生態(tài)環(huán)境建設(shè)立法問題研究

　　1、 生態(tài)環(huán)境建設(shè)立法的必要性

　　進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)立法的必要性，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┪覈鷳B(tài)安全受到嚴(yán)重威脅，生態(tài)環(huán)境建設(shè)形勢嚴(yán)峻

　　近二三十年，全球生態(tài)環(huán)境問題日益突出，特別是全球氣候變暖、臭氧層耗竭、酸雨、水資源狀況惡化、土地退化、全球森林危機(jī)、生物多樣性減少、毒害物質(zhì)污染與越境轉(zhuǎn)移等八大問題，正威脅著人類的生存。我國的生態(tài)環(huán)境問題也非常嚴(yán)重，表現(xiàn)在：①植被破壞嚴(yán)重。全國人均森林面積0.11hm2，僅為世界平均水平的11.7%；森林覆蓋率僅為13.92%，遠(yuǎn)低于世界平均水平27%。②外源污染嚴(yán)重。全國因“三廢”污染的農(nóng)田面積達(dá)1000萬公頃，每年因污染減產(chǎn)糧食100億公斤以上，對土壤和水資源造成嚴(yán)重的破壞；另外，化肥、農(nóng)藥大量使用，有機(jī)肥投入不斷減少，造成土地退化及農(nóng)產(chǎn)品的安全性下降；再者，規(guī)?；?、機(jī)械化的大型養(yǎng)殖場不斷增加，大量的動(dòng)物排泄物對生態(tài)系統(tǒng)造成污染。③水土流失嚴(yán)重。我國的水土流失面積達(dá)到367萬平方公里，每年流失土壤50億噸，相當(dāng)于損失氮磷鉀肥4000萬噸。④荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國現(xiàn)有荒漠化土地153萬平方公里，并且每年有2460平方公里淪為沙漠，這個(gè)面積相當(dāng)于三個(gè)香港。⑤耕地資源逐年減少。現(xiàn)我國人均耕地0.08公頃，為世界人均水平1/3的，且每年凈減少耕地333萬公頃，相當(dāng)于減少25億公斤糧食，每年災(zāi)害毀損耕地13.3萬公頃，遭受污染的土地1000萬公頃，共損失糧食120億公斤。⑥生物物種減少。據(jù)估計(jì)，世界上有10-15%的植物處于瀕危狀態(tài)，但在我國，瀕危植物物種比例高達(dá)15-20%，瀕危植物物種達(dá)4000-5000種。此外，還有相當(dāng)可觀的植物中已經(jīng)滅絕，初步統(tǒng)計(jì)，列入瀕危植物名錄的植物已有5%左右在近十年內(nèi)瀕臨滅絕。①②

　　這種生態(tài)環(huán)境退化已嚴(yán)重威脅著人類的生存與發(fā)展，減緩和防止自然生態(tài)系統(tǒng)的退化、恢復(fù)重建受損的生態(tài)系統(tǒng)即加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的安全已迫在眉睫。

　?。ǘ┪覈鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)缺乏有效的法律保障，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境建設(shè)收效甚微

　　目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律法規(guī)。關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的立法主要散見于一系列有關(guān)自然資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國家規(guī)劃、國際條約與協(xié)定中。此外，各級(jí)地方政府根據(jù)國家有關(guān)法律，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，也制定并頒布了相應(yīng)的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則以及一些地方性法規(guī)。

　　現(xiàn)已頒布的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國家規(guī)劃、國際條約與協(xié)定主要有：《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等法律；《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)；《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)濕地生態(tài)保護(hù)工作的通知》等規(guī)范性文件；《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》、《中國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《中國21世紀(jì)議程——林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》、《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》、《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等規(guī)劃綱要；《國際捕鯨公約》、《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）、《生物多樣性公約》等國際公約；中國政府分別與日本、澳大利亞簽訂的候鳥保護(hù)協(xié)定，與俄羅斯簽訂的興凱湖濕地保護(hù)協(xié)定，與周邊國家和地區(qū)簽訂的關(guān)于對候鳥，尤其對跨國遷徙水鳥及其棲息地的保護(hù)協(xié)定等。

　　綜觀現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本規(guī)定，足見現(xiàn)有立法比較零散、不全面、適用性不強(qiáng)，缺乏對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則、基本法律制度及主要法律措施的系統(tǒng)而明確的規(guī)定，無法滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實(shí)際需要。其中比較突出的問題表現(xiàn)在以下幾方面：

　　1．缺乏有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度。主要表現(xiàn)在：第一，規(guī)劃不協(xié)調(diào)。我國雖然在不同時(shí)期、不同部門、不同級(jí)別幾乎都有生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，如水土保持規(guī)劃、荒漠化防治規(guī)劃、植樹造林規(guī)劃、鹽堿地改良規(guī)劃等，但中央和地方的規(guī)劃不配套，部門之間的規(guī)劃不協(xié)調(diào)，不同時(shí)期間的規(guī)劃不銜接，幾乎停留在數(shù)字、進(jìn)度、投資等方面，而對自然環(huán)境的分析與因地制宜實(shí)施建設(shè)措施方面往往缺乏論證，不同空間尺度、不同時(shí)間尺度、不同職能的協(xié)調(diào)幾乎空白，實(shí)施過程中，則具有盲目性、隨意性。第二，規(guī)劃不科學(xué)。由于生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要由中央財(cái)政投資，許多地區(qū)與部門希望在中央投資這塊“大蛋糕”上多切一塊，因此，在制定計(jì)劃時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的規(guī)模，而忽略了規(guī)劃的科學(xué)性與可行性。此外，生態(tài)環(huán)境建設(shè)計(jì)劃的制定與出臺(tái)往往比較倉促，缺少強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐與科學(xué)論證，還沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃過程的科學(xué)化。第三，規(guī)劃與扶貧工作脫節(jié)。很多生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)也是貧困地區(qū)，國家和地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入沒能很好地與扶貧工作結(jié)合起來。

　　2．缺乏有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)管理體制。我國目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)管理體系不統(tǒng)一，政出多門、條塊分割、各行其是、多元領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象突出，結(jié)果是投資分散，責(zé)任推諉，有效治理不顯著。因而，急需建立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)規(guī)劃、計(jì)劃審批以及實(shí)施過程中的監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收及部門間的協(xié)調(diào)。

　　3．缺乏有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)保障制度?！∧壳吧鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)投資效益差，生態(tài)環(huán)境建設(shè)不能達(dá)到預(yù)期效果的主要原因在于生態(tài)環(huán)境建設(shè)缺乏有效的技術(shù)保障制度。如：干旱地區(qū)植被建設(shè)成活率低、保存率低的重要原因就在于沒有充分考慮水分條件等技術(shù)問題，沒有解決好科學(xué)植樹種草及其管護(hù)問題，使得幾十年來造林不成林，種草不見草，人工植被結(jié)構(gòu)單一，水土保持效益低下。

　　4．缺乏有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金保障制度。目前，生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要靠國家及地方政府投資建設(shè)，由于國家資金有限，生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃無法落實(shí)，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。要有效控制生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢，必須廣開籌資渠道，建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金保障制度。

　　2、 生態(tài)環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)思想與基本原則

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持從生態(tài)環(huán)境面臨的實(shí)際問題出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以科技為先導(dǎo)，運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法，以重點(diǎn)地區(qū)治理、開發(fā)為突破口，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與全局的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到控制甚至好轉(zhuǎn)，基本實(shí)現(xiàn)自然資源的永續(xù)利用、生態(tài)的良性循環(huán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)思想是確立生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則、基本法律制度及主要法律措施的根本方針。③

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則，是指為了保護(hù)、改良與合理利用生態(tài)環(huán)境而制定的綜合性基本性指導(dǎo)準(zhǔn)則。它是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的基本內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的目的與任務(wù)具有極為重要的意義。我們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則主要包括：遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則，可持續(xù)發(fā)展原則，效益最大化原則，最小風(fēng)險(xiǎn)原則，污染防治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)并重原則，預(yù)防為主、治理與保護(hù)、建設(shè)與管理并舉原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中領(lǐng)導(dǎo)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施原則，從實(shí)際出發(fā)、因地制宜、綜合治理原則，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰使用誰補(bǔ)償原則，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合原則，公眾參與原則，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)原則，市場導(dǎo)向與政府調(diào)控相結(jié)合原則，總結(jié)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則等。這里著重論述以下原則：

　?。ㄒ唬┳裱匀簧鷳B(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律原則

　　自然生態(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，是指自然界和人類社會(huì)中各種物質(zhì)和社會(huì)現(xiàn)象之間內(nèi)在的、本質(zhì)的必然聯(lián)系。它是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，它要求人們的活動(dòng)必須符合客觀規(guī)律的要求。

　　自然生態(tài)環(huán)境中的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞有其固有的規(guī)律，主要包括生態(tài)演替規(guī)律、生物多樣性規(guī)律、生物生態(tài)位規(guī)律等。當(dāng)人們的活動(dòng)違背這些規(guī)律時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)化失調(diào)現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)平衡破壞。遵循自然生態(tài)規(guī)律原則要求根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)自身的演替規(guī)律分步驟分階段進(jìn)行建設(shè)，并根據(jù)生態(tài)位和生物多樣性規(guī)律構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生物群落，使物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)化處于最大利用和最優(yōu)循環(huán)狀態(tài)，要求達(dá)到水文、土壤、植被、生物同步和諧演進(jìn)。遵循生物多樣性規(guī)律要求生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須注重物種的合理配置。生物多樣性是建立穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)最基本的原則。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，我們建造的“三北”防護(hù)林，由于未能遵循生物多樣性規(guī)律，致使防護(hù)林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性非常差，非常脆弱，病害、蟲害與火災(zāi)的威脅已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們的建設(shè)規(guī)模。遵循生物生態(tài)位規(guī)律，要求在生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃過程中，必須充分認(rèn)識(shí)物種與生態(tài)環(huán)境條件的自相適應(yīng)， 正確把握生物適宜生存的生態(tài)幅度和范圍，合理確定最好的建設(shè)方式，不僅要從物種的生態(tài)位來考慮，而且在物種配置上也要遵循個(gè)體競爭理論，使建設(shè)后的生態(tài)系統(tǒng)不僅具有物種多樣性，還要使各物種達(dá)到互惠共生。

　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，規(guī)定相應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行鼓勵(lì)與限制，如按照價(jià)值規(guī)律的要求，市場主體要想占領(lǐng)市場并獲得最大的利潤，就必須提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本。所以，可以通過經(jīng)濟(jì)手段如征收自然資源使用費(fèi)等措施，限制人們的資源浪費(fèi)與生態(tài)破壞行為，增強(qiáng)人們對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)。

　　（二）預(yù)防為主、治理與保護(hù)、建設(shè)與管理并舉原則

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)是防與治的辯證關(guān)系，應(yīng)以防為主、防治結(jié)合。所謂“防”強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)，所謂“治”強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理解為在保護(hù)當(dāng)中含有建設(shè)的內(nèi)容，在建設(shè)中也應(yīng)該包括保護(hù)的思想。為使生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到有效控制，就必須強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，確立保護(hù)優(yōu)先的思想。這是因?yàn)椋阂环矫?，生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，治理難度大，有的甚至很難恢復(fù)，即使在可以恢復(fù)的情況下，生態(tài)環(huán)境建設(shè)也不能夠使被破壞的生態(tài)系統(tǒng)都恢復(fù)到原來的狀態(tài)。這是由于生態(tài)環(huán)境建設(shè)是相對于生態(tài)破壞而言的，生態(tài)破壞是指生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、功能退化或者喪失。生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)質(zhì)是讓被破壞生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)到原先的狀態(tài)。但是，由于自然界的復(fù)雜性和人類活動(dòng)對自然資源利用的不同和影響，生態(tài)環(huán)境建設(shè)并不能夠使被破壞的生態(tài)系統(tǒng)都恢復(fù)到原來的狀態(tài)；另一方面，退化生態(tài)系統(tǒng)中的許多殘留種對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)極為重要，是當(dāng)?shù)刈匀粭l件下穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)的組分，在建設(shè)區(qū)內(nèi)劃出適于生物多樣性保護(hù)最小面積的區(qū)域，在保護(hù)生物多樣性的同時(shí)，這些區(qū)域也可能成為建設(shè)自我維持生態(tài)系統(tǒng)的自然種源擴(kuò)散地。因此，保護(hù)好現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境，防止造成新的破壞，是改善生態(tài)環(huán)境的根本性的措施，具有事半功倍的作用。要采取更加嚴(yán)厲的法律措施，保護(hù)好現(xiàn)有的天然森林、草原和濕地等生態(tài)環(huán)境，杜絕濫墾、濫伐、濫采、濫用自然資源的現(xiàn)象，遏制土地沙化等生態(tài)破壞擴(kuò)大趨勢。對生態(tài)環(huán)境造成破壞者，不僅要追究責(zé)任人的法律責(zé)任，還要承擔(dān)恢復(fù)治理被破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理并舉原則是指要克服過去生態(tài)環(huán)境建設(shè)中重建設(shè)、輕管理的傾向，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)和管理結(jié)合起來，作到治理一片，見效一片。這一原則要求建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行管理法律制度。如：在項(xiàng)目建成并運(yùn)行一段時(shí)期后，通過對項(xiàng)目的實(shí)施情況、效益情況進(jìn)行綜合研究，分析實(shí)際情況與預(yù)測的差距及項(xiàng)目決策是否正確并分析其原因，同時(shí)，可對項(xiàng)目施工質(zhì)量的優(yōu)劣作出評價(jià)。在此基礎(chǔ)上，制定一套切合實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行管理措施，讓項(xiàng)目最大限度地發(fā)揮效益。

　?。ㄈ┙y(tǒng)籌規(guī)劃、集中領(lǐng)導(dǎo)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施原則

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸方面問題，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，其工作涉及部門多、跨越區(qū)域及流域，需要打破部門、行業(yè)界限，需要各部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)。因此，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中領(lǐng)導(dǎo)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施“的原則。

　　這一原則要求，第一，客觀分析生態(tài)環(huán)境惡化的成因與現(xiàn)狀、危害程度以及發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃；第二，打破部門、行業(yè)界限，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與部門分工相結(jié)合的管理體制；第三，要優(yōu)先抓好對全國及各地影響大的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，力爭在短時(shí)期內(nèi)有所突破。第四，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要結(jié)合實(shí)際情況，綜合考慮各種因素，確定分階段目標(biāo)，分步實(shí)施。

　?。ㄋ模膶?shí)際出發(fā)、因地制宜、綜合治理原則

　　我國地域遼闊，生態(tài)環(huán)境狀態(tài)復(fù)雜，這一實(shí)際情況要求，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須針對不同類型區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的主要問題，采取因地制宜，綜合治理的原則。

　　第一，堅(jiān)持因地制宜的原則。我國地域類型極其復(fù)雜，想找到統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境建設(shè)模式，這是不現(xiàn)實(shí)的。因此，必須強(qiáng)調(diào)因地制宜，因害設(shè)防，制定各自適宜的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)與模式。生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)是某一分區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的根據(jù)，具體包括的指標(biāo)有水蝕面積治理比率、風(fēng)蝕面積治理比率、流域允許侵蝕模數(shù)、流域允許產(chǎn)沙模數(shù)、林草覆蓋率、森林覆蓋率、人均口糧、人均純收入、治理年限等。生態(tài)環(huán)境建設(shè)模式設(shè)計(jì)包括：天然植被保護(hù)、水土保持、小流域治理、防沙治沙、植被建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和草原建設(shè)。具體到某一個(gè)分區(qū)，可能只以上述某一方面的內(nèi)容為主，如小流域治理或防沙治沙。制定各自的生態(tài)環(huán)境建設(shè)方案中，應(yīng)該優(yōu)先考慮生態(tài)效益，充分利用生態(tài)環(huán)境建設(shè)方法進(jìn)行封育、保護(hù)管理，快速達(dá)到生態(tài)環(huán)境建設(shè)目的。在條件允許情況下，要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，為區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。如：《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》將全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)劃分為8個(gè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)類型區(qū)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)每個(gè)區(qū)域的自然特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀，確定了各區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的不同目標(biāo)與模式。

　　第二，堅(jiān)持綜合治理原則。這一原則是指把生物措施、工程措施和農(nóng)藝措施結(jié)合起來，綜合運(yùn)用，配套實(shí)施，實(shí)行山水田林草路綜合治理，開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，發(fā)揮整體效益。

　?。ㄎ澹┳钚★L(fēng)險(xiǎn)原則

　　國內(nèi)外的實(shí)踐證明，退化生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)技術(shù)復(fù)雜、時(shí)間漫長、耗資巨大的工作。由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和某些環(huán)境要素的突變性，加之人們對生態(tài)過程及其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識(shí)的局限性，人們往往不可能對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的后果以及最終生態(tài)演替方向進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)和把握，因此，在某種意義上，退化生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。這就要求對被建設(shè)對象進(jìn)行系統(tǒng)綜合的分析、論證，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

　?。┥鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合原則

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合原則是指，生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須在建設(shè)的同時(shí)，注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)不同的區(qū)域和建設(shè)的不同時(shí)段制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，并將其寓于生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作之中，做到在進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)重建的同時(shí)改善區(qū)域人類生存條件，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。例如，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中可采用部分經(jīng)濟(jì)型植物代替水保型植物，或采用水保、經(jīng)濟(jì)復(fù)合型植物來進(jìn)行建設(shè)。

　　進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)之所以要堅(jiān)持這一原則，這是因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境建設(shè)若不考慮與地方產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，最終的生態(tài)環(huán)境建設(shè)將可能難以真正實(shí)現(xiàn)，尤其是在發(fā)展中國家嚴(yán)重的人口壓力下，生存和發(fā)展是根本的大問題。一項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃，沒有經(jīng)濟(jì)效益和群眾的參與是難以成功實(shí)現(xiàn)的。只考慮生態(tài)上的建設(shè)，而不考慮經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，也很難為人們普遍接受。目前的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)集中在生態(tài)學(xué)過程的建設(shè)，忽視了與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域脫貧等現(xiàn)實(shí)的有機(jī)整合，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)展緩慢、收效甚微。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的關(guān)鍵問題是：如何，根據(jù)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然特點(diǎn)，把產(chǎn)業(yè)鏈(產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后、流通、市場)與生態(tài)鏈（就是以生物多樣性為基礎(chǔ)，以食物鏈為基本單元，以營養(yǎng)關(guān)系為紐帶，形成的緊密的物質(zhì)循環(huán)和能量與信息正常流動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)）進(jìn)行有機(jī)整合，建立可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。筆者認(rèn)為，首先，生態(tài)環(huán)境建設(shè)要考慮合理的生態(tài)鏈及其生態(tài)鏈的動(dòng)態(tài)變化。不同時(shí)期、不同土壤氣候條件要建立比較穩(wěn)定的系統(tǒng)不容易，必須充分考慮從低級(jí)向高級(jí)發(fā)展，考慮演替規(guī)律，形成有序的發(fā)展。生態(tài)鏈?zhǔn)巧鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)最基本的核心之一?？傮w上講，生態(tài)鏈必須建立在群落不同時(shí)期的物種組成特點(diǎn)、群落結(jié)構(gòu)規(guī)律、群落地理分布規(guī)律、群落的演替規(guī)律、系統(tǒng)能量流動(dòng)與物質(zhì)循環(huán)規(guī)律等基礎(chǔ)上。其次， 實(shí)施產(chǎn)業(yè)替換，建立適合生態(tài)安全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如：在我國西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展一直是延續(xù)傳統(tǒng)的種植業(yè)和畜牧業(yè)，產(chǎn)業(yè)附加值低，而且，過度開荒、過度放牧已引起土地沙化、草地退化。在西部大開發(fā)中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須把產(chǎn)業(yè)替換放在優(yōu)先環(huán)節(jié)來考慮。應(yīng)立足于西部地區(qū)豐富的土地資源和多種多樣的氣候條件，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；在生態(tài)環(huán)境脆弱地帶，要將農(nóng)畜產(chǎn)品的后續(xù)加工作為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向，建立生態(tài)高效農(nóng)業(yè)。

　　（七）產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)原則

　　政策是調(diào)整自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)有關(guān)的政策的制定和完善，引導(dǎo)人的行為遵循生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的要求。第一，一切建設(shè)項(xiàng)目、行業(yè)發(fā)展和區(qū)域開發(fā)，首先要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評估，凡是可能造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格評審，該否定的堅(jiān)決予以否決；第二，對能夠較好地兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的建設(shè)項(xiàng)目，盡可能為其提供公共設(shè)施或服務(wù)上的支持，對綠色產(chǎn)業(yè)實(shí)行政策上的傾斜，對生態(tài)環(huán)境有不良影響的產(chǎn)業(yè)或行為應(yīng)采取限制性政策。第三，要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)手段來激勵(lì)人們參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性，鼓勵(lì)和吸引有投資、經(jīng)營管理能力的國內(nèi)外投資經(jīng)營者參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的投資、經(jīng)營。

　?。ò耍┦袌鰧?dǎo)向與政府調(diào)控相結(jié)合原則

　　市場導(dǎo)向與政府調(diào)控相結(jié)合原則是指，正確處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮政府和市場在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，從項(xiàng)目立項(xiàng)、投資到運(yùn)營、管理全部由政府承擔(dān)。在這種非市場化活動(dòng)中，由于政府職能、財(cái)力等方面的局限，造成生態(tài)環(huán)境破壞的惡性循環(huán)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境建設(shè)也必須改變傳統(tǒng)運(yùn)作方式，處理好政府和市場的關(guān)系。

　　堅(jiān)持這一原則，第一，要充分發(fā)揮和強(qiáng)調(diào)政府依法管理、進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用。政府調(diào)控要從生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大局著眼加以政策引導(dǎo)和管理，以彌補(bǔ)市場機(jī)制的“盲點(diǎn)”和不足。首先，國家在財(cái)政、信貸、投資政策、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策等方面應(yīng)向生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目加以傾斜；其次，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，資源開發(fā)要與生產(chǎn)力水平提高、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系、市場發(fā)育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來，使資源開發(fā)發(fā)揮最大的社會(huì)效益，從而推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。第二，要充分發(fā)揮市場的作用，盡快建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)的多元化投資機(jī)制、運(yùn)行企業(yè)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的集約化、專業(yè)化、市場化，走出一條環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的路子。

　　3、 生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度，是指為了保護(hù)、改良與合理利用生態(tài)環(huán)境而制定的具有重要意義的一些制度，它是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則而確立的具有普遍意義和作用的法律制度。它是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的基本內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的目的與任務(wù)具有極為重要的意義。我們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度主要包括：生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)劃制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度、建立自然保護(hù)區(qū)制度、建立生態(tài)示范區(qū)制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理制度、生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度等。

　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)劃制度

　　我國地域遼闊，生態(tài)環(huán)境條件地帶性非常明顯，無論從水平帶還是垂直帶上，其生態(tài)系統(tǒng)類型都有較大差異，并非處在同一生態(tài)類型區(qū)，如：東部地區(qū)，地勢低平，氣候濕潤，雨熱同季，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境相對較好。西部地區(qū)，降雨稀少，干旱高寒，交通不便，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境惡劣，林草植被一旦遭受破壞，極難建設(shè)。中部地區(qū)，處于東部平原和西部高原的過渡地帶，地形復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱。這就要求在不同地帶采取的建設(shè)技術(shù)必須符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件。如果違背生態(tài)規(guī)律，建設(shè)工作則很難成功，即使在局部是成功的，也缺乏生態(tài)系統(tǒng)自我維持的可持續(xù)性。因此，生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作必須建立在生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)劃的基礎(chǔ)上，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃與技術(shù)體系的建立。如：《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，根據(jù)各地的自然特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，將全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)劃分為8個(gè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)類型區(qū)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)每個(gè)區(qū)域的自然特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀，確定了各區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要內(nèi)容。④

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)劃是指在對區(qū)域自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和資源狀況充分認(rèn)識(shí)與研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)用生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論方法，揭示區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的相似性與差異性規(guī)律以及人類活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的干擾規(guī)律，對特定的區(qū)域進(jìn)行整合和分區(qū)。目的在于揭示不同單元的生態(tài)環(huán)境問題及其形成機(jī)制，為不同區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境評價(jià)和綜合整治提供科學(xué)基礎(chǔ)。

　?。ǘ┥鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度，是關(guān)于規(guī)劃的制定、規(guī)劃的編制要求、規(guī)劃的基本內(nèi)容、規(guī)劃的實(shí)施等問題的基本規(guī)定。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及部門眾多，應(yīng)由計(jì)劃行政主管部門組織有關(guān)部門共訂擬定，報(bào)各級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

　　編制生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，要體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)。生態(tài)系統(tǒng)，小到一片土壤、一個(gè)池塘、一條小溪，大到森林、草原、濕地、流域，以至于海洋、大氣。由于生態(tài)系統(tǒng)的這種復(fù)雜性，生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃是一種超行政區(qū)域界限的規(guī)劃；編制生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，要以生態(tài)學(xué)原理為指導(dǎo)，對生態(tài)系統(tǒng)的各項(xiàng)開發(fā)和建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出科學(xué)的決策。要體現(xiàn)以人為本、以自然為本的原則，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共存，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在環(huán)境容量、自然資源承載能力和生態(tài)適宜的基礎(chǔ)上。即把生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容和措施融于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的約束、限定條件和依據(jù)。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，要根據(jù)各區(qū)域的不同特點(diǎn)、規(guī)律、目標(biāo)、容量等因素，提出生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本任務(wù)、分階段目標(biāo)及主要措施。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度是指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、保障人與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要依據(jù)。

　?。ㄈ┥鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制度

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制度，是指地方各級(jí)人民政府對本行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)負(fù)責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。這項(xiàng)制度是一種以責(zé)任制為核心，以行政制約為機(jī)制，把權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)有機(jī)地結(jié)合在一起，明確了地方行政領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及到各有關(guān)部門，僅僅只發(fā)揮某個(gè)職能部門的作用是不可能有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的，只有由地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，調(diào)動(dòng)有關(guān)部門的積極性，共同抓好這項(xiàng)工作，才能有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國家“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)。因此在生態(tài)環(huán)境建設(shè)立法中，應(yīng)當(dāng)將目標(biāo)責(zé)任制確定為一項(xiàng)基本制度。要改進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，作為地方政府、部門、單位及其負(fù)責(zé)人的工作業(yè)績予以嚴(yán)格考核，并依此衡量地方政府的政績和評定干部，以此建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

　　實(shí)施生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制具有重大意義。第一，實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，有利于推動(dòng)地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。這項(xiàng)制度明確規(guī)定了責(zé)任者是各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)人，通過簽訂責(zé)任書的形式把生態(tài)環(huán)境建設(shè)的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)層層分解。這樣，可以具體落實(shí)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人在任期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的環(huán)境目標(biāo)和工作任務(wù)，促使各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人重視和加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作真正列入各級(jí)政府的議事日程。第二，實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，有利于把生態(tài)環(huán)境建設(shè)切實(shí)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將面臨嚴(yán)峻的形勢，若不采取強(qiáng)有力的措施，日益加劇的生態(tài)破壞將會(huì)嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)也必將威脅廣大人民群眾的生產(chǎn)、生活和健康。實(shí)行這項(xiàng)制度，明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的職責(zé)，促使各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)人高度重視和加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的責(zé)任感，可使生態(tài)環(huán)境建設(shè)切實(shí)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并在年度計(jì)劃中得到落實(shí)。第三，實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，有利于協(xié)調(diào)政府各部門齊抓共管生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，調(diào)動(dòng)各部門的積極性，使單項(xiàng)建設(shè)、分散建設(shè)轉(zhuǎn)向區(qū)域綜合建設(shè)，以改變整個(gè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。第四，實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，有利于把生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作從軟任務(wù)變成硬指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由一般化的定性管理向科學(xué)化、定量化、指標(biāo)化管理轉(zhuǎn)變，多層次全方位地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作。

　?。ㄋ模┥鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測制度

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是指生態(tài)環(huán)境行政主管部門負(fù)責(zé)組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、制定監(jiān)測規(guī)范，對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)視性測定，并定期發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)，提出防范與治理措施。生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測主要是監(jiān)測由于人類活動(dòng)引起的生態(tài)系統(tǒng)的變化，如濫砍濫伐森林和過度放牧引起的水土流失及土地沙漠化等問題。

　　實(shí)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度具有重要意義。第一，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是防止生態(tài)系統(tǒng)向無序化發(fā)展和進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)控的重要途徑之一，對提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和能力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，改善人類生存環(huán)境具有重大意義；第二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是掌握生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況和發(fā)展趨勢的重要手段；第三，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是科學(xué)管理生態(tài)環(huán)境的依據(jù)；第四，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是正確處理生態(tài)破環(huán)事故與糾紛的技術(shù)依據(jù)。通過對生態(tài)破壞的監(jiān)測和對生態(tài)糾紛的仲裁監(jiān)測，可以確定生態(tài)是否破環(huán)及其破環(huán)程度等，從而為正確處理生態(tài)破環(huán)事故與糾紛提供技術(shù)依據(jù)。第五，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度有利于預(yù)防和杜絕生態(tài)破環(huán)事故的發(fā)生，有利于避免或減少事故造成的危害。因此要一改過去只進(jìn)行城市環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的做法，要同時(shí)建立環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測制度。

　?。ㄎ澹┙⒆匀槐Ｗo(hù)區(qū)制度

　　自然保護(hù)區(qū)是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出的一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。建立自然保護(hù)區(qū)制度是關(guān)于建立自然保護(hù)區(qū)的條件、自然保護(hù)區(qū)的分級(jí)和分區(qū)、建立自然保護(hù)區(qū)的審批程序、自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃以及自然保護(hù)區(qū)的撤銷和變更的基本規(guī)定。

　　實(shí)施建立自然保護(hù)區(qū)制度，能有效保護(hù)和管理在科學(xué)、文化、教育、歷史等方面具有重要意義和特殊價(jià)值的自然地域，自然保護(hù)區(qū)制度是對環(huán)境和自然資源進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的一種地域保護(hù)制度。⑤

　?。┙⑸鷳B(tài)示范區(qū)制度

　　生態(tài)示范區(qū)是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為指導(dǎo)，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)為主要對象，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合建設(shè)，生態(tài)良性循環(huán)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、健康持續(xù)發(fā)展的一定行政區(qū)域。根據(jù)中國的國情和目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，生態(tài)示范區(qū)的界定以縣域?yàn)榛締挝?。根?jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用為重點(diǎn)，通過統(tǒng)一規(guī)劃，有組織、有計(jì)劃、有步驟地開展生態(tài)示范區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、健康、快速地發(fā)展，逐步走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

　　建立生態(tài)示范區(qū)制度的基本內(nèi)容包括：
　　（1）生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃。生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃是指在自然綜合體系的天然平衡不作重大變化，自然環(huán)境不遭破壞和一個(gè)部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不給另一部門造成損害的情況下，計(jì)算并合理安排自然資源利用和組織地域利用的一種計(jì)劃。生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃在結(jié)構(gòu)上一般可分為現(xiàn)狀、目標(biāo)任務(wù)和保障措施三大部分。目標(biāo)任務(wù)的提出和切實(shí)可行的保障措施為整個(gè)規(guī)劃工作的重點(diǎn)。生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃要在當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)上提高和創(chuàng)新，須充分體現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，在編制規(guī)劃時(shí)，應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，并和當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，正確處理好當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，因地制宜，統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)建設(shè)，突出重點(diǎn)。生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的指標(biāo)體系是通過一系列科學(xué)的、完整的數(shù)量指標(biāo)來反映生態(tài)示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展水平，并反映復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)各要素的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。制定生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下基本原則：①指標(biāo)體系要充分反映生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵和目標(biāo)，體現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的統(tǒng)一，資源的綜合利用和多級(jí)循環(huán)利用。②指標(biāo)體系應(yīng)多層次、多類型設(shè)置，指標(biāo)體系和實(shí)施目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)因地制宜，適應(yīng)不同地區(qū)，不同類型生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的需要。③指標(biāo)體系的設(shè)置既要科學(xué)合理，又要方便實(shí)用，有可行性。每個(gè)指標(biāo)須概念清楚，意義明確；各指標(biāo)間既有其內(nèi)在聯(lián)系，又要有相對獨(dú)立的內(nèi)涵，避免重復(fù)。

　　（2）、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)模式選擇。由于各地的自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征差異很大，因此生態(tài)示范區(qū)的模式也多種多樣，目前我國生態(tài)示范區(qū)模式大體上有以下幾種: ①生態(tài)農(nóng)業(yè)型的生態(tài)示范區(qū)。根據(jù)生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容，建立大農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。既建立高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)的種植業(yè)體系，林木覆蓋率高的林業(yè)體系，生物能轉(zhuǎn)化高的養(yǎng)殖業(yè)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)是在已有的生態(tài)農(nóng)業(yè)戶、村、鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到整個(gè)縣域的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，進(jìn)而發(fā)展到農(nóng)、林、牧、副、漁在內(nèi)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)縣的建設(shè)。②農(nóng)工貿(mào)一體化的生態(tài)示范區(qū)。農(nóng)工貿(mào)一體化示范區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)是:建立合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以農(nóng)產(chǎn)品為主要原料，以工業(yè)深加工為主體，形成物質(zhì)循環(huán)利用系統(tǒng)，減少污染物排放，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一體化，并由此帶動(dòng)區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。③生態(tài)旅游型生態(tài)示范區(qū)。以合理開發(fā)旅游資源，有效防止生態(tài)破壞和旅游污染為主要建設(shè)內(nèi)容。通過風(fēng)景旅游區(qū)的發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使該區(qū)域成為環(huán)境優(yōu)美、舒適、安全的風(fēng)景旅游區(qū)，以良好的自然生態(tài)為資源，以旅游為龍頭產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)并舉的方針，帶動(dòng)其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。④城市化的生態(tài)示范區(qū)。以防治污染、改善和美化環(huán)境為主要內(nèi)容，將城市的整體環(huán)境建設(shè)與現(xiàn)代化城市建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，防治環(huán)境污染，保護(hù)自然生態(tài)，開展城鎮(zhèn)園林、綠化、草坪及自然景觀、人文景觀、生態(tài)景觀的建設(shè)，促進(jìn)資源和能源的有效合理利用。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理規(guī)劃布局的生態(tài)示范區(qū)。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治示范區(qū)工程建設(shè)，通過集中開發(fā)，促進(jìn)集中治理，建設(shè)工業(yè)小區(qū)，合理布局，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化環(huán)境管理和污染源的治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。⑥綜合生態(tài)示范區(qū)。開展城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合建設(shè)，把生態(tài)經(jīng)濟(jì)縣建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)旅游區(qū)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等各項(xiàng)任務(wù)等有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的全面發(fā)展。⑦生態(tài)破壞建設(shè)治理示范區(qū)。主要有四種類型:　礦區(qū)生態(tài)破壞建設(shè)治理示范區(qū)。在礦區(qū)污染治理和土地復(fù)墾的基礎(chǔ)上，開展景觀生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展；農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范區(qū)。包括農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染、農(nóng)村生態(tài)破壞的綜合整治和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；濕地資源合理開發(fā)利用與保護(hù)示范區(qū)。以重要濕地及其生物多樣性保護(hù)和重要濕地的建設(shè)為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。如黃河三角洲濕地改造保護(hù)區(qū)建設(shè)；土地退化綜合整治示范區(qū)。以水土流失、土地沙化、草場退化、土壤鹽漬化的綜合治理和脫貧致富為主要內(nèi)容，在一些主要的流域、農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、水源地建立生態(tài)示范區(qū)。（3）、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗(yàn)收制度。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗(yàn)收由國家環(huán)?？偩重?fù)責(zé)組織驗(yàn)收，驗(yàn)收依據(jù)為《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收暫行規(guī)定》。

　　實(shí)施建立生態(tài)示范區(qū)制度，具有重要意義。第一，取得了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綜合性效益。許多地方已把過去那種經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相對立的局面逐步引到了“雙贏”的發(fā)展道路。許多試點(diǎn)單位經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，環(huán)境沒有惡化，而且有所改善。第二，初步建立起有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合決策機(jī)制。生態(tài)示范區(qū)規(guī)劃經(jīng)有關(guān)部門共同參與制定，之后報(bào)政府或人大常委會(huì)審議發(fā)布，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)都大大得到加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)保參與經(jīng)濟(jì)決策的力度明顯增強(qiáng)。實(shí)踐中由于缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，決策失誤直接造成的生態(tài)環(huán)境破壞事件隨處可見。如：山東有一個(gè)海灣，天然海產(chǎn)非常豐富，成為當(dāng)?shù)厝罕娚畹闹饕劳小５敲磕暌挥写笈_(tái)風(fēng)，這些魚、蝦、海帶、貝類就被卷入大海。為了把這些豐富的海產(chǎn)資源保住，不讓它們被海水卷走，當(dāng)?shù)卣疀Q定在海灣口處打一個(gè)大壩。結(jié)果事與愿違，大壩建成之日就成為豐富水產(chǎn)資源消失之時(shí)。因?yàn)楹Ｑ笊飳Ｋ|(zhì)要求非常高，由于海灣與大海水體不斷交換，確保了海灣水質(zhì)的良好，流水不腐才在這里形成了有利海產(chǎn)資源生長繁殖的生態(tài)環(huán)境，大壩卻阻斷了海灣與大海的水體交換，水質(zhì)急劇惡化；大壩也阻斷了海洋生物的產(chǎn)卵通道，使之失去了繁衍生存的基本條件，破壞了天然的海灣生態(tài)系統(tǒng)。由此可以看出一個(gè)錯(cuò)誤的決策不僅沒有取得經(jīng)濟(jì)上的效益，反而造成生態(tài)破壞，經(jīng)濟(jì)也沒有發(fā)展上去。第三，建立了符合可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對環(huán)境資源具有至關(guān)重要的影響，好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略可以大大緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對環(huán)境與資源的不良影響。許多生態(tài)示范區(qū)試點(diǎn)單位積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，從宏觀戰(zhàn)略的層次上調(diào)整人與自然的關(guān)系。第四，探索建立了多樣化的現(xiàn)代生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式。目前我國生態(tài)示范區(qū)的模式有生態(tài)農(nóng)業(yè)型、農(nóng)工商一體化型、生態(tài)旅游型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)型、城市化型、生態(tài)破壞建設(shè)型等類型。⑥⑦⑧

　?。ㄆ撸┥鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理制度

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理制度是為了確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，提高項(xiàng)目投資效益而實(shí)施的一系列制度。依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)不同階段的管理要求，包括以下制度：

　　1．項(xiàng)目規(guī)劃制度。國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目以縣(市)或流域?yàn)榛窘ㄔO(shè)單位，在項(xiàng)目的選點(diǎn)確定過程中，必須從項(xiàng)目縣或流域的具體情況出發(fā)，在摸清全縣或流域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，特別是水土流失情況、森林覆蓋率、荒漠化程度、土地利用現(xiàn)狀以及全縣或流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，進(jìn)行總體規(guī)劃，明確治理的總目標(biāo)，以此作為全縣或流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的控制性標(biāo)準(zhǔn)。

　　2．項(xiàng)目可行性研究制度。嚴(yán)格遵照基本建設(shè)程序，建設(shè)之前進(jìn)行充分的論證?？尚行匝芯恳M(jìn)行多方案比較?？尚行匝芯渴墙ㄔO(shè)項(xiàng)目前期工作的核心內(nèi)容，是確保項(xiàng)目以盡可能少的耗費(fèi)取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的手段。因此，要提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的投資效益，必須加強(qiáng)可行性研究階段的工作。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究工作應(yīng)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)總規(guī)劃的指導(dǎo)控制下，貫徹國家基本建設(shè)方針和政策，遵循有關(guān)法規(guī)、規(guī)范。在項(xiàng)目初步確定后，對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查和必要的勘測，在取得可靠資料的基礎(chǔ)上，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面對項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的分析研究，并對建成后的效益進(jìn)行預(yù)測，選擇投入低產(chǎn)出高效益最好的方案，并編制可行性研究報(bào)告。國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目是綜合性建設(shè)項(xiàng)目，涉及若干學(xué)科，可以按行業(yè)劃分為幾個(gè)單項(xiàng)工程。各個(gè)單項(xiàng)工程的投資與效益必須以整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的投資目標(biāo)、工期目標(biāo)、效益目標(biāo)為前提，進(jìn)行合理的投資分?jǐn)偤托б孀幽繕?biāo)的控制，確保項(xiàng)目總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，對小型水利水保工程，水利部已有可行性研究報(bào)告編制規(guī)程。但在人工造林、坡改梯、種草、農(nóng)村能源建設(shè)等方面還沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法和評價(jià)指標(biāo)，只能用工程實(shí)施后將取得的效益絕對數(shù)進(jìn)行評價(jià)。這就造成在經(jīng)濟(jì)效益方面似乎都可行，難以進(jìn)行方案比較擇優(yōu)的情況，給項(xiàng)目的決策帶來困難，甚至造成投資失誤。根據(jù)這種情況，在選擇項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)進(jìn)行不同小流域的方案論證比較，根據(jù)流域的地形、地勢、氣候條件以及水土流失情況，分析相同的資金在不同的流域?qū)⑷〉玫男б?，?yōu)選效益好的小流域先治理。在小流域確定后，應(yīng)進(jìn)行各個(gè)單項(xiàng)工程的投資分?jǐn)偅瑑?yōu)化組合，分析各個(gè)組合情況下將取得的效益，優(yōu)選效益高的方案進(jìn)行實(shí)施。因此，在呈報(bào)可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)有項(xiàng)目比較和單項(xiàng)工程的不同組合及投資分?jǐn)偙容^等內(nèi)容。

　　3．項(xiàng)目設(shè)計(jì)制度。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)后，就進(jìn)入設(shè)計(jì)階段。此階段是對項(xiàng)目的實(shí)施在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上所進(jìn)行的全面而詳細(xì)的設(shè)計(jì)，是基本建設(shè)計(jì)劃的具體化，是整個(gè)工程的決定性環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系著工程質(zhì)量和效益的發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，由科研、設(shè)計(jì)單位編制，通過深入細(xì)致的調(diào)查、勘測，對項(xiàng)目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行全面詳細(xì)的分析，最后拿出施工作業(yè)設(shè)計(jì)方案和圖紙。施工作業(yè)設(shè)計(jì)應(yīng)在確保效益指標(biāo)的前提下，不超過可行性研究報(bào)告所核定的投資，并盡可能節(jié)約投資，通?？刹捎玫氖侄魏娃k法是:進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，以批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告中的概算為基礎(chǔ)，控制各單項(xiàng)工程的工程量和造價(jià)；應(yīng)用價(jià)值工程方法對設(shè)計(jì)進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，拿出經(jīng)濟(jì)、合理的設(shè)計(jì)方案；控制設(shè)計(jì)變更，控制項(xiàng)目的主要材料用量；根據(jù)工程實(shí)際，盡可能采用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)件設(shè)計(jì)。

　　4．項(xiàng)目施工管理制度。在施工階段應(yīng)實(shí)行以下五項(xiàng)制度：(1)項(xiàng)目法人責(zé)任制?？h或流域生態(tài)辦行使項(xiàng)目法人職責(zé)。農(nóng)、林、水、畜等部門成立施工技術(shù)組，對項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)、施工技術(shù)指導(dǎo)監(jiān)督負(fù)責(zé)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金的調(diào)度、組織、供應(yīng)，并對資金使用的全過程進(jìn)行跟蹤管理。(2)招標(biāo)投標(biāo)制。推行招標(biāo)投標(biāo)制，是保證工程質(zhì)量，控制工期、造價(jià)，提高經(jīng)濟(jì)效益的有效手段。 (3)建設(shè)監(jiān)理制。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)監(jiān)理對工程建設(shè)的投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行控制，進(jìn)行合同管理和信息管理，并協(xié)調(diào)建設(shè)各方的關(guān)系，從而取得生態(tài)工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量、效益的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)。(4)政府采購制。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目屬于國家投資的建設(shè)項(xiàng)目，對主要建筑材料、設(shè)備、金屬結(jié)構(gòu)、苗木等實(shí)行政府采購，由項(xiàng)目縣或流域管理機(jī)構(gòu)采購中心統(tǒng)一采購，可確保用于工程上的材料質(zhì)量，并降低工程造價(jià) (5)資金使用報(bào)賬制。為確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目資金開支合理，提高資金的使用效益，使工程按質(zhì)按量完成，必須進(jìn)行專戶管理，專款專用，并實(shí)行報(bào)賬制。工程施工單位、建設(shè)單位根據(jù)工程進(jìn)度，在單項(xiàng)工程完工經(jīng)檢驗(yàn)合格后寫出支付申請書，由施工技術(shù)負(fù)責(zé)人、指揮部領(lǐng)導(dǎo)、工程監(jiān)理人員簽字，經(jīng)生態(tài)辦審核同意后到資金專戶報(bào)賬。

　　5．項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度?？⒐を?yàn)收是工程建設(shè)的最后一環(huán)，是全面考核基本建設(shè)成果、檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量的重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目要建立一套完整的檢查驗(yàn)收辦法、程序和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目竣工后應(yīng)按照批準(zhǔn)的投資計(jì)劃及設(shè)計(jì)嚴(yán)格按驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。

　　6．項(xiàng)目后評價(jià)及運(yùn)營管理制度。在項(xiàng)目建成并運(yùn)行一段時(shí)期后，通過對項(xiàng)目的實(shí)施情況、效益情況進(jìn)行綜合研究，分析實(shí)際情況與預(yù)測的差距及項(xiàng)目決策是否正確并分析其原因，同時(shí)，可對項(xiàng)目施工質(zhì)量的優(yōu)劣作出評價(jià)。在此基礎(chǔ)上，制定一套切合實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行管理措施，改變歷史上重建輕管的狀況，讓項(xiàng)目最大限度地發(fā)揮效益，并為今后改進(jìn)項(xiàng)目的決策、管理、監(jiān)督等工作創(chuàng)造條件，并為提高待建項(xiàng)目的投資效益提供參考。⑨

　?。ò耍┥鷳B(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度

　　生態(tài)環(huán)境破壞事故，是指由于違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)與行為，以及意外因素的影響或者不可抗拒的自然災(zāi)害等原因致使生態(tài)環(huán)境受到破壞，人體健康或動(dòng)植物生存受到危害，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與人民財(cái)產(chǎn)受到損失，造成不良影響的突發(fā)性事件。生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度是指在危機(jī)、災(zāi)害來臨前，由事故責(zé)任者或有關(guān)行政主管部門事先采取預(yù)防或避免措施并發(fā)出警告或警報(bào)，以減少損失與災(zāi)害的程度。

　　實(shí)施這項(xiàng)制度有利于預(yù)防和杜絕生態(tài)環(huán)境破壞事故的發(fā)生，有利于避免或減少事故造成的危害。這項(xiàng)制度要求有事故隱患的單位，采取事故的防范措施，并發(fā)出警告或警報(bào)，有利于有關(guān)行政主管部門和有關(guān)部門檢查生態(tài)破壞事故隱患的特性和危害程度，及時(shí)采取防范措施，避免或防止事故擴(kuò)大，減輕事故造成的危害。

　　4、 生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要法律措施

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要法律措施，是指為了保護(hù)、改良與合理利用生態(tài)環(huán)境而制定的具有重要意義的一些措施，它是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度而確立的具體保障措施。它是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的基本內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的目的與任務(wù)具有極為重要的意義。我們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要法律措施主要包括以下內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┙⒔y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與部門分工相結(jié)合的管理體制

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及部門眾多，僅靠單一部門領(lǐng)導(dǎo)是行不通的，必須由市、縣（區(qū)）政府實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由主管市、縣（區(qū)）長具體負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，通過市、縣（區(qū)）生態(tài)環(huán)境建設(shè)辦公室召集各有關(guān)部門研究生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，并實(shí)施監(jiān)督檢查。

　　各有關(guān)部門在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行分工負(fù)責(zé)。計(jì)劃行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，宏觀指導(dǎo)；國土資源（土地、礦產(chǎn)、海洋）、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等行政主管部門分工負(fù)責(zé)所管理的自然資源的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，并實(shí)施相應(yīng)的部門監(jiān)督；環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理，具體負(fù)責(zé)生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)評價(jià)、生態(tài)監(jiān)理等工作。

　?。ǘ┙⑸鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的技術(shù)保障措施

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)的技術(shù)保障措施主要包括：一是從宣傳教育抓起，向全民普及生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的科學(xué)知識(shí)，加快培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的人才，千方百計(jì)提高科技人員待遇。二是發(fā)揮現(xiàn)有大專院校、科研單位的優(yōu)勢，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)研究，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。當(dāng)前應(yīng)圍繞建立有效防護(hù)技術(shù)體系、完善監(jiān)測體系、建立生態(tài)評價(jià)體系和建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)體系四方面進(jìn)行。⑴有效防治技術(shù)體系主要包括：水土流失防治技術(shù)體系的建設(shè)；風(fēng)蝕類型防治技術(shù)體系的建設(shè)；凍融類型防治技術(shù)體系建設(shè)；鹽堿類型防治體系建設(shè)；綠洲、農(nóng)田防護(hù)技術(shù)體系的建設(shè)；城市生態(tài)環(huán)境防治技術(shù)體系建設(shè)等。（2）監(jiān)測技術(shù)體系建設(shè)主要包括：水土流失監(jiān)測技術(shù)體系的建設(shè)；風(fēng)沙類型監(jiān)測技術(shù)體系的建設(shè)；凍融類型監(jiān)測技術(shù)體系建設(shè)；鹽堿類型監(jiān)測體系建設(shè)；綠洲、農(nóng)田監(jiān)測技術(shù)體系的建設(shè)；城市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系建設(shè)等。⑩（3）建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)評價(jià)技術(shù)。（4）生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)體系主要包括：水土保持、荒漠化防治及綜合利用的關(guān)鍵技術(shù)，坡耕地退耕還林還草、特殊立地類型造林造草、干旱區(qū)礦渣粉塵生物覆蓋及礦山復(fù)墾技術(shù)等。三是推廣先進(jìn)適用的生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)。多年來取得了大量具有應(yīng)用價(jià)值的生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)，要對這些不同技術(shù)比較論證，選用最佳或最適技術(shù)，并重視對這些技術(shù)的推廣應(yīng)用，落實(shí)推廣經(jīng)費(fèi)，健全技術(shù)推廣和技術(shù)服務(wù)體系，使現(xiàn)有技術(shù)盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。

　?。ㄈ┙⑸鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的多元化資金保障措施

　　多元化資金保障措施是指生態(tài)環(huán)境建設(shè)要在堅(jiān)持“破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則下，通過多種方式籌集生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金，既要依靠國家投資，也要依靠其他渠道多方籌集，包括：實(shí)行資源有償使用、建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、引進(jìn)外資、廣泛動(dòng)員全社會(huì)的力量共同參與、財(cái)政援助、稅收支持等方式。

　　第一，爭取國家投入。生態(tài)環(huán)境建設(shè)屬于公益事業(yè)，國家應(yīng)投入一定的資金確保生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。

　　第二，企業(yè)負(fù)責(zé)解決自己造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題，不允許轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。

　　第三，地方政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)施運(yùn)營費(fèi)由收益者合理負(fù)擔(dān)。

　　第四，實(shí)行自然資源有償使用。水資源開發(fā)利用收取水資源費(fèi)，土地資源開發(fā)利用收取土地資源使用費(fèi)，森林資源開發(fā)利用收取森林資源補(bǔ)償費(fèi)，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用收取礦產(chǎn)資源費(fèi)，海洋海域有償使用、收取海域使用費(fèi)，以上自然資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于自然資源的養(yǎng)護(hù)、更新與恢復(fù)。

　　第五，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。長期以來，中國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)形成“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，多數(shù)人受益”，“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)，下游地區(qū)受益”，“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。這是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不健全的集中體現(xiàn)。必須依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制， .如建立資源輸出地區(qū)與資源受惠地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度、上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與下游地區(qū)資源開發(fā)之間的補(bǔ)償制度等，以保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)有其穩(wěn)定的資金來源。在建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制方面，要注意解決以下問題:(1)正確評價(jià)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，科學(xué)地制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。(2)根據(jù)實(shí)際情況和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定有效的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策，采用直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和信貸、稅收、技術(shù)援助等間接補(bǔ)償?shù)姆绞?，通過國家投入、社會(huì)受益者承擔(dān)一部分、生態(tài)效益經(jīng)營者創(chuàng)收一部分等渠道，廣籌生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金。(3)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用行為，改變補(bǔ)償費(fèi)由各部門收取，生態(tài)環(huán)境建設(shè)不能實(shí)施綜合考慮的不合理現(xiàn)象。

　　第六，廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與。廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與，在公益性強(qiáng)、影響大的項(xiàng)目上，要爭取公眾的捐款、贊助款；在有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目上，實(shí)行誰投資誰收益的政策，如；對荒山、荒溝、荒丘、荒灘（簡稱四荒）的治理，采取承包經(jīng)營的方式，實(shí)行誰承包誰收益的政策，從而實(shí)現(xiàn)了對四荒的治理。

　　第七，開展對外交流，爭取利用外資。

　　此外，國家在財(cái)政、稅收、信貸、投資政策、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策等方面應(yīng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠政策。

　?。ㄋ模┙⑸鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的信息保障措施

　　充分、可靠、科學(xué)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)信息及暢通的信息渠道是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)和條件。逐步規(guī)范生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政主管部門、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位的信息提供、交流職能，建立收集、匯編、傳遞、利用生態(tài)環(huán)境建設(shè)信息的交換中心與傳播網(wǎng)絡(luò)，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供信息保障措施。

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⑦ 國家環(huán)境保護(hù)局辦公廳.關(guān)于印發(fā)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）的通知 （環(huán)辦然[1996]046號(hào)）.
⑧ 國家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳.關(guān)于開展印發(fā)《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收暫行規(guī)定》 的通知（環(huán)然[1999]20號(hào)）.
⑨ 馮文森.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理提高投資效益[J].中國水土保持，2001(4) .
⑩ 中國治沙暨沙業(yè)學(xué)會(huì).中國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究[M]. 北京：海洋出版社，2001，175-177.