生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)初探

 為了有效控制城市擴張對生態(tài)和環(huán)境的破壞，國內(nèi)外先進地區(qū)都進行了有益的探索。 國內(nèi)生態(tài)保護規(guī)劃大多停留在城市總體規(guī)劃層次。深圳、武漢、成都等先進地區(qū)針對城市外圍非建設(shè)用地區(qū)，先后編制《深圳市基本生態(tài)控制線劃定方案》、《武漢市生態(tài)系統(tǒng)框架及控制方案》、《成都市非建設(shè)用地規(guī)劃》。國外生態(tài)保護規(guī)劃已深入到控規(guī)層次，德國在其建造規(guī)劃的控制指標(biāo)體系中設(shè)置了生態(tài)保護控制內(nèi)容和指標(biāo)，相當(dāng)于我國控制性詳細(xì)規(guī)劃；同時，著名學(xué)者俞孔堅也認(rèn)為生態(tài)用地規(guī)劃必須通過三個尺度建立：宏觀、中觀、微觀，其中中觀尺度規(guī)劃和設(shè)計與分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃階段相對應(yīng)。筆者在吸納國內(nèi)非建設(shè)用地生態(tài)保護規(guī)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)為城市總體層面的生態(tài)保護規(guī)劃，依然難以有效地保護生態(tài)元素：只有編制城市外圍生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃，使其具有與建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃同樣的法律地位及約束效應(yīng)，才能有效保護生態(tài)用地。因此，本文首先闡述了我國編制城市外圍生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的必要性。以此為前提，對生態(tài)用地界定和分類，生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制內(nèi)容、單元劃分、指標(biāo)體系構(gòu)建等一系列技術(shù)問題進行了初步研究。

2  生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的必要性

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃中要明確劃定“禁止建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”和“適宜建設(shè)區(qū)”，并要求制定相應(yīng)的空間管制措施。該法旨在控制目前生態(tài)用地被侵占致使生態(tài)環(huán)境日益惡化的行為，以達(dá)到保護生態(tài)用地的目的。但是在現(xiàn)實中，這種規(guī)劃模式屬于宏觀層次規(guī)劃，并不能有效保護生態(tài)用地。原因如下：其一，限建區(qū)、禁建區(qū)區(qū)內(nèi)區(qū)外生態(tài)要素需要統(tǒng)籌考慮。比如，濕地生態(tài)區(qū)的關(guān)鍵要素是水，但是限建區(qū)、禁建區(qū)外的工業(yè)行為可能污染流入該限建區(qū)、禁建區(qū)的水，或者截流流入限建區(qū)、禁建區(qū)的水，將會對限建區(qū)、禁建區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)造成致命的打擊；其二，一些開發(fā)行為對限建區(qū)、禁建區(qū)外圍一些資源瘋狂利用，直接摧毀限建區(qū)、禁建區(qū)依賴的外圍生態(tài)系統(tǒng)；其三，保護性開發(fā)在各地限建區(qū)、禁建區(qū)時有發(fā)生，占據(jù)的位置大多是生態(tài)敏感點，雖然占地不大，但對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響卻是致命的；其四，生態(tài)用地地上的覆蓋內(nèi)容、位置、面積和邊界范圍等屬性需要通過規(guī)劃給予界定，使其具有法律效應(yīng)；其五，環(huán)境容量超過生態(tài)用地承載力時，會使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化；其六，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)地塊生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征、生態(tài)元素的服務(wù)功能、生物交流通道都有一定規(guī)律，需要進行保護和維系。比如一條道路修建雖然符合限建區(qū)、禁建區(qū)規(guī)劃要求，但是由于其對整個生態(tài)系統(tǒng)的分割而造成的生態(tài)破壞卻是巨大的；其七，生態(tài)區(qū)需要明確地塊在分類保護區(qū)和分級保護區(qū)中的定位，明確其保護規(guī)定，從總體上限定各種建設(shè)活動或者游賞活動；其八，生態(tài)用地地塊上的建設(shè)活動、農(nóng)業(yè)活動、交通活動、林業(yè)采伐、訪客容量、污染物及噪聲等有可能對生態(tài)造成破壞，需要編制規(guī)劃進行控制；其九，一些特殊生態(tài)用地需要配置管護設(shè)施，比如水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、森林及郊野公園。

基于以上原因，仿效德國生態(tài)用地保護和控制模式，編制生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制的內(nèi)容，將生態(tài)用地本身維系、保育、土地使用、環(huán)境容量、干擾行為、管護設(shè)施、生態(tài)元素開發(fā)利用、生態(tài)元素與區(qū)外聯(lián)系要求等通過控制性詳細(xì)規(guī)劃落實到具體地塊上，落實到具體指標(biāo)上，并使其具有法律效用，才能真正地保護生態(tài)用地。這在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境日益惡化、迫切需要改善的背景下，顯得極為必要。[NextPage]

3         生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的技術(shù)

下文將從生態(tài)用地界定和分類、生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制內(nèi)容和單元劃分、指標(biāo)體系構(gòu)建等三個方面，結(jié)合天津濱海新區(qū)永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃)編制的實例，說明生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的技術(shù)要求。

3.1  生態(tài)用地界定與分類

3.1.1  生態(tài)用地界定

生態(tài)用地是指具有生態(tài)服務(wù)功能的各類用地,更加強調(diào)空間結(jié)構(gòu)的完整性和生態(tài)服務(wù)功能的綜合性。它承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能，包括旱澇調(diào)節(jié)、生物多樣性保護、休憩與審美啟智以及遺產(chǎn)保護等。主要包括：規(guī)劃范圍內(nèi)的生態(tài)廊道和綠地、水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、集中成片的基本農(nóng)田保護區(qū)、森林及郊野公園；主干河流、大型渠道、水庫及濕地；維護生態(tài)完整性的生態(tài)廊道和綠地；具有生態(tài)保護價值的海濱陸域(灘涂)；其他需要進行基本生態(tài)控制的區(qū)域。

3.1.2　生態(tài)用地分類

目前，國內(nèi)尚未有一個統(tǒng)一的生態(tài)用地分類標(biāo)準(zhǔn)。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，采用的生態(tài)用地分類思路為：在前文“3.1.1生態(tài)用地界定”的基礎(chǔ)上，與城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃進行銜接，將《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJl37-90)中確定的“E水域和其他用地”、“G綠地”，利用土地利用規(guī)劃分類方法，細(xì)化為水域、農(nóng)林用地、未利用地、公園、防護綠地等5中類，以及公園、街頭綠地、防護綠地、園林生產(chǎn)綠地、其他綠地、河流、湖泊、水庫、坑塘、溝渠、養(yǎng)殖水面、牧草地、林地、耕地、園地、荒草地、沼澤地、裸土地、石礫地、灘涂、冰川及永久性冰雪等21小類，突出規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)用地特征。生態(tài)區(qū)內(nèi)除以上用地以外的其他用地分類執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 137-90)。生態(tài)控規(guī)單元的用地類別應(yīng)采用字母與數(shù)字結(jié)合的代碼，便于規(guī)劃文件編制和用地統(tǒng)計。

3.2  生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制內(nèi)容及單元劃分

3.2.1  生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制內(nèi)容

生態(tài)用地保護不僅要保護培育維系生態(tài)用地系統(tǒng)的空間、結(jié)構(gòu)等自身屬性特征，而且要控制各種人文活動對生態(tài)用地的干擾規(guī)模、頻率、強度，避免生態(tài)用地過度破碎化。因此，生態(tài)用地的固有屬性特征及其保護特殊要求是構(gòu)成生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制內(nèi)容的基礎(chǔ)。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，綜合考慮生態(tài)用地的土地使用屬性、生態(tài)系統(tǒng)屬性、保護培育要求、干擾控制等方面因素，選取土地使用、環(huán)境容量控制、生態(tài)系統(tǒng)功能維系、生態(tài)保育要求、干擾活動控制、景觀設(shè)計引導(dǎo)、管護設(shè)施配置等作為生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制的內(nèi)容。

3.2.2  生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃控制單元劃分

生態(tài)用地控制單元劃分必須在不打破行政區(qū)界線的前提下，按照生態(tài)功能一致性，以規(guī)劃區(qū)主要規(guī)劃道路、鐵路或者河流等自然地貌為邊界，進行生態(tài)單元劃分。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，將規(guī)劃區(qū)劃分為東北部鳥類棲息地，西北部農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖區(qū)，中部濕地公園區(qū)，北塘水源地保護區(qū)，西南部綜合用地區(qū)五大功能區(qū)，以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的多功能性、生物多樣性、景觀的多層次性(圖1)。

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3.3.2　環(huán)境容量控制

環(huán)境容量控制指為了保證良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對生態(tài)用地能夠容納的生態(tài)要素量、人口聚集量、建設(shè)用地量作出的合理規(guī)定。其控制指標(biāo)一般包括：植被覆蓋率、郁閉度、水面覆蓋率、廊道密度、動植物容量、人口容量、水深、空地率、建設(shè)用地控制面積等。動植物容量、人口容量規(guī)定了建設(shè)用地上的動植物和人口聚集量；植被覆蓋率、水面覆蓋率和建設(shè)用地控制面積、空地率規(guī)定了生態(tài)用地和建設(shè)用地在生態(tài)區(qū)里所占的比例。這幾項控制指標(biāo)可根據(jù)規(guī)劃對象的具體情況增減，筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，選取了植被覆蓋率、水面覆蓋率等環(huán)境容量控制指標(biāo)。

3.3.3　生態(tài)系統(tǒng)維系控制

生態(tài)系統(tǒng)維系控制的目的在于對地塊生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征、生態(tài)元素的服務(wù)功能、生物交流通道等狀況提出要求或作出規(guī)定，并將其落實到具體地塊上。生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分為節(jié)點、廊道、斑塊、基質(zhì)。生態(tài)元素的服務(wù)功能可以分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、災(zāi)害防護、遺跡保護、休憩審美啟智、自然保護、城市隔離、水源保障、防洪排澇等八大功能，兼有兩種以上生態(tài)功能的用地，在進行生態(tài)服務(wù)功能分類時，以主導(dǎo)功能為主。生物交流通道的確定則是確定地塊與相鄰生態(tài)斑塊、廊道連接的方式和通道。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，鑒于新建漢津高速公路、京港高速公路、唐津高速公路、薊塘高速公路、京津塘高速公路、西中環(huán)快速公路將會阻隔永定新河與本區(qū)域生態(tài)用地水的交換以及區(qū)內(nèi)、區(qū)外物種的遷徙，規(guī)劃設(shè)計生態(tài)涵洞9處，以避免因道路修建而人為阻斷生態(tài)通道(圖3)。

3.3.4　生態(tài)保育要求

生態(tài)保育控制的目的在于明確地塊在分類保護區(qū)和分級保護區(qū)中的定位，明確其保護規(guī)定，從總體上限定各種建設(shè)活動或游賞活動。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，根據(jù)生態(tài)格局，規(guī)劃設(shè)定了6種不同的保護強度，包括：一級保護區(qū)(濕地公園、鳥類棲息地、水源地斑塊)、二級保護區(qū)(潮白河、永定新河廊道、黃港二庫斑塊)、三級保護區(qū)(森林公園斑塊)、四級保護區(qū)(農(nóng)田基質(zhì)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖區(qū))、改造區(qū)(聚居斑塊)、開發(fā)區(qū)(聚居斑塊)。

3.3.5　行為活動控制

生態(tài)用地行為活動控制的目的在于明確限定地塊上的建設(shè)活動、農(nóng)業(yè)活動、交通活動、林業(yè)采伐、訪客容量、污染物及噪聲等。其中建設(shè)活動控制主要分為兩個方面：對于現(xiàn)狀和規(guī)劃均為生態(tài)用地的地塊，需提出維護該地塊生態(tài)功能的管護設(shè)施所占的建設(shè)用地最大比例，對于生態(tài)區(qū)內(nèi)已有且規(guī)劃期內(nèi)難以拆除的建設(shè)用地需要提出控制面積，使其不得擴建和新建。農(nóng)業(yè)活動控制要確定地塊目前利用方式對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采伐業(yè)的兼容性。訪客容量控制需要對生態(tài)區(qū)接受外來參觀、學(xué)習(xí)、觀賞等人員的最大數(shù)量做出規(guī)定。污染物及噪聲的控制則是限定廢氣、廢水、廢渣、粉塵、有毒有害氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、震動、電磁波輻射等對環(huán)境造成污染和危害的污染物排放量最高標(biāo)準(zhǔn)。交通活動控制在于維護交通秩序、規(guī)定允許出入口方向和數(shù)量、交通運行組織規(guī)定、地塊內(nèi)允許通過的車輛類型、以及地塊內(nèi)停泊位數(shù)量和交通組織、裝卸場地位置和面積等。筆者在永定新河生態(tài)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中主要選取了建設(shè)用地控制面積、訪客容量作為行為活動控制指標(biāo)(圖4)。