眾參與下，為公共土地利用制定規(guī)劃，并遵循多項(xiàng)基本原則。
　　根據(jù)美國(guó)環(huán)境資源規(guī)劃法律、法規(guī)和條例的有關(guān)規(guī)定，土地規(guī)劃編制過程分為調(diào)查、預(yù)測(cè)、形成規(guī)劃方案、交付公眾討論、聽證、地方議會(huì)批準(zhǔn)等步驟。土地規(guī)劃編制過程一般需要幾年時(shí)間，一經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，規(guī)劃便以法案形式出臺(tái)，具有法律效力，不需要上級(jí)政府的批準(zhǔn)。在規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的糾紛，則由法院依據(jù)該規(guī)劃做出判決。
3．科學(xué)的編制和管理系統(tǒng)
　　美國(guó)在現(xiàn)代土地利用規(guī)劃過程中，大量采用地理信息系統(tǒng)、遙感和全球定位系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段。地理信息系統(tǒng)是在計(jì)算機(jī)軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸人、存儲(chǔ)、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的計(jì)算機(jī)技術(shù)系統(tǒng)。通過對(duì)諸多因素的綜合分析，可以迅速地獲取滿足應(yīng)用需要的信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式顯示處理的結(jié)果。將空間圖形數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)完整結(jié)合，保證了圖形數(shù)據(jù)的一體化，滿足了土地利用規(guī)劃和管理的需要。
4．突出生態(tài)和農(nóng)地保護(hù)
　　20世紀(jì)30年代中期，美國(guó)西部沙塵暴爆發(fā)后，聯(lián)邦即開始通過立法劃定自然保護(hù)區(qū)和土壤保護(hù)區(qū)。20世紀(jì)60年代后，人口增長(zhǎng)與郊區(qū)化趨勢(shì)加劇，導(dǎo)致大面積農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市和其他建設(shè)用地，引發(fā)了反對(duì)城市過度擴(kuò)張和保護(hù)基本農(nóng)田的運(yùn)動(dòng)，多數(shù)州政府都制定了基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)，縣、市則開展了較為廣泛的劃定基本農(nóng)田區(qū)的活動(dòng)，耕地、牧場(chǎng)、果園都受到很好的保護(hù)。為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，美國(guó)還形成了獨(dú)具特色的保護(hù)緩沖帶：或在河湖、溪流、溝谷岸邊、城市外圍設(shè)置防護(hù)林帶，或在田園邊保留草地化匯流區(qū)，或構(gòu)成農(nóng)林復(fù)合耕作體系。這樣既能為野生動(dòng)物提供棲息保護(hù)地，也符合景觀農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求。
　　美國(guó)對(duì)農(nóng)地和生態(tài)的保護(hù)充分表現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中。例如，圣荷塞市目前的土地利用規(guī)劃是該市2020年總體規(guī)劃極其重要的核心部分，所有建設(shè)項(xiàng)目均要通過土地利用規(guī)劃審查后才能取得建設(shè)許可證。審查首先就要看是否突破規(guī)劃圖上的5條綠線：城市增長(zhǎng)邊界、城市服務(wù)邊界、山邊綠帶、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、海灣土地保護(hù)區(qū)。城市增長(zhǎng)邊界和城市服務(wù)邊界大部分是重合的，個(gè)別地方增長(zhǎng)邊界超出了服務(wù)邊界，這兩條線主要是控制城市的外延擴(kuò)一張。山邊綠帶主要是保護(hù)山景不受破壞，對(duì)建設(shè)有著嚴(yán)格的要求。而農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和海灣土地保護(hù)區(qū)則禁止建設(shè)用地，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)。
　　隨著人口的增加和城市的擴(kuò)張，土地利用規(guī)劃對(duì)自然和生態(tài)的保護(hù)作用越來(lái)越受到重視和關(guān)注，有些學(xué)者、管理人員已注意到單純由地方編制規(guī)劃的局限性。前內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)貝比特就在他的《野地里的城市》一書中指出：為了防止自然、文化景觀和水域的不斷消失，有必要強(qiáng)化聯(lián)邦對(duì)土地利用規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，創(chuàng)建“聯(lián)邦土地利用規(guī)劃”也許令人奇怪，但那種認(rèn)為土地僅僅就是地方事務(wù)的觀點(diǎn)已經(jīng)過時(shí)。
5．公眾參與是土地利用規(guī)劃編制和修改中的重要環(huán)節(jié)
　　美國(guó)土地利用規(guī)劃編制是自下而上、在公眾參與下完成的從基層的社區(qū)、城區(qū)做起，逐步向上歸并。主要通過公告、召開聽證會(huì)等形式，讓專家、學(xué)者、社區(qū)公眾參與反復(fù)討論協(xié)商，盡量達(dá)成一個(gè)多方都能接受的方案。方案主要考慮公眾利益和可持續(xù)發(fā)展的需要，不一定人人滿意，但一般要經(jīng)過半數(shù)以上民眾討論同意才可通過。
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　　通過法律對(duì)公眾參與加以明確規(guī)定，公民有權(quán)決定和參與土地利用規(guī)劃，在規(guī)劃過程中，必須多次舉行公眾聽證會(huì)，并根據(jù)聽證意見及時(shí)修改規(guī)劃。市政府在規(guī)劃交付批準(zhǔn)或頒布時(shí)，再次召開公開聽證會(huì)，給公眾一個(gè)審查和發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，也為規(guī)劃制定者回答仍然存在的批評(píng)意見提供途徑。在充分接納公眾意見后，規(guī)劃交由專家審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議，最后由議會(huì)通過，具備法律效應(yīng)。規(guī)劃付諸實(shí)施后，公民還可以提出修改意見。
三、美國(guó)土地利用規(guī)劃對(duì)我國(guó)的借鑒意義
　　2008年10月23日我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）》，從保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，提出了保護(hù)耕地的規(guī)劃目標(biāo)和土地利用的主要任務(wù)。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，做出了十分精心和科學(xué)合理的安排和部署，進(jìn)一步明確了規(guī)劃期內(nèi)土地利用管理的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。
　　根據(jù)國(guó)情，我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃模式采用自上而下的規(guī)劃管理體制更具行政效能；嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模；對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)；對(duì)年度建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理等。但是土地規(guī)劃沒有立法，故其權(quán)威性不足；規(guī)劃的制定過程公眾參與程度不夠；收集資料、確定目標(biāo)、分解指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性、完整性；土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃及其他規(guī)劃脫節(jié)；規(guī)劃修改缺乏足夠的論證和嚴(yán)格的制約等。
　　人口增長(zhǎng)、快速工業(yè)化和城市化、大量耕地流失、汽車的普及等，對(duì)土地資源利用產(chǎn)生了深刻的影響。中美兩國(guó)國(guó)情、體制不同，但是合理安排人居環(huán)境、城市合理布局、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等基本理念是相同的。美國(guó)土地利用規(guī)劃對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃工作的借鑒意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1．加快土地規(guī)劃的法制建設(shè)
　　美國(guó)在土地規(guī)劃方面有比較完善的法律體系，保證了規(guī)劃的順利進(jìn)行。借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是要制定《土地規(guī)劃法》，規(guī)范規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)、規(guī)劃的體系和內(nèi)容、規(guī)劃編制審批以及組織實(shí)施、修改、修編等方面，同時(shí)還要對(duì)各級(jí)政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定，并以法律形式公眾參與。此外，還應(yīng)制定保證《土地規(guī)劃法》實(shí)施而必需的配套法律、法規(guī)和規(guī)章，如《土地利用分區(qū)條例》、《土地用途管制實(shí)施辦法》等，從而使整個(gè)土地規(guī)劃制度的立法體系層次分明，有利于依法進(jìn)行土地規(guī)劃。
2．建立與新形勢(shì)相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃體系
　　我國(guó)已建立了國(guó)家、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃為主導(dǎo)，包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)等類型的較為完整的規(guī)劃體系，規(guī)劃管理體制具有高度的指令性和強(qiáng)烈的干預(yù)性。但目前規(guī)劃體系仍不完善，規(guī)劃領(lǐng)域分割，如土地利用規(guī)劃、城市城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等有各自的國(guó)家一級(jí)法律依據(jù)，由各自的政府部門層層依法執(zhí)行，給規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施等工作帶來(lái)了許多實(shí)際困難和矛盾。美國(guó)的這些規(guī)劃由統(tǒng)一的政府部門負(fù)責(zé)，很好地避免了這些實(shí)際矛盾。探索符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃新體制，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)由政府組織協(xié)調(diào)各主要規(guī)劃部門，進(jìn)行國(guó)家一級(jí)的統(tǒng)一規(guī)劃立法，用《規(guī)劃法》全面規(guī)范全國(guó)的規(guī)劃工作，建立新的規(guī)劃法律體系；逐步把不同行業(yè)的政策性、戰(zhàn)略性“總體規(guī)劃”內(nèi)容統(tǒng)一編寫到一個(gè)規(guī)劃文本、圖件和數(shù)據(jù)庫(kù)上來(lái)，真正做到按“一個(gè)”總體規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，改善人居環(huán)境。
　　目前在我國(guó)土地利用總體規(guī)劃體系中，土地利用控制性詳細(xì)規(guī)劃的缺位，客觀上造成了與建設(shè)管理部門的村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的脫節(jié)和不協(xié)調(diào)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)所道）級(jí)土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)在一定程度上發(fā)揮了控制性規(guī)劃的作用，但是總體規(guī)劃畢竟不能代替詳細(xì)規(guī)劃。因此，可以考慮結(jié)合土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建立，將其深化為具有控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容、功能和作用的規(guī)劃設(shè)計(jì)層面的規(guī)劃。
3．拓展公眾參與的廣度和深度
　　根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，完全效仿國(guó)外的公眾參與制度不太現(xiàn)實(shí)，但從社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高規(guī)劃科學(xué)性等角度出發(fā)，提高公眾在規(guī)劃制訂、修改過程中的參與程度是必然趨勢(shì)，需要建立民主、科學(xué)的土地利用規(guī)劃程序。公眾參與不但要成為規(guī)劃程序的一部分，更應(yīng)該成為提高土地利用規(guī)劃質(zhì)量的外部力量。規(guī)劃草案可以通過電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)公告，征求意見和建議。聽證會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)應(yīng)在當(dāng)?shù)孛襟w提前公示，有意參加者不受限制。規(guī)劃編制、修改應(yīng)反復(fù)聽取意見，重大疑難問題可召開多次聽證會(huì)，通過充分交流、協(xié)商取得廣泛共識(shí)。這樣既有助于引起公眾關(guān)注，宣傳規(guī)劃內(nèi)容，增強(qiáng)社會(huì)的規(guī)劃意識(shí)，又有利于于規(guī)劃的實(shí)施。在規(guī)劃的執(zhí)行、實(shí)施過程中建立公眾監(jiān)督的制度環(huán)境和渠道，保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 
 4．科學(xué)編制和管理規(guī)劃
　　過去的土地利用規(guī)劃編制往往以統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的方法為主，缺乏量化分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)沒有詳細(xì)的預(yù)測(cè)，對(duì)土地容量的控制和環(huán)境的承載力缺乏數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，憑經(jīng)驗(yàn)確定用地規(guī)模和布局。規(guī)劃的管理僅憑一個(gè)文本和一張圖紙，隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，這種做法已不再適應(yīng)發(fā)展的需要。信息技術(shù)已為規(guī)劃工作提供了豐富的技術(shù)手段，特別是3S(GlS、GPS、RS）技術(shù)、海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等的廣泛應(yīng)用，通過計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星在平面和空間構(gòu)建數(shù)據(jù)平臺(tái)，為土地利用規(guī)劃的信息收集、信息分析、信息查詢等提供了極大的方便。
5．嚴(yán)格修改規(guī)劃的程序和標(biāo)準(zhǔn)
　　美國(guó)的土地利用規(guī)劃編制過程非常艱難，歷經(jīng)幾年時(shí)間，但一經(jīng)頒布，就很難輕易變更，即使變更也有嚴(yán)格的程序。當(dāng)然，由于論證充分、預(yù)測(cè)科學(xué)合理，也不需要大的改動(dòng)。例如圣荷塞市就只允許討論5英畝以下的規(guī)劃修改，超過5英畝要等到10年一次的大修編時(shí)才予以考慮。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃修改是下級(jí)報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)，規(guī)定“凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，但未對(duì)修改幅度進(jìn)行限制。土地利用規(guī)劃修改既要考慮規(guī)劃的彈性，有利于依法定程序進(jìn)行修改，又要盡量避免隨意改變規(guī)劃內(nèi)容而損害國(guó)家或地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。從嚴(yán)格土地利用規(guī)劃管理的角度出發(fā)，限定修改的程序、范圍和幅度，有利于維護(hù)規(guī)劃的相對(duì)穩(wěn)定性，也符合可持續(xù)發(fā)展的需要。