將TOD模式融入北京城市軌道交通規(guī)劃的思考

北京提出大力發(fā)展公共交通事業(yè)，尤其是要加大對軌道交通網(wǎng)的建設(shè)以解決北京交通問題。本文通過對TOD模式的相關(guān)研究，總結(jié)國內(nèi)外應(yīng)用 TOD模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合北京城市和軌道規(guī)劃的實(shí)際情況，為北京城市規(guī)劃和軌道交通的建設(shè)提出一些建議。

　　關(guān)鍵詞：TOD；北京；土地利用；軌道交通；公共交通  
   
　　近年來，有關(guān)專家指出北京市交通擁堵問題很大程度上與城市用地性質(zhì)和功能布局有關(guān)，需要將交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市用地性質(zhì)和功能布局相結(jié)合，來解決北京交通擁堵問題。TOD很好地體現(xiàn)了這一思想。軌道交通作為一種大規(guī)模、大運(yùn)量的交通運(yùn)輸方式，不但可以解決交通擁堵以及隨之而來的環(huán)境污染問題，也為北京建設(shè)“兩軸一兩帶一多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)打下基礎(chǔ)。探索適合北京城市發(fā)展的TOD模式，以有效解決城市交通問題，合理引導(dǎo)城市土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分挖掘軌道交通所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。

　　一、TOD模式

　　1.TOD模式的概念

　　由于土地價(jià)值很大程度上是由土地所在區(qū)位的交通條件決定的，地區(qū)的可達(dá)性越高，則區(qū)位條件越好，越具有廣泛的經(jīng)濟(jì)用途，即土地利用價(jià)值越高。因此，這些地段往往成為對人口、商品和信息的流動(dòng)、聚集功能依賴性較強(qiáng)的服務(wù)業(yè)廠商競相追逐的對象，容易形成集中的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。當(dāng)交通變得更加便利，不再成為影響人們出行的制約因素時(shí)，居民開始將目光轉(zhuǎn)向?qū)臻g的需求上，傾向于空間相對較大，環(huán)境相對安靜的遠(yuǎn)離中心區(qū)的區(qū)位。TOD正是遵循這一原理，充分利用公共交通站點(diǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，吸引高科技服務(wù)型產(chǎn)業(yè)在其周邊高密度開發(fā)，從而“自發(fā)”形成功能齊全，土地高效利用的社區(qū)。

　　2.TOD小區(qū)規(guī)劃模式

　　TOD更加注重“多樣性”，強(qiáng)調(diào)土地的混合使用及小區(qū)整體功能上的“多樣性”和服務(wù)于“多樣性”的人群。整個(gè)小區(qū)以公共交通樞紐或地鐵站為中心，在合理的步行距離范圍內(nèi)建設(shè)中高密度土地利用開發(fā)區(qū)。中心區(qū)主要為經(jīng)濟(jì)商業(yè)區(qū)、公共區(qū)域及辦公區(qū)、為居民日常工作學(xué)習(xí)休閑的場所。次級區(qū)域?yàn)榫用駞^(qū)，通過提供多種層次的住宅，盡量服務(wù)于多種收入水平的居民。

　　3.TOD模式的優(yōu)勢

　　(1)社會(huì)效益。TOD模式主張土地的高密度、多樣性利用，因此可以為居民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和居住環(huán)境。社區(qū)內(nèi)住房的多樣化發(fā)展，吸引不同收入、不同階層、不同年齡的人群，為社區(qū)添加活力，促進(jìn)小區(qū)的健康發(fā)展。多種交通方式的利用，例如步行、騎自行車、公交車等，鼓勵(lì)人們培養(yǎng)一種健康的生活模式，一定程度上緩解了人們的生活壓力。安全適宜的交通環(huán)境更為弱勢群體的出行帶來方便。便利的交通為人們之間的互動(dòng)帶來?xiàng)l件。

　　(2)經(jīng)濟(jì)效益。便利的交通促進(jìn)物資的流動(dòng)，增強(qiáng)區(qū)域之間的競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。一定密度的人口規(guī)模提高了對零售業(yè)的需求，通過便利的交通基礎(chǔ)設(shè)施，減少不必姜的交通支出，使人們的可支配收入提高，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　(3)環(huán)境效益。由于TOD模式不鼓勵(lì)小汽車出行，一方面緩和了交通擁堵問題，提高空氣質(zhì)量，降低噪音污染，另一方面減少了交通事故的發(fā)生率。通過車站附近土地的集中利用，提供更多建設(shè)露天娛樂場所及、中心綠地、花園和綠化步行道的空間。

　　(4)財(cái)政效益。高密度的土地利用減少了政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。通過公交站周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，吸引人流從而增加公交乘坐率，提高公交收入；將地鐵建設(shè)和周邊土地開發(fā)相結(jié)合，有效利用地方投資，增加地鐵收入。

　　二、北京市城市交通存在的問題

　　1.中心城集聚，導(dǎo)致交通流量的過分集中

　　近年來北京經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市人口迅速增加，中心城高密度開發(fā)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。由于城市無序蔓延的趨勢沒有得到有效遏制，非建設(shè)用地向建設(shè)用地的非科學(xué)演變呈上升之勢，加之北京本身城市結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和道路建設(shè)，北京逐漸形成“單中心+環(huán)線”的城市結(jié)構(gòu)。其具體表現(xiàn)為人口和產(chǎn)業(yè)向城市中心的聚集，高密度開發(fā)主要集中在五環(huán)以內(nèi)，其居住人口達(dá)787萬，占北京總居住人口數(shù)的63%。對城市中心高密度的土地開發(fā)，一方面使文化古跡的保護(hù)陷于被動(dòng)，另一方面也給北京交通帶來一系列的問題。

　　2.郊區(qū)發(fā)展滯緩，導(dǎo)致區(qū)域差異不斷擴(kuò)大

　　北京郊區(qū)發(fā)展相對于中心區(qū)的總體城市化水平還比較低，仍處于集中型的城市化階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))為主，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。城區(qū)功能單一，農(nóng)業(yè)人口占較大比例。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理相對落后，道路、供排水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。人口向中心城區(qū)聚集，導(dǎo)致中心城區(qū)的高密度開發(fā)進(jìn)一步加劇、交通惡化的同時(shí)，郊區(qū)土地資源卻不能得到很好的利用。產(chǎn)業(yè)及人口類型的單一化，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的相對落后最終導(dǎo)致北京

　　區(qū)域空間發(fā)展的地域差異不斷擴(kuò)大。

　　3.土地資源緊缺，給交通建設(shè)帶來困難

　　我國土地資源緊缺，用于道路交通建設(shè)的土地資源極為有限。目前，市區(qū)人均道路占有面積僅為3.39平方米，市區(qū)道路面積率僅為12%，發(fā)達(dá)國家一般在30%左右，道路網(wǎng)容納能力不能滿足交通需求。通過道路的大量投資和快速延伸，來滿足城市交通發(fā)展的需要是難以實(shí)現(xiàn)的。實(shí)施緊湊的土地利用模式，加大公共交通的發(fā)展力度，尤其是大容量的軌道交通建設(shè)，是北京交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

　　4.機(jī)動(dòng)化進(jìn)程加快，交通耗能加劇

　　目前，北京機(jī)動(dòng)車每年以10%的遞增量增長，到2007年底北京機(jī)動(dòng)車保有量已突破300萬輛。這對交通、環(huán)境、能源提出了更高的要求。北京市區(qū)(中心城)道路網(wǎng)雖已基本形成方格網(wǎng)與環(huán)路、放射線相結(jié)合的布局，但上交通需求的增長勢頭。私人小轎車迅速發(fā)展，使交通耗能加劇的同時(shí)給北京環(huán)境帶來一定的負(fù)擔(dān)。

　　1.引導(dǎo)老城空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　北京舊城(核心區(qū))本身所包含的土地面積較小，由于保護(hù)歷史古城的需要，城內(nèi)的建筑物高度有限制，可供發(fā)展的空間并不是很充分。通過 TOD模式對舊城空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，一方面需要促進(jìn)現(xiàn)有大型車站周圍土地高密度開發(fā)利用，另一方面合理選擇公交站點(diǎn)，滿足居民的出行需求，形成以車站為中心，第一層為商業(yè)用地，第二層為居民區(qū)的格局。目前北京地鐵站周邊地區(qū)的開發(fā)不是很充分，許多地鐵站周圍都沒有形成較為集中的土地開發(fā)區(qū)，因此對舊城的土地開發(fā)還具有一定的發(fā)展空間。

　　值得注意的是，地鐵作為一種大容量的快速軌道交通工具，在很好地解決人們出行問題的同時(shí)大大提高了其站點(diǎn)周邊地區(qū)的可達(dá)性，地鐵沿線土地成高密度帶狀發(fā)展。如果在舊城鋪設(shè)過度密集的地鐵線路，將會(huì)加劇舊城的開發(fā)強(qiáng)度，這與保護(hù)舊城的初衷背道而馳，所以需要合理確定地鐵線路的覆蓋密度，既要滿足居民出行需要又要考慮到可能誘發(fā)的交通量，并且在進(jìn)行地鐵建設(shè)的同時(shí)應(yīng)適當(dāng)控制道路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，減少對私人汽車需求的刺激，鼓勵(lì)步行街的發(fā)展。

　　2.促進(jìn)新城快速多樣發(fā)展

　　目前北京大多數(shù)新城的土地利用不是很充分，整個(gè)城市布局相對松散。對新城的開發(fā)計(jì)劃需要包括居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游區(qū)等的設(shè)置以及相關(guān)設(shè)施的布局。在對連接新城地鐵進(jìn)行建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)注意對新城整體布局的優(yōu)化。開發(fā)TOD模式的新城，避免小區(qū)功能單一化，鼓勵(lì)小區(qū)綜合發(fā)展，通過吸引大型企事業(yè)單位，解決小區(qū)居民的就業(yè)問題，加強(qiáng)其他公共事業(yè)的發(fā)展，如醫(yī)院，學(xué)校的建設(shè)，引導(dǎo)人流向新城發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)工作學(xué)習(xí)及生活的遷移，避免出現(xiàn)上下班高峰時(shí)期城市中心地帶地鐵交通超負(fù)荷的現(xiàn)象。這方面我們應(yīng)從日本吸取教訓(xùn)：日本經(jīng)濟(jì)高度增長時(shí)期，東京都的土地價(jià)格急劇上升逼迫城市中心居民向鐵道沿線的東京郊區(qū)遷移，而上班、上學(xué)基本上還集中東京中心地區(qū)，這樣，每天上下班、上下學(xué)的高峰時(shí)間，城市軌道交通就出現(xiàn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有的客流量甚至超過200%。

　　小區(qū)在道路網(wǎng)建設(shè)時(shí)應(yīng)將優(yōu)先權(quán)賦予公交車，自行車及行人，鼓勵(lì)多種交通方式的混合使用，加大公共交通在整體出行中所占的比例。例如巴黎在進(jìn)行新城建設(shè)時(shí)，為鼓勵(lì)居民選擇步行和自行車出行，提供自行車專用道并且將市內(nèi)一些街區(qū)劃為無車區(qū)，為居民提供了一個(gè)安全宜人的交通環(huán)境。

　　3．優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　(1)地鐵站在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮到與其他交通方式的合理配合，形成復(fù)合交通走廊。注意加強(qiáng)新城與中心城市的緊密聯(lián)接。在地鐵網(wǎng)覆蓋密度較小的地段，通過發(fā)展地面公交提高公交系統(tǒng)的可達(dá)性，可通過建立完善天橋系統(tǒng)或通過地下通道加強(qiáng)與公共汽車站、交通樞紐及周圍經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的銜接，在提高乘客換乘安全性的同時(shí)為周邊地區(qū)吸引客流。例如中關(guān)村西區(qū)，原規(guī)劃中將交通放在地下，地上只留步行空間，可以通過車站出入口直接和步行街相連的方式，方便乘客出行或通過高架橋?qū)⒌罔F出入口直接與現(xiàn)有建筑物相連，避免行人和機(jī)動(dòng)車輛的交叉行駛。

　　(2)通過對華盛頓、加拿大的研究發(fā)現(xiàn)，在郊區(qū)的車站附近，辦公類的公交比重比居住類小得多，主要是因?yàn)檗k公地點(diǎn)存在大量的免費(fèi)停車場。因此，北京新城地鐵終點(diǎn)站應(yīng)設(shè)置一定規(guī)模的停車場，而市區(qū)的辦公地點(diǎn)附近應(yīng)盡量少設(shè)停車場或采取停車場高收費(fèi)制度，鼓勵(lì)居民乘地鐵進(jìn)入市區(qū)，減緩市區(qū)交通壓力。

　　(3)地鐵站點(diǎn)設(shè)置應(yīng)考慮到吸引大量人流的機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院、大學(xué)及大型就業(yè)中心，盡量將其包含在以地鐵為中心，步行可達(dá)的范圍以內(nèi)。而在車站附近尤其是車站上蓋，布置活動(dòng)性較強(qiáng)的用地類型，如寫字樓、商貿(mào)大廈等，并提高地塊的開發(fā)強(qiáng)度，以擴(kuò)大軌道交通的直接服務(wù)對象的范圍，增強(qiáng)軌道交通的吸引力。

　　(4)根據(jù)TOD理論，在地鐵沿線地帶社區(qū)以公交站點(diǎn)為中心成組團(tuán)發(fā)展模式，因此在組團(tuán)間分隔地帶不能設(shè)站，避免誘導(dǎo)城市分隔帶的開發(fā)。

　　四、對北京軌道交通建設(shè)實(shí)施TOD模式的幾點(diǎn)建議

　　在我國將TOD理論融入到城市整體規(guī)劃建設(shè)中的思想已在廣州、香港等地有所實(shí)踐并取得一定的效果，但也暴露出一些問題，如：不同步調(diào)整用地性質(zhì)和功能布局，各區(qū)位單元功能設(shè)施不配套，就業(yè)與居住不匹配等以及地鐵線路運(yùn)營后不能達(dá)到預(yù)期客流量，從而導(dǎo)致一系列的相關(guān)問題。因此，如何有效地利用TOD模式，對城市的整體規(guī)劃及交通發(fā)展具有重要意義。通過學(xué)習(xí)國內(nèi)外城市實(shí)施TOD模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)并結(jié)合北京現(xiàn)狀，為北京市軌道交通建設(shè)引入TOD模式提出以下幾點(diǎn)建議：

　　1.制定完善可行的融資政策

　　軌道交通具有外部性，即通過提高其沿線地區(qū)的可達(dá)性，促進(jìn)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加沿線各行為主體的福利水平。但由于軌道交通產(chǎn)生的這部分效益是通過市場經(jīng)濟(jì)作用間接產(chǎn)生的，不能直接返回給軌道自身，所以需要政府通過一定的手段保證這些間接收益中的一部分用于軌道交通的建設(shè)運(yùn)營，形成良性循環(huán)。具體做法是，政府建立相關(guān)稅收政策，向周邊地區(qū)的獲益主體征收部分稅收，按一定比例返回給軌道交通建設(shè)者和運(yùn)營者，從而實(shí)現(xiàn)軌道交通企業(yè)對原軌道交通投資的部分回收，使軌道交通投資由經(jīng)濟(jì)的可行性轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)務(wù)上的可行性。

　　2．加強(qiáng)團(tuán)體之間的合作協(xié)調(diào)

　　軌道交通規(guī)劃建設(shè)應(yīng)注意居民、房地產(chǎn)商、政府之間的協(xié)調(diào)，充分考慮到居民的切身利益，通過開發(fā)商參與地鐵出口位置的設(shè)計(jì)，盡量滿足開發(fā)商的最大利益，做到政府、開發(fā)商和城市居民的“多贏”。香港地鐵是我國惟一盈利的地鐵，其主要原因之一是結(jié)合周邊物業(yè)共同發(fā)展，如：在為建設(shè)地鐵集資時(shí)采取出售周邊物業(yè)的方式，將地鐵站點(diǎn)附近的土地出售給開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，通過地鐵吸引人群帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)開發(fā)商將收益的一部分返回給地鐵運(yùn)營公司。目前北京新城建設(shè)還存在很多不合規(guī)劃的用地，因此政府應(yīng)真正做到與開發(fā)商的協(xié)調(diào)，保證連接新區(qū)的地鐵建設(shè)與新區(qū)內(nèi)各建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度協(xié)調(diào)，做到新區(qū)基本形成目標(biāo)規(guī)模時(shí)軌道交通建成運(yùn)營，保證地鐵建成時(shí)的客流，避免地鐵低效運(yùn)行。

　　3.提高軌道交通的服務(wù)水平

　　提高軌道交通的服務(wù)水平，以人為本，吸引更多的客流，既可以促進(jìn) TOD地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又緩解了地面交通的負(fù)擔(dān)。軌道交通的服務(wù)水平包括：交通服務(wù)的質(zhì)量、車輛運(yùn)行頻率、可靠度以及換乘次數(shù)等。例如：可以通過優(yōu)化相關(guān)硬件設(shè)施，提高旅客乘車舒適度；通過減少列車行車間隔，提高車輛的運(yùn)行頻率等。

　　4.合理可行的土地控制政策

　　在新區(qū)軌道交通建設(shè)的同時(shí)，需要調(diào)整小區(qū)用地性質(zhì)和功能布局，以保證軌道交通運(yùn)營后短期內(nèi)基本形成TOD模式小區(qū)。但由于不可避免的一些利益沖突，完全依靠各部門之間的協(xié)調(diào)是行不通的，需要出臺(tái)相應(yīng)的土地控制政策，保證小區(qū)土地性質(zhì)和功能布局按規(guī)劃實(shí)施。同時(shí)需要注意的是，政策的制定需要一定的靈活性以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。過分嚴(yán)格的土地控制政策可能抑制周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過分寬松的土地控制政策不能起到監(jiān)督控制的作用。所以要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和已有土地功能布局，制定有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的，切實(shí)可行的土地控制政策。 

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