從生態(tài)補(bǔ)償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享

理論前沿
我國(guó)水生態(tài)與環(huán)境不斷惡化的根本原因就是水生態(tài)與環(huán)境的無(wú)償使用、過(guò)度利用和缺乏生態(tài)與環(huán) 境投資回報(bào)機(jī)制。由于水生態(tài)與環(huán)境投入和效益的外部性, 其補(bǔ)償機(jī)制單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以形成, 還要靠政府的宏觀調(diào)控和公共財(cái)政的補(bǔ)償或補(bǔ)貼。目前, 國(guó)家高度重視生態(tài)與環(huán)境保護(hù)和建設(shè), 把加強(qiáng)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)建設(shè)作為全面建
設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一, 本文提出
建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制是實(shí)
現(xiàn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展
的新途徑。
一、從生態(tài)補(bǔ)償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)
共建共享
1.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈吞卣?
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指國(guó)家對(duì)
流域生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)因致力于生態(tài)與
環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的居民在
資金、技術(shù)和實(shí)物上的補(bǔ)償及政策
上的優(yōu)惠等; 同時(shí)還指因生態(tài)與環(huán)
境保護(hù)和建設(shè)的外部性, 流域生態(tài)
保護(hù)凈受益區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)致力于生態(tài)
與環(huán)境保護(hù)各方面投入的分擔(dān)。
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有以下特征:
( 1) 補(bǔ)償范圍的確定性
生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶窍喈?dāng)廣的, 除
了對(duì)恢復(fù)已破壞的生態(tài)與環(huán)境的投
入進(jìn)行補(bǔ)償之外, 還包括對(duì)未破壞
的生態(tài)與環(huán)境進(jìn)行污染預(yù)防和保護(hù)
所支出的一部分費(fèi)用, 以及對(duì)因環(huán)
境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的
居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)
償以及政策上的優(yōu)惠和為增進(jìn)環(huán)境
從生態(tài)補(bǔ)償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享
———兼以新安江流域?yàn)槔臋C(jī)制探討
劉玉龍, 阮本清, 張春玲, 許鳳冉
( 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院)
摘要: 針對(duì)流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)中的外部性問(wèn)題, 介紹了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈椭饕卣?。分析了我?guó)在
生態(tài)補(bǔ)償工作方面存在的問(wèn)題, 指出建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制是緩解水源涵養(yǎng)區(qū)在保護(hù)生態(tài)和加快發(fā)展中
面臨的雙重壓力的有效途徑, 也是實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。以新安江流域?yàn)槔? 探討流域
生態(tài)共建共享機(jī)制, 提出流域生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)的概念和范圍, 對(duì)建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制的原則和步
驟作了探討。
關(guān)鍵詞: 生態(tài)補(bǔ)償; 外部性; 共建; 共享; 新安江流域
From ecological compensation to ecological inter - construction and shar e of r iver basins // Liu
Yulong, Ruan Benqing, Zhang Chunling, Xu Fengran
Abstract: In the light of external issues related to ecological construction and protection of river basins, the
concept and main features of ecological compensation of river basins are present. It analyzes the existing problems
in ecological compensation in our country. It is pointed out that building an ecological inter - construction
and share mechanism of river basins is an effective means of alleviating dual- pressures encountered by ecological
protection and fast development in water sources preserving areas and also the key of realizing a harmonious development
of our economy and society with ecology. Taking Xing Anjiang River Basin as an example, it discusses
ecological inter - construction and share mechanism of river basins, which involves in proposes concepts and
scopes of ecological inter - construction areas and sharing areas, principle and procedures of building ecological
inter- construction and share mechanism for river basins.
Key words: ecological compensation; externality; inter- construction; share; Xing Anjiang River Basin
中圖分類(lèi)號(hào): X24+TV213 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào): 1000- 1123( 2006) 10- 0004- 05
收稿日期: 2006- 02- 16
作者簡(jiǎn)介: 劉玉龍( 1966～) , 男, 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源所管理研究室主任, 高級(jí)工程師。
注: 本文為“新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究”項(xiàng)目部分成果。
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水
中國(guó)水利2006.10
理論前沿
CHINA WATER RESOURCES
保護(hù)意識(shí)、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)
行的科研、教育費(fèi)用的支出。不僅有
單一的末端治理和補(bǔ)償, 也有全過(guò)程
的綜合性補(bǔ)償; 既有對(duì)物的補(bǔ)償, 也
有對(duì)人的補(bǔ)償。從時(shí)間上看, 既有對(duì)
過(guò)去生態(tài)保護(hù)投入的補(bǔ)償, 也包括將
來(lái)為維持良好的生態(tài)與環(huán)境而需要
的繼續(xù)投入的分擔(dān)。
( 2) 補(bǔ)償手段的多樣性
流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不僅包括由
國(guó)家通過(guò)直接財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助、
稅收減免、稅收返還的形式進(jìn)行的
貨幣、實(shí)物補(bǔ)償, 而且還包括國(guó)家和
地方( 包括共享區(qū)) 在建設(shè)項(xiàng)目、技
術(shù)交流、人員培訓(xùn)等方面的扶持和
援助。
( 3) 補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性
生態(tài)補(bǔ)償要依法有序, 市場(chǎng)補(bǔ)償
制度達(dá)到成熟尚需時(shí)日, 保證生態(tài)補(bǔ)
償?shù)难永m(xù)性, 防止“人存政興, 人亡政
息”, 用法律手段保障政府有關(guān)生態(tài)
補(bǔ)償?shù)姆结樅驼叩靡载瀼睾蛨?zhí)行,
用法律去規(guī)范、約束人們對(duì)環(huán)境資源
的各種開(kāi)發(fā)、利用行為。
2.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
( 1) 流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償尚未開(kāi)展
局部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償在全國(guó)已
有不少試點(diǎn), 但流域范圍內(nèi)上下游以
及下游引水受益區(qū)之間的補(bǔ)償卻開(kāi)
展得不多。
( 2) 政府補(bǔ)償比重過(guò)大
我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償中, 政府的轉(zhuǎn)移
支付、財(cái)政補(bǔ)貼、管制等“ 命令與控
制”的措施一直是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓?
段。流域上下游、地區(qū)之間的市場(chǎng)補(bǔ)
償盡管隨經(jīng)濟(jì)體制改革有了一定的
適用范圍, 但在生態(tài)補(bǔ)償制度中的作
用還有待強(qiáng)化。政府的補(bǔ)償比例過(guò)
大, 會(huì)造成地方在根據(jù)具體流域發(fā)展
狀況而采取區(qū)域間補(bǔ)償?shù)姆e極性不
高, 上下游間的約束性也不強(qiáng), 對(duì)整
個(gè)流域生態(tài)保護(hù)共享所承擔(dān)的責(zé)任
不能得到有效體現(xiàn)。
( 3) 市場(chǎng)補(bǔ)償制度尚不成熟
就環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度而言, 其設(shè)
立、運(yùn)行所需的條件很高, 只有市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、法制和公共管理較為
健全、環(huán)境監(jiān)測(cè)力量較強(qiáng)的大城市才
有條件小范圍實(shí)施, 目前我國(guó)只有少
數(shù)幾個(gè)城市作了嘗試。對(duì)于環(huán)境產(chǎn)權(quán)
的初始分配方式、交易主客體、交易
程序、原則及交易是否跨區(qū)域等問(wèn)
題, 尚未形成一致意見(jiàn)。
( 4) 與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律制度
存在操作困難
雖然隨著1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)
展大會(huì)的召開(kāi)及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
模式的確立、可持續(xù)發(fā)展基本國(guó)策的
形成, 我國(guó)已經(jīng)初步建立起了由國(guó)家
立法和地方立法共同構(gòu)成的環(huán)境法
律體系, 確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境
影響評(píng)價(jià)、建設(shè)管理“三同時(shí)”制度、
取水許可及排污申報(bào)登記等具體的
法律制度, 但各環(huán)境部門(mén)之間缺乏一
致性、協(xié)調(diào)性, 在實(shí)際補(bǔ)償過(guò)程中存
在著諸多問(wèn)題。
3.流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究的發(fā)展
趨勢(shì)
國(guó)內(nèi)外各流域上下游地區(qū)間生
態(tài)與環(huán)境的恢復(fù)、保護(hù)補(bǔ)償, 其研究
和實(shí)踐可歸納為以下5 種趨勢(shì):
( 1) 理論研究逐步深入
理論方面主要有資源的公共物
品屬性理論、生態(tài)與環(huán)境資源的有償
使用理論, 以及外部成本內(nèi)部化理
論。這些理論研究的逐步深入, 為有
效解決流域上下游的生態(tài)保護(hù)和建
設(shè)、生態(tài)效益共享以及區(qū)域和諧發(fā)展
等問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
( 2) 從理論研究逐步向建立生態(tài)
補(bǔ)償機(jī)制方向發(fā)展
根據(jù)“誰(shuí)受益, 誰(shuí)補(bǔ)償”的原則初
步進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算。通過(guò)補(bǔ)償行
為的研究, 明確補(bǔ)償?shù)闹骺腕w, 并且
在如何實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償及補(bǔ)償基金的管理
和使用方面建立一定的機(jī)制, 形成了
制度。
( 3) 從定性研究為主逐步向定量
確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方向發(fā)展
過(guò)去對(duì)生態(tài)補(bǔ)償或具體的補(bǔ)
償水平只是定性說(shuō)明, 定量確定補(bǔ)
償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模計(jì)算方面比較簡(jiǎn)約。
現(xiàn)在逐步從定性說(shuō)明向定量計(jì)算
轉(zhuǎn)變。
( 4) 從局部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償研究
轉(zhuǎn)向整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的研究
流域上下游之間是內(nèi)部聯(lián)系十
分緊密、生態(tài)關(guān)聯(lián)性很高的有機(jī)整
體。個(gè)別地區(qū)或流域局部的補(bǔ)償問(wèn)題
的解決, 只能稱(chēng)為個(gè)別性的補(bǔ)償問(wèn)
題。為合理解決自然界整個(gè)流域上下
游的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題, 補(bǔ)償行為應(yīng)具有
完整性, 應(yīng)以整個(gè)流域的生態(tài)共建與
共享為目標(biāo)。目前有些研究已經(jīng)由個(gè)
別地區(qū)或流域的局部提升到全流域
多地區(qū)。
( 5) 從單純的生態(tài)補(bǔ)償向生態(tài)共
建共享方面發(fā)展
以往多注重對(duì)單純的生態(tài)補(bǔ)償
問(wèn)題進(jìn)行研究, 重點(diǎn)解決單純的生態(tài)
建設(shè)補(bǔ)償問(wèn)題。本文嘗試逐步形成并
完善以流域的生態(tài)補(bǔ)償為基礎(chǔ), 向全
流域生態(tài)共建與共享轉(zhuǎn)變、建立流域
和諧發(fā)展態(tài)勢(shì)的新機(jī)制。
4.建立全流域生態(tài)共建共享機(jī)制
是實(shí)現(xiàn)流域和諧發(fā)展的新途徑
流域上游地區(qū)的發(fā)展, 往往有兩
種模式: 一是選擇常規(guī)發(fā)展模式, 即
許多地區(qū)已經(jīng)走過(guò)的“先污染后治
理、先破壞后修復(fù)”的老路。其結(jié)果
是地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了一定發(fā)展, 但是
上下游地區(qū)都將受到水污染和水生
態(tài)破壞的危害, 嚴(yán)重影響全流域的
可持續(xù)發(fā)展。二是從全流域可持續(xù)
發(fā)展的大局出發(fā), 上游地區(qū)切實(shí)加
大生態(tài)保護(hù)投入, 努力保持優(yōu)良的
生態(tài)與環(huán)境。但生態(tài)保護(hù)需要大量
的直接和間接投入, 在很大程度上
會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度, 拉大保
護(hù)投入?yún)^(qū)與受益地區(qū)的差距, 最終
上游地區(qū)將由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱而使
生態(tài)保護(hù)難以為繼。這兩種模式都
不能實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)
調(diào)發(fā)展。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀, 堅(jiān)持“在
保護(hù)中發(fā)展, 在發(fā)展中保護(hù)” 的方
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理論前沿
針, 有效緩解上游地區(qū)在保護(hù)生態(tài)
和加快發(fā)展中面臨的雙重壓力, 實(shí)
現(xiàn)全流域和諧可持續(xù)發(fā)展, 必須尋
求一種動(dòng)員全流域、全社會(huì)共同參
與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的新途徑。
二、建立流域生態(tài)共建共享
新機(jī)制的理論和現(xiàn)實(shí)意義
1.流域生態(tài)共建共享是解決生態(tài)
與環(huán)境效益外部性的需要
在一個(gè)河流水系的流域范圍內(nèi),
通常上中游山區(qū)是水源涵養(yǎng)區(qū)和徑
流匯流區(qū), 中下游地區(qū)則通常是主要
用水區(qū)和徑流散失區(qū)。上游區(qū)通常人
口密度較小, 工業(yè)化、城市化水平較
低, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后; 中下游地區(qū)
人口比較稠密, 工業(yè)化、城市化水平
較高, 經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。在流域水資源
開(kāi)發(fā)利用、江河治理、生態(tài)與環(huán)境保
護(hù)和建設(shè)的過(guò)程中, 上下游之間都存
在著成本和效益相互轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。在
現(xiàn)行體制和機(jī)制下, 上游水利設(shè)施和
生態(tài)保護(hù)的正向效益以向下游轉(zhuǎn)移
為主, 其成本則主要由上游地區(qū)承
擔(dān); 水污染和生態(tài)破壞等負(fù)向效益則
對(duì)上下游地區(qū)都會(huì)產(chǎn)生危害, 但其中
一部分甚至大部分外部成本會(huì)轉(zhuǎn)移
到下游地區(qū)。
為了妥善解決水生態(tài)與環(huán)境效
益的外部性問(wèn)題, 必須以流域水系
為單元, 以政府為主導(dǎo), 以行政區(qū)域
為主體, 按照“ 受益者補(bǔ)償、損害者
賠償”的原則, 以全流域水資源可持
續(xù)利用、水環(huán)境可持續(xù)維護(hù)、經(jīng)濟(jì)社
會(huì)可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo), 制定全
流域水生態(tài)與環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的總
體目標(biāo), 包括林草覆蓋率、允許水土
流失量、各類(lèi)污染物允許排放量、水
環(huán)境質(zhì)量與水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)要求
等, 明確界定上下游地區(qū)各自的權(quán)
利和責(zé)任, 并建立切實(shí)可行的行政
區(qū)域責(zé)任制。凡上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)
保投入所產(chǎn)生的正向效益轉(zhuǎn)移到下
游地區(qū), 下游地區(qū)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆?
式予以補(bǔ)償; 當(dāng)上游地區(qū)在生態(tài)與
環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中未能履行規(guī)定的
責(zé)任, 達(dá)不到規(guī)定的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn), 給下
游地區(qū)造成損害的, 則應(yīng)按損害程
度承擔(dān)賠償責(zé)任。
2.生態(tài)共建共享是流域水環(huán)境可
持續(xù)維護(hù)的必由之路
在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水
平下, 各地的水環(huán)境質(zhì)量通常與其
工業(yè)化、城市化水平和水資源開(kāi)發(fā)
利用程度成反比, 即人口密度大、工
業(yè)化及城市化水平高、水資源開(kāi)發(fā)
利用程度高的地區(qū), 廢污水排放量
大, 水環(huán)境質(zhì)量一般都比較差; 水環(huán)
境質(zhì)量較好的地區(qū)大多是人口較
少、交通不便、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯
后、工業(yè)化及城市化水平較低的地
區(qū)。如果不能及早建立生態(tài)共建共
享機(jī)制, 將會(huì)影響上游地區(qū)繼續(xù)限
制污染型企業(yè)發(fā)展的積極性和加強(qiáng)
生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性, 并
最終導(dǎo)致全流域水環(huán)境整體質(zhì)量的
下降。因此, 盡快研究和建立流域生
態(tài)共建共享機(jī)制是流域水環(huán)境可持
續(xù)維護(hù)的必由之路。
3.生態(tài)共建共享是促進(jìn)上下游地
區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求
隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展,
水資源開(kāi)發(fā)利用量將不斷增加, 水環(huán)
境污染負(fù)荷將不斷加重, 下游地區(qū)迫
切要求上游地區(qū)能夠持續(xù)不斷地提
供優(yōu)質(zhì)水源來(lái)保證水資源和水環(huán)境
承載能力。上游地區(qū)則迫切要求加快
發(fā)展, 縮小差距, 用水量和廢污水排
放量也將不斷增加。在這種情況下,
全流域水資源可持續(xù)利用和水環(huán)境
可持續(xù)維護(hù)就會(huì)面臨很大的壓力。因
此, 建立生態(tài)共建共享機(jī)制, 是克服
人為的行政區(qū)域邊界障礙、進(jìn)行全流
域經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)劃布局、促進(jìn)上下游
地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)共建、經(jīng)濟(jì)共贏
的迫切要求。
4.流域生態(tài)共建共享是建設(shè)社會(huì)
主義和諧社會(huì)的重要保障
流域水循環(huán)系統(tǒng)的整體性, 河流
水系的連續(xù)性和流動(dòng)性, 以及行政區(qū)
域?qū)α饔虻姆指钚? 決定了上下游之
間、干支流之間、左右岸之間、行政區(qū)
域之間將長(zhǎng)期存在各種錯(cuò)綜復(fù)雜的
水事關(guān)系, 這種關(guān)系處理不當(dāng), 就會(huì)
釀成水事糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快
速發(fā)展, 上下游之間、行政區(qū)域之間
的用水競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈, 水污染問(wèn)題不
斷加劇, 各類(lèi)水事糾紛頻繁發(fā)生, 有
的甚至釀成暴力事件。由于絕大多數(shù)
流域和區(qū)域尚未開(kāi)展初始水權(quán)分配
工作, 水功能區(qū)劃也還處于試行階
段, 各類(lèi)水事糾紛還難以完全避免,
妥善解決這些水事關(guān)系將是今后水
資源與水環(huán)境管理工作中的一項(xiàng)重
要任務(wù)。
三、以新安江流域?yàn)槔牧?
域生態(tài)共建共享機(jī)制探討
1.新安江流域上下游生態(tài)與經(jīng)濟(jì)
概況
新安江是錢(qián)塘江流域的重要源
頭, 是浙江省最大的入境河流, 也是
連接安徽黃山市和浙江杭州市的一
條重要水上通道。新安江流域跨皖
浙兩省, 新安江源頭及主要干流均
在黃山市及宣城市績(jī)溪縣境內(nèi), 是
新安江流域的上游地區(qū)。新安江安
徽境內(nèi)流域面積6440km2, 占流域總
面積的55.7%。皖浙省界斷面( 街口
斷面) 多年平均徑流量為65.3 億m3,
占千島湖多年平均入湖總量的68%
以上。
新安江是目前全國(guó)為數(shù)不多的
健康河流之一, 上游地區(qū)多年來(lái)一
直十分重視生態(tài)保護(hù)工作, 特別是
1987 年黃山設(shè)市以來(lái), 全市樹(shù)立生
態(tài)保護(hù)理念, 提出建設(shè)大生態(tài)市的
構(gòu)想。通過(guò)十幾年的保護(hù)和建設(shè), 森
林覆蓋率達(dá)75%以上, 為全國(guó)平均
值( 18.2%) 的4 倍以上, 大大提高了
流域水源的涵養(yǎng)能力。皖浙省界國(guó)
控?cái)嗝嫠O(shè)的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)結(jié)果表
明: 上游黃山市流入下游浙江區(qū)域
的地表水水質(zhì)達(dá)到國(guó)家Ⅱ類(lèi)地表水
要求。優(yōu)質(zhì)的水資源為下游地區(qū)的
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電站、千島湖景區(qū)和杭州等地供水
提供了堅(jiān)實(shí)的保障, 使新安江成為
名副其實(shí)的山水畫(huà)廊, 同時(shí)也為下
游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了相當(dāng)大的水
環(huán)境容量。但是, 長(zhǎng)期以來(lái)由于上游
地區(qū)致力于生態(tài)與環(huán)境保護(hù), 喪失
了一定的發(fā)展機(jī)遇, 生態(tài)建設(shè)和保
護(hù)成本不斷增加, 上下游地區(qū)的經(jīng)
濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大。2004 年, 新安
江上游流域內(nèi)人均GDP 為7297 元,
而杭州市人均GDP 達(dá)38858 元, 是
上游地區(qū)的5.3 倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后嚴(yán)
重削弱了上游地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)和建
設(shè)成本的承受能力, 與長(zhǎng)期維持優(yōu)
良生態(tài)系統(tǒng)的需求差距很大。
2.生態(tài)共建共享區(qū)的設(shè)想
( 1) 生態(tài)共建區(qū)
生態(tài)共建區(qū)是指流域內(nèi)人類(lèi)社
會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能對(duì)水資源數(shù)量、質(zhì)量
和水生態(tài)與環(huán)境造成影響的地理范
圍, 是一個(gè)以自然地理特征為主導(dǎo)的
概念。從水資源和水生態(tài)與環(huán)境的特
性考慮, 新安江流域生態(tài)與環(huán)境共建
區(qū)是指新安江流域( 含新安江水電
站) 所有集水區(qū)分水嶺以內(nèi)的閉合區(qū)
間, 在行政區(qū)域上分屬浙江省杭州市
的建德市、淳安縣, 安徽省黃山市的
屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣
以及宣城市的績(jī)溪縣。
( 2) 生態(tài)共享區(qū)
新安江流域生態(tài)共享區(qū)是一個(gè)
包括流域內(nèi)、外現(xiàn)有和潛在的、直
接的和間接的以新安江為水源的所
有用水地區(qū)、用水單位、用水人口在
內(nèi)的相對(duì)開(kāi)放的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng), 亦
即流域內(nèi)外直接或間接分享新安江
水資源和水生態(tài)與環(huán)境效益的社會(huì)
經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。現(xiàn)狀新安江流域生態(tài)共
享區(qū)的范圍, 除新安江流域生態(tài)共
建區(qū)涉及的行政區(qū)域外, 還包括下
游浙江省境內(nèi)的桐廬、富陽(yáng)、臨安
等縣( 市) 及杭州市區(qū)?，F(xiàn)狀新安江
流域生態(tài)共享區(qū)包括浙皖兩省的
10 個(gè)市轄區(qū)、6 個(gè)縣、3 個(gè)縣級(jí)市,
總面積約24019km2, 2004 年人口
780.9 萬(wàn), 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為2606 億
元。潛在共享區(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的
概念, 是指今后可能參與分享新安
江流域水資源和水生態(tài)效益的地區(qū)
和單位。
新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)示
意圖見(jiàn)圖1。
3.生態(tài)共建共享機(jī)制框架
( 1) 生態(tài)共建共享的基本原則
流域生態(tài)共建共享要遵循“誰(shuí)受
益誰(shuí)補(bǔ)償, 誰(shuí)破壞誰(shuí)治理, 誰(shuí)共享誰(shuí)
共建”的原則。根據(jù)實(shí)際情況和受益
方的經(jīng)濟(jì)承受能力實(shí)施區(qū)別補(bǔ)償原
則, 遵循公平效益的補(bǔ)償原則, 建立
國(guó)家、地方、用水戶多層次的合理共
建共享長(zhǎng)效機(jī)制。
①有利于區(qū)域共同發(fā)展。建立
生態(tài)共建共享機(jī)制的目的是要促進(jìn)
區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展, 推動(dòng)生態(tài)保護(hù)
地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展。新安江
流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異比較大,
因此應(yīng)該更加重視通過(guò)生態(tài)共建共
享機(jī)制促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
② 政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)
合。政府必須分別對(duì)生態(tài)與環(huán)境的
損害者、受益者和保護(hù)者予以界
定, 制定相關(guān)法規(guī)政策, 設(shè)立具體
收費(fèi)和共建共享標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)行宏觀調(diào)
控, 從而改善生態(tài)與環(huán)境的服務(wù)功
能。然后通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使生態(tài)與環(huán)
境產(chǎn)品的各使用方提高內(nèi)部運(yùn)行
機(jī)制的綠色效率, 實(shí)現(xiàn)人與自然和
諧發(fā)展。
③先共建后共享。流域上下游可
持續(xù)發(fā)展必須走流域共建共享之
路, 共建是基礎(chǔ), 先共建后共享, 共
享必須建立在共建基礎(chǔ)上, 以有效
避免流域生態(tài)與環(huán)境“先損害后治
理”的怪圈。
④共建共享并舉。堅(jiān)持流域生態(tài)
受益補(bǔ)償共建共享, 必須制定相應(yīng)
的法律規(guī)章制度, 明確對(duì)生態(tài)及環(huán)
境損害者予以處罰、對(duì)受益者收取
費(fèi)用、對(duì)保護(hù)者予以補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與
義務(wù), 實(shí)行共建共享, 充分體現(xiàn)公平
性。實(shí)行保護(hù)補(bǔ)償和共建共享應(yīng)同
時(shí)進(jìn)行, 實(shí)現(xiàn)生態(tài)與環(huán)境的有效保
護(hù)和治理。
⑤分類(lèi)共建共享。不同的行業(yè)、
工程和行為, 對(duì)生態(tài)與環(huán)境的影響
是不同的。就水利工程來(lái)說(shuō), 為滿足
生態(tài)環(huán)境用水而實(shí)施的調(diào)水、新建
和改擴(kuò)建工程, 應(yīng)按不同類(lèi)型工程
分別共建共享。
⑥協(xié)商和參與。政府在制定收
費(fèi)和共建共享標(biāo)準(zhǔn)方面, 需要確定
圖1 新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)示意圖
流域生態(tài)共建區(qū)流域生態(tài)共享區(qū)
潛在生態(tài)共享區(qū)
錢(qián)塘江流域
新安江流域
黃山市
杭州市
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生態(tài)環(huán)境價(jià)值損害程度和生態(tài)環(huán)境
保護(hù)價(jià)值量, 給出罰款、收費(fèi)和共
建共享的定量依據(jù)。由于生態(tài)與環(huán)
境的服務(wù)功能價(jià)值的確定方法尚在
研究之中, 具體共建共享時(shí)要進(jìn)行
充分協(xié)商。同時(shí)要吸收非政府組
織、公眾等的積極參與, 使其在共
建共享等一系列過(guò)程中發(fā)揮積極作
用。要將共建共享結(jié)果公示, 接受
廣泛監(jiān)督。
⑦未來(lái)需要與現(xiàn)實(shí)可行相結(jié)合。
共建共享本身就是平衡近期與遠(yuǎn)期
之間、地區(qū)之間、人與人之間的利益
關(guān)系, 謀求的是社會(huì)凈福利最大化。
因此, 生態(tài)環(huán)境共建共享要滿足未
來(lái)需要和現(xiàn)實(shí)可行相結(jié)合的原則,
立足于眼前, 保護(hù)是首要的, 寧可多
保護(hù), 不可添?yè)p害。
( 2) 建立生態(tài)共建共享機(jī)制的基
本步驟
①確定流域共建共享區(qū)范圍。
建立有效的生態(tài)共建共享機(jī)制首
先要確定實(shí)施共建共享的區(qū)域范
圍, 分析新安江流域的自然地理和
社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征, 確定生態(tài)共建區(qū)和
共享區(qū)。
②確立共建共享主體。生態(tài)建設(shè)
與保護(hù)共建的主體為共建區(qū)范圍內(nèi)
的生態(tài)保護(hù)的建設(shè)者; 生態(tài)建設(shè)與
保護(hù)共享的主體是共享范圍內(nèi)的生
態(tài)保護(hù)的受益者。新安江流域上下
游共建區(qū)域的政府、企業(yè)甚至個(gè)人,
投入人力、物力、財(cái)力實(shí)現(xiàn)對(duì)上游水
源地的保護(hù), 因此新安江流域共建
的主體為致力于水源地保護(hù)的上下
游各級(jí)政府、企業(yè)與個(gè)人。新安江流
域生態(tài)保護(hù)給所有取用新安江水源
開(kāi)展生產(chǎn)、維持生活以及維護(hù)當(dāng)?shù)?
生態(tài)平衡的工廠、企業(yè)和居民帶來(lái)
了巨大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益, 這
些部門(mén)與人群構(gòu)成了新安江流域生
態(tài)保護(hù)共享主體。
③確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；诠?
建共享區(qū)內(nèi)的供給和需求, 基于用
戶的支付意愿和市場(chǎng)價(jià)格等因素,
共享主體對(duì)于共建主體的生態(tài)保護(hù)
行為給予的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是不同
的。應(yīng)當(dāng)在合理評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)投入
的基礎(chǔ)上, 結(jié)合流域保護(hù)水源的水
質(zhì)和各主體享用的水量, 綜合考慮
各共享主體的支付意愿和支付能
力, 制定切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),
并且建立可操作性較強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償
法規(guī)體系, 可在合適的條件下適當(dāng)
引入生態(tài)稅。
④建立共建共享協(xié)調(diào)組織。新安
江流域生態(tài)共建與共享可以建立示
范區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度和示范區(qū)協(xié)調(diào)委
員會(huì)工作制度。
⑤協(xié)商確定共建方式和途徑。流
域生態(tài)保護(hù)共建共享示范區(qū)建立共
建共享協(xié)調(diào)組織后, 示范區(qū)內(nèi)各行政
單元、企業(yè)部門(mén)以及個(gè)人代表可以通
過(guò)協(xié)商的方式確定共建的方式以及
途徑。共建共享有以下幾個(gè)基本途
徑: 實(shí)施政府轉(zhuǎn)移支付, 開(kāi)征生態(tài)與
環(huán)境共建共享稅, 提前繳納生態(tài)共建
共享保證金, 提供生態(tài)與環(huán)境共建共
享優(yōu)惠貸款, 成立生態(tài)與環(huán)境共建共
享基金等。
⑥建立共建共享法制保障。盡管
我國(guó)已經(jīng)初步建立起了部分生態(tài)與
環(huán)境保護(hù)的法律與制度, 但是現(xiàn)有的
法律和制度遠(yuǎn)不完善。關(guān)于生態(tài)保護(hù)
責(zé)任與權(quán)利合理劃分、促進(jìn)流域生態(tài)
可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用等方面的有關(guān)法律
和制度尚待進(jìn)一步確立。
⑦建立共建共享的監(jiān)督保障
機(jī)制。開(kāi)展流域共建共享的目的之
一是平衡區(qū)域間、部門(mén)間的利益。
生態(tài)共建共享補(bǔ)償一方面可以通
過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來(lái)約束用水
者的行為, 另一方面還需要政府宏
觀干預(yù), 加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)與政策
的補(bǔ)充與完善, 主要有完善水資源
產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)生態(tài)與環(huán)境共建共
享法規(guī)建設(shè)、建立統(tǒng)一的生態(tài)與環(huán)
境共建共享稅收政策、重點(diǎn)支持生
態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政
策、完善水資源費(fèi)征收管理辦法,
加大排污收費(fèi)改革力度等。有效征
收補(bǔ)償費(fèi)、合理利用補(bǔ)償費(fèi)需要建
立補(bǔ)償費(fèi)的征收與使用監(jiān)督機(jī)制,
包括生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收的監(jiān)督機(jī)制,
生態(tài)補(bǔ)償資金的使用監(jiān)督機(jī)制。還
需要建立實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒐?
開(kāi)制度、生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估制度,
實(shí)行年度生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況的報(bào)
告制度?！?
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