東莞市TOD應(yīng)用模式探索

 　　闡述TOD理論對(duì)于人口密集、土地緊缺城市的指導(dǎo)意義及實(shí)踐價(jià)值。以東莞市為例，介紹了《東莞市域軌道交通沿線土地利用策略研究》的工作思路及主要結(jié)論。通過(guò)對(duì)軌道沿線地區(qū)土地利用規(guī)劃的調(diào)整，引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)交通與土地協(xié)同發(fā)展，提升軌道交通綜合效益。而作好軌道交通沿線土地的控制、儲(chǔ)備以及一體化的交通接駁規(guī)劃則是實(shí)施TOD策略的重要保障。
    
　　1 引言
    
　　TOD理論倡導(dǎo)城市交通與土地利用協(xié)同發(fā)展（Transit Oriented Development）。國(guó)內(nèi)近年在軌道交通的大量建設(shè)過(guò)程中，TOD理論迅速傳播，實(shí)踐領(lǐng)域涉及站點(diǎn)腹地社區(qū)建設(shè)以及軌道沿線的用地調(diào)整，近年更有逐步擴(kuò)展到廣泛的城市及區(qū)域?qū)用娴内厔?shì)（業(yè)內(nèi)稱TOU）。東莞具有獨(dú)特松散的城市格局，其軌道交通發(fā)展定位不同于多數(shù)城市以緩解交通壓力為首要目的，而是以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市地位為主要目的。自2005年開始，東莞市圍繞《市域軌道交通建設(shè)規(guī)劃》同步開展《市域總體規(guī)劃調(diào)整》、《市域綜合交通規(guī)劃》、《市域軌道交通沿線土地利用策略研究》等系列研究，可望塑造一個(gè)軌道交通引導(dǎo)城市空間優(yōu)化的市域?qū)用娴腡OD案例。

　　2 關(guān)于TOD 理論
　　2.1 TOD 理論溯源
    
　　TOD理論源于美國(guó)（19世紀(jì)60-70年代），早期的概念是“聚集在公共交通站點(diǎn)周邊、以公共交通為主要交通方式的土地利用項(xiàng)目”，后逐步發(fā)展為有別于傳統(tǒng)“小汽車導(dǎo)向”的城市發(fā)展模式。TOD理論提倡創(chuàng)造布局緊湊、功能混合、接駁便捷、環(huán)境優(yōu)良的城市環(huán)境，居住及就業(yè)點(diǎn)鄰近公交站。當(dāng)TOD被理解為一種土地開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，通常被分為“城市型TOD”和“社區(qū)型TOD”兩類[1]。前者鄰近軌道干線中心車站（多以步行10 min或400-600 m半徑為度[2]），結(jié)合交通樞紐構(gòu)建地區(qū)中心。后者一般需通過(guò)10 min左右（大約3-5 km）的公交接駁到達(dá)； 當(dāng)TOD理論被擴(kuò)大應(yīng)用于區(qū)域?qū)用鏁r(shí)，會(huì)影響城市空間及產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，如將居住、就業(yè)、休閑功能集中于軌道沿線，鼓勵(lì)利用軌道交通解決長(zhǎng)距離通勤，平衡居住及就業(yè)分布，阻礙城市的無(wú)序擴(kuò)張。

　　2.2 實(shí)現(xiàn)TOD模式的重要條件
    
　　城市能否在TOD理論引導(dǎo)下朝向正面發(fā)展需要多個(gè)條件的約束，以下幾點(diǎn)具有代表性：
第一，交通與土地的整合是發(fā)揮TOD模式綜合效益的前提。不同層次的軌道交通規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃及站點(diǎn)城市設(shè)計(jì)只有跳出單一的角度而體現(xiàn)整合的理念，才能有效發(fā)揮TOD模式下的正面效益。因此，使“軌道線路布局緊扣城市發(fā)展脈絡(luò)”與“做好交通接駁以及沿線土地調(diào)整規(guī)劃”同等重要。在交通走廊周邊，尤其車站核心區(qū)的土地規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)密度（Density）”、“多樣化的用地構(gòu)成（Diversity）”以及“宜人的空間設(shè)計(jì)（Design）”的“3D”原則。以站點(diǎn)為核心構(gòu)建生活圈，通過(guò)營(yíng)造完善的步行網(wǎng)絡(luò)、充滿活力的街道空間來(lái)保障地區(qū)繁榮。例如圖1及圖2所示的兩個(gè)香港地鐵車站，通過(guò)車站與上蓋物業(yè)的一體化綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了交通與土地利用的整合。
    
　　第二，建立土地控制與儲(chǔ)備機(jī)制是實(shí)現(xiàn)TOD模式的重要保障。事先對(duì)軌道建設(shè)用地進(jìn)行控制并建立沿線土地的儲(chǔ)備機(jī)制是保證軌道順利建設(shè)并使土地增值收益回饋公眾的重要保證。有利于創(chuàng)造車站腹地“3D”的理想模式。中心城區(qū)更可通過(guò)車站周邊綜合改造實(shí)現(xiàn)舊區(qū)重整[3]。
    
　　第三，建立與交通條件相對(duì)應(yīng)的密度分區(qū)管理機(jī)制是實(shí)施TOD理論的有效措施。在這點(diǎn)上香港和臺(tái)灣的做法值得借鑒，香港采用行政措施與法定權(quán)力混合的密度分區(qū)管理方法，將軌道沿線地區(qū)劃為特殊區(qū)域，規(guī)定特別的發(fā)展密度①并將密度指標(biāo)納入批地契約或分區(qū)大綱圖（圖3）。而《臺(tái)北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則》則規(guī)定：“車站半徑五百米范圍內(nèi)地區(qū)，經(jīng)循都市計(jì)劃程序劃定者，容積率酌予提高，不超過(guò)原基準(zhǔn)容積百分之三十。但都市更新地區(qū)不受前項(xiàng)限制?！?nbsp;

　　2.3 TOD 實(shí)踐進(jìn)展
    
　　目前全球多個(gè)城市進(jìn)行了TOD個(gè)案實(shí)踐。美國(guó)加州柏克萊大學(xué)2002年的一次調(diào)查顯示，全國(guó)有 120個(gè)TOD開發(fā)案例已完成或正在開發(fā)中（Cerveroet.al,2002）[4]。在香港，通過(guò)軌道交通將中心城區(qū)的居住人口疏解到周邊新市鎮(zhèn)，同時(shí)又利用軌道交通支撐核心城區(qū)的就業(yè)人口密度，保持核心區(qū)的繁榮（圖4），并通過(guò)“珠鏈?zhǔn)降耐恋匕l(fā)展模式”使車站核心區(qū)的高強(qiáng)度開發(fā)與核心區(qū)外良好的生態(tài)環(huán)境。
    
　　國(guó)內(nèi)深圳及廣州較早進(jìn)行了實(shí)踐嘗試。深圳將TOD理論運(yùn)用于二期工程的詳細(xì)規(guī)劃中②，但方案的實(shí)施效果還取決于配套政策的完善程度。廣州軌道1、3、4號(hào)線分別開展了基于土地開發(fā)策略的研究，其中1號(hào)線沿線土地由于受市場(chǎng)制約，未能隨軌道建設(shè)同步完成改造，影響了初期客流效益的發(fā)揮。實(shí)踐證明，政府土地儲(chǔ)備工作是否到位將直接影響TOD的實(shí)施效果。

　　3 TOD理論在東莞的嘗試

　　3.1東莞市域軌道交通建設(shè)的首要目標(biāo)在于引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
    
　　位于廣州與深圳之間的東莞市是一個(gè)正在快速城市化的外向型加工制造業(yè)中心，承擔(dān)著珠江三角洲重要的區(qū)域消費(fèi)及流通職能。東莞市域面積2473 ，下轄28鎮(zhèn)4區(qū)。目前實(shí)際人口已接近1000萬(wàn)，其中外來(lái)人口超過(guò)70%。東莞的城市發(fā)展存在空間錯(cuò)位的矛盾，處于廣深軸線的優(yōu)先發(fā)展地區(qū)（厚街虎門長(zhǎng)安城鎮(zhèn)帶）與城市中心（莞城區(qū)）相互分離（圖5），而外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式又導(dǎo)致城市內(nèi)部空間各自為政，缺乏有機(jī)的聯(lián)系。因此，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的東莞希望借軌道交通建設(shè)改善城市空間發(fā)展條件，加強(qiáng)與周邊城市的聯(lián)系，提升區(qū)域地位，同時(shí)快速連接城市各中心，提升城市凝聚力及運(yùn)行效率。

　　根據(jù)《東莞市域軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，市域軌道網(wǎng)絡(luò)總長(zhǎng)約264.3km，包括串聯(lián)主要建成區(qū)的4條市域線、1條廣深城際線（與部分市域共線運(yùn)營(yíng)）以及現(xiàn)有廣深鐵路，此外，國(guó)家鐵路京廣客運(yùn)干線將從珠江西岸穿越東莞在厚街虎門交匯處的白沙設(shè)站。市域線路的最高設(shè)計(jì)速度為１２０km／h，平均運(yùn)行速度約６０km／h，界于城市軌道（運(yùn)行速度３５－４０km／h）和城際軌道（運(yùn)行速度１２０km／h以上）之間，以實(shí)現(xiàn)從莞城中心區(qū)到松山湖20 min，到虎門、常平30 min的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行目標(biāo)。該規(guī)劃從線路布局到速度選擇均體現(xiàn)了優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)聚外連的規(guī)劃目標(biāo)定位。

　　3.2軌道建設(shè)可能帶動(dòng)沿線土地的二次開發(fā)，提升土地利用水平
    
　　東莞“自下而上、以地生財(cái)” 的 “二元化”土地管理模式使現(xiàn)有各鎮(zhèn)的土地利用粗放，產(chǎn)出低（圖6）。通過(guò)軌道交通快速串聯(lián)原松散的片區(qū)中心，引導(dǎo)就業(yè)與居住空間的分離，改變?cè)袕S村間雜的局面，重新整合城市土地功能結(jié)構(gòu)。從軌道近期工程1、2、3號(hào)線沿線兩側(cè)各500m范圍的用地分析得知，沿線已利用土地中，38.24%為工業(yè)用地， 64.19%的土地具改造潛力[5]。由于軌道對(duì)商業(yè)、商務(wù)辦公以及居住用地具有極強(qiáng)的吸引力，對(duì)工業(yè)用地具有明顯的排擠性，因此有可能帶動(dòng)市郊各鎮(zhèn)土地的二次開發(fā)，形成 “珠鏈?zhǔn)健钡耐恋乩媚Ｊ健?

　　對(duì)東莞而言，利用軌道建設(shè)優(yōu)化城市空間，提升土地價(jià)值將主要從兩個(gè)方面得以體現(xiàn)：第一，逐步推動(dòng)莞城、厚街、虎門等發(fā)達(dá)地區(qū)的舊區(qū)更新，以土地獲利能力較強(qiáng)的辦公、居住、商貿(mào)等功能取代沿線工業(yè)、舊村等產(chǎn)出率低的用地；第二，促進(jìn)松山湖新區(qū)科研、服務(wù)中心的形成與完善，同時(shí)帶動(dòng)其周邊產(chǎn)業(yè)用地的更新升級(jí)。松山湖的發(fā)展很大程度上依賴于于外部交通條件的改善，加強(qiáng)與廣州5號(hào)線、深圳龍華以及深圳機(jī)場(chǎng)的聯(lián)系以及與各鎮(zhèn)中心的聯(lián)系將大大增強(qiáng)其輻射能力，加速綜合功能的發(fā)展。

　　3.3 TOD理論指導(dǎo)下的軌道沿線空間發(fā)展策略
    
　　《東莞市域軌道沿線土地利用專題研究》針對(duì)東莞近期軌道工程128 km（35個(gè)車站，穿越18個(gè)鎮(zhèn)區(qū)）線路進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)估。由于沿線大量土地受村集體控制（國(guó)有與集體用地的比例約為1：2）。考慮到各鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃編制工作滯后，土地產(chǎn)權(quán)管理復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在TOD理論指導(dǎo)下，對(duì)沿線重點(diǎn)地區(qū)用地功能、發(fā)展強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)整，例如將其它限制發(fā)展區(qū)的居住、商貿(mào)、服務(wù)等人口聚集度高的土地功能調(diào)配到軌道沿線，實(shí)行高密度綜合利用，以鎮(zhèn)為單位劃定土地控制規(guī)模和范圍。具體空間策略主要表現(xiàn)在以下幾方面：
    
　　第一，結(jié)合市域總體規(guī)劃調(diào)整[6]，逐步整合產(chǎn)業(yè)空間。對(duì)沿線低產(chǎn)出的工業(yè)用地進(jìn)行改造或升級(jí)，集中于總體規(guī)劃明確的七大產(chǎn)業(yè)基地及若干特色產(chǎn)業(yè)區(qū)。
    
　　第二，建立以軌道交通為主導(dǎo)的土地集約發(fā)展模式，改善 “遍地開花”的現(xiàn)狀。強(qiáng)化莞城主城區(qū)、松山湖新區(qū)、珠江東岸城鎮(zhèn)帶以及東部常平樞紐地區(qū)四個(gè)片區(qū)中心分別提出相應(yīng)的發(fā)展強(qiáng)度指引（圖7）。

　　第三，保護(hù)生態(tài)控制區(qū)。保留莞城至長(zhǎng)安城市帶上多條山水生態(tài)廊道，創(chuàng)造開闔有致的城市空間，阻隔建設(shè)用地的無(wú)限擴(kuò)張。
    
　　全市被劃為六個(gè)片區(qū)，綜合考慮用地功能，開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)廊道保護(hù)、重點(diǎn)站開發(fā)策略四個(gè)要素，制定空間發(fā)展對(duì)策。其中，中心城區(qū)結(jié)合舊城改造強(qiáng)化中心及綜合服務(wù)職能，一些重要節(jié)點(diǎn)鼓勵(lì)結(jié)合車站進(jìn)行地下空間開發(fā)。厚街、虎門、長(zhǎng)安城鎮(zhèn)帶作為經(jīng)濟(jì)最活躍地區(qū)，適當(dāng)調(diào)整沿線工業(yè)用地，發(fā)展區(qū)域商貿(mào)流通、酒店會(huì)展、休閑旅游功能，保留山水軸線（圖8）。松山湖片區(qū)將建成區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地及中部地區(qū)綜合服務(wù)中心，對(duì)周邊城鎮(zhèn)逐步實(shí)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以作為松山湖產(chǎn)業(yè)園區(qū)的腹地。而常平和石龍兩個(gè)交通樞紐區(qū)則利用交通優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化鐵路樞紐地位，改善和廣州深圳的外接條件。西北部的水鄉(xiāng)片區(qū)則利用環(huán)境條件發(fā)展為以居住為主的新市鎮(zhèn)。
    
　　根據(jù)對(duì)站點(diǎn)500 m半徑腹地影響人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，通過(guò)土地規(guī)劃調(diào)整后，沿線人口可從現(xiàn)有的50萬(wàn)人提升到150萬(wàn)人，其中居住人口大約是就業(yè)崗位的3倍。

　　4實(shí)施TOD的保障措施

　　4.1土地控制與儲(chǔ)備是關(guān)鍵
    
　　目前中國(guó)30多個(gè)城市提出的軌道交通建設(shè)計(jì)劃和申請(qǐng)，以及隨之而來(lái)的超大規(guī)模建設(shè)資金投入（預(yù)計(jì)十一五期間投入超過(guò)5000億人民幣），無(wú)疑將給這些城市帶來(lái)空前的建設(shè)機(jī)遇和經(jīng)營(yíng)壓力。 TOD理論的運(yùn)用能為促進(jìn)城市空間管理模式的轉(zhuǎn)變，提升軌道建設(shè)綜合效益提供新的途徑。
    
　　但TOD模式的實(shí)施效果受限于城市管理體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在實(shí)施中須制定靈活的策略及變通的方案，集合政府部門、交通運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、開發(fā)商及科研單位的力量來(lái)共同完成。其中，盡快制定沿線土地儲(chǔ)備及控制計(jì)劃是實(shí)施空間發(fā)展策略的重要保障。
    
　　土地控制需要從城市規(guī)劃、軌道建設(shè)、土地開發(fā)幾方面著手。從新加坡、臺(tái)灣、香港等經(jīng)驗(yàn)看，借助專項(xiàng)土地儲(chǔ)備和靈活開發(fā)機(jī)制，對(duì)土地增值進(jìn)行合理再分配，將使土地增值收益反饋于軌道建設(shè)。但這方面國(guó)內(nèi)做得成功的案例不多，主要原因在于土地管理的配套政策不足。

　　東莞各鎮(zhèn)土地控制方案以鎮(zhèn)（區(qū)）為單位，根據(jù)用地潛力，劃出三類用地作為政府近期土地控制的依據(jù)和參考，第一類為場(chǎng)站用地，包括公交場(chǎng)站、軌道車場(chǎng)用地，每鎮(zhèn)（一般1-3個(gè)站）至少應(yīng)落實(shí)5000～6000 的公交停車場(chǎng)用地。第二類是軌道建設(shè)安全防護(hù)區(qū)，根據(jù)預(yù)可提出的施工建設(shè)要求，劃出軌道中心線兩側(cè)各35 m寬的用地劃定為建設(shè)安全范圍。第三類為車站腹地綜合開發(fā)區(qū)或儲(chǔ)備控制區(qū)。綜合開發(fā)區(qū)一般是重點(diǎn)車站200  m半徑內(nèi)的未建用地，可進(jìn)行招標(biāo)拍賣并結(jié)合車站綜合開發(fā)；此外針對(duì)站點(diǎn)500 m~800 m半徑范圍內(nèi)具改造潛力的用地，建議政府盡可能征收拆遷，綜合改造（圖9）。前兩類用地的控制是保障軌道順利建設(shè)的基礎(chǔ)，第三類用地的控制將體現(xiàn)軌道建設(shè)的綜合效益。

　　4.2一體化交通與綜合接駁的重要性
    
　　東莞軌道交通的速度選擇及站點(diǎn)分布特點(diǎn)決定了東莞軌道交通不同與一般城市地鐵對(duì)車站核心區(qū)高密度覆蓋的服務(wù)定位，加之軌道線路多沿寬闊的主干道敷設(shè)，部分鎮(zhèn)只設(shè)一個(gè)站，因而創(chuàng)造便利的公交接駁條件以吸引區(qū)域范圍的客流尤顯重要。規(guī)劃建議設(shè)置公交接駁影響區(qū)，平均每站接駁服務(wù)的人口可達(dá)10萬(wàn)人。

　　4.3實(shí)施TOD面臨的挑戰(zhàn)
    
　　推行TOD理念將改變現(xiàn)有土地政策以及管理機(jī)制，觸及城市行政區(qū)劃的調(diào)整。因此，在可能的條件下，東莞需要盡快開展政策層面的相關(guān)研究，包括行政區(qū)劃整理、土地儲(chǔ)備、舊村舊工業(yè)區(qū)改造以及資源共享、交通一體化等方面的研究準(zhǔn)備。此外，也需要從珠三角區(qū)域的角度協(xié)調(diào)與廣州深圳的關(guān)系，從全局考慮東莞軌道網(wǎng)與城際軌道的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)地區(qū)共贏。

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