綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對我國濕地立法的啟示

　　一、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概述 
　　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM）是一個新興概念，目前對它沒有統(tǒng)一的定義，相關(guān)問題都在探索和發(fā)展中。蔡守秋教授從環(huán)境資源法學(xué)上進行概括，提出綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。[1] 
　　2000年《生物多樣性公約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決定《生態(tài)系統(tǒng)方式》，對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容進行了規(guī)定。它提出了有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)辦法的12項原則：(1)確定土地、水及其他生命資源的管理目標(biāo)是一種社會選擇；(2)應(yīng)將管理下放到最低的適當(dāng)層級；(3)生態(tài)系統(tǒng)管理者應(yīng)考慮其活動對鄰接的和其他的生態(tài)系統(tǒng)的（實際的和潛在的）影響；(4)考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經(jīng)濟學(xué)的角度來理解和管理生態(tài)系統(tǒng)；(5)為了保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保護生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)方法的一個優(yōu)先管理目標(biāo)；(6)生態(tài)系統(tǒng)的管理必須以其自然功能為界限；(7)應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r空范圍實行生態(tài)系統(tǒng)方式；(8)認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)進程的特點是時限的變化性和效應(yīng)的滯后性，應(yīng)從長遠(yuǎn)制定生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)；(9)管理必須認(rèn)識到變化的必然性；(10)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)尋求生物多樣性保護與利用間的適當(dāng)平衡與統(tǒng)一；(11)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該考慮各種形式的有關(guān)信息，包括科學(xué)知識、土著民和當(dāng)?shù)厝说闹R、創(chuàng)新的和習(xí)慣；(12)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該要求所有相關(guān)的社會部門和科學(xué)部門參與。 
　　這12項原則從利益相關(guān)者的確定、管理機構(gòu)的設(shè)立、管理目標(biāo)的制定、管理方法的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態(tài)系統(tǒng)的主要內(nèi)容，能夠公平地促進土地、水和生物資源的保護與可持續(xù)利用。 
　　二、我國濕地立法的現(xiàn)狀及不足 
　　我國是濕地資源大國。我國濕地具有類型多、絕對數(shù)量大、分布廣、區(qū)域差異顯著、生物多樣性豐富的特點。[2]但長期以來，由于對濕地重要性的認(rèn)識不足，人們對濕地進行掠奪式的開發(fā)和破壞，導(dǎo)致天然濕地大量消失，生物多樣性銳減，水質(zhì)惡化，濕地生態(tài)功能急劇下降，直接影響到我國水資源供給安全，降低江河沿岸蓄洪防澇功能，水澇災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險增加，破壞野生動植物棲息地，濕地保護形勢十分嚴(yán)峻。 
　　我國對濕地的法律保護涉及多部法律法規(guī)?！稇椃ā?、《環(huán)境資源法》等有關(guān)環(huán)境保護與資源開發(fā)的一般規(guī)定當(dāng)然適用于濕地；《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動物保護法》等的部分規(guī)定間接適用于濕地組成要素；1992年中國加入《濕地公約》之后，《自然保護區(qū)條例》、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、《海洋環(huán)境保護法》開始明確出現(xiàn)濕地的概念，濕地作為一個整體納入環(huán)境法的調(diào)整范圍；2003年先后通過的《黑龍江省濕地保護條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》和《上海市九段沙濕地自然保護區(qū)管理辦法》，使?jié)竦乇Ｗo出現(xiàn)了專門立法，標(biāo)志著濕地保護進入一個新的階段。但從對濕地法律保護的整體來看，還存在著諸多問題： 
　?。ㄒ唬竦胤筛拍畹膬?nèi)涵與外延不明確、不統(tǒng)一 
　　盡管已有法律法規(guī)對與濕地有關(guān)的內(nèi)容做出了部分規(guī)定，但這些規(guī)定僅是針對濕地的某些類型而言的，如《土地管理法》就“養(yǎng)殖水面”，《海洋環(huán)境保護法》就“海濱”，《漁業(yè)法》就“內(nèi)水、灘涂”等?！皾竦亍鄙形醋鳛橐粋€統(tǒng)一概念在立法中得以運用，即使是在出現(xiàn)“濕地”一詞的《自然保護區(qū)條例》和《海洋自然保護區(qū)管理辦法》中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內(nèi)陸水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業(yè)資源”等相提并論，這足以說明“濕地”概念在法學(xué)領(lǐng)域尚不統(tǒng)一。[3] 由于“濕地”概念不統(tǒng)一，外延不明確，直接導(dǎo)致某些濕地資源或者功能不能得到國家法律的有效保護。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與邊界，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目標(biāo)，也無從制定適用于濕地管理的法律措施。 
　?。ǘ┕芾頇C構(gòu)和權(quán)限不明確 
　　濕地保護直接或間接涉及到林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、工商、海洋、農(nóng)業(yè)、土地、交通、地礦等部門，但現(xiàn)行法律沒有明確各部門之間的具體職責(zé)及協(xié)調(diào)合作等內(nèi)容。國務(wù)院規(guī)定國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護”工作，但實際上不同部門在濕地保護、利用和管理方面的目標(biāo)和利益不同，導(dǎo)致各部門之間相互爭奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象。各部門各行其是，各自為政的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了濕地的科學(xué)管理。 
　　（三）偏重經(jīng)濟價值，忽視生態(tài)價值 
　　任何資源都既有經(jīng)濟價值又有生態(tài)價值，但對于不同的資源，其側(cè)重程度又有差異。濕地之所以要予以特別保護，原因即在于其獨特的生態(tài)功能所帶來的巨大價值。濕地生態(tài)系統(tǒng)所具有的納垢凈污、調(diào)節(jié)氣候、豐富生物等功能，是濕地區(qū)別于一般土地的根本所在。傳統(tǒng)資源法對自然資源的利用主要是從經(jīng)濟效用的角度加以考慮，甚少考慮資源的生態(tài)價值；其目的在于如何更好地對資源進行開發(fā)、利用而非保護，即便現(xiàn)代愈來愈多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在如何盡量避免對生態(tài)環(huán)境造成破壞的前提下更好地對資源加以經(jīng)濟利用，而非積極利用資源的生態(tài)功能。在此思想下的資源立法顯然與應(yīng)主要利用濕地之生態(tài)價值的立法不符合，難以起到切實的保護作用。[4] 
　　（四）缺乏公眾參與 
　　目前，我國濕地的法律保護主要依靠的是政府，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與有關(guān)濕地決策的有效途徑，導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者未能與政府、行政部門平等對話，不能有效解決環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟利益沖突；同時導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者缺乏濕地保護的法律意識，盲目開采和過度利用資源現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)有的濕地立法中的公眾參與仍停留在法律的原則性規(guī)定中，尚未具體化、制度化，缺乏可操作性和相應(yīng)的法律救濟。從參與的內(nèi)容來看，主要集中在宣傳教育方面，尚未觸及濕地保護決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發(fā)揮；從參與的過程看，主要側(cè)重于對違法行為的事后監(jiān)督，事前的參與不夠，不能實現(xiàn)濕地保護法律法規(guī)的預(yù)防目標(biāo)。[5] 
　　三、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則指導(dǎo)下我國濕地立法的完善 
　?。ㄒ唬┟鞔_濕地的概念，厘清權(quán)利關(guān)系 
　　由于“濕地”的概念直接關(guān)系到法律保護對象的范圍，因此，我國濕地管理需要解決的首要問題，就是通過立法明確“濕地”的內(nèi)涵與外延，并加以統(tǒng)一。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則，明確了對象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進而明確各主體的權(quán)利義務(wù)，厘清各主體間的法律關(guān)系，達(dá)到科學(xué)有效的管理。鑒于《濕地公約》中“濕地”定義的科學(xué)性、概括性，并且為國際社會所共同認(rèn)可，我國又是《濕地公約》的締約國，因此建議我國濕地立法采納《濕地公約》中的“濕地”定義，即“濕地系指不問其為天然或人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或流動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過6m的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深超過6m的水域”。 
　?。ǘ┟鞔_行政主管部門及其職能，健全管理體制 
　　濕地的管理和保護涉及到土地、水、生物、礦產(chǎn)等多種自然資源，而且還涉及到經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等各個方面。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各組分，以整個生態(tài)系統(tǒng)為考量對象，來確定管理的各項內(nèi)容。我國濕地立法應(yīng)當(dāng)考慮將濕地范圍內(nèi)的水體、土壤、植被、動物、微生物及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進行管理。設(shè)立統(tǒng)一的濕地保護管理機構(gòu)，對濕地整體及其構(gòu)成資源予以統(tǒng)一管理，實為必要。而根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則2，管理應(yīng)當(dāng)下放到最低的適當(dāng)層級。我國幅員遼闊，濕地又具有很強的地域性，各地區(qū)濕地的種類和特點差異很大，所以在具體機構(gòu)設(shè)置時，可以考慮根據(jù)我國濕地的區(qū)劃設(shè)立與地方政府平級的專門地方濕地管理的綜合機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該區(qū)劃內(nèi)的濕地管理工作。根據(jù)濕地各要素管理的具體需要，將管理任務(wù)分派到各個地方政府部門，明確各部門對其管轄下濕地的權(quán)力范圍?！督魇≯蛾柡竦乇Ｗo條例》就確立了這樣的管理體制。該條例規(guī)定江西省人民政府鄱陽湖濕地保護綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)濕地保護工作，該綜合機構(gòu)由環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)行政部門組成，還規(guī)定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過新設(shè)立的專門的濕地保護綜合管理機構(gòu)統(tǒng)一濕地管理權(quán)，其他部門負(fù)責(zé)配合，進行監(jiān)督，權(quán)力集中、分工明確又能協(xié)調(diào)各部門的權(quán)責(zé)，提高了濕地保護的效率。[6] 
　　（三）矯正立法價值目標(biāo)，重視濕地的生態(tài)價值 
　　我國濕地立法應(yīng)從整體濕地生態(tài)系統(tǒng)的高度來規(guī)范與濕地有關(guān)的各種行為，保護濕地的生態(tài)功能，矯正現(xiàn)行立法的價值目標(biāo)錯位。用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念指導(dǎo)濕地立法，保障濕地的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的充分發(fā)揮，實現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則5、6、10，濕地立法必須以維護濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護濕地功能和濕地生物多樣性，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用為基本出發(fā)點，堅持“全面保護、生態(tài)優(yōu)先、突出重點、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。根據(jù)原則7、8、9、10，濕地管理部門應(yīng)當(dāng)因地制宜，制定濕地管理的長遠(yuǎn)目標(biāo)和計劃，將濕地作為一個整體，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系，平衡開發(fā)利用與保護，在濕地的承載能力范圍內(nèi)進行開發(fā)、利用，維護濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對可能發(fā)生的變化，還必須有相應(yīng)的對策和措施。各級政府應(yīng)將濕地保護行動計劃制度化、法制化。法定計劃性工作在執(zhí)行中可以得到政府各部門的認(rèn)真貫徹和相互支持，減少矛盾和沖突，從而實現(xiàn)既定目標(biāo)。 
　?。ㄋ模┙⒐妳⑴c制度，增強可操作性和實效性 
　　對濕地的法律保護中，當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐓^(qū)和非政府組織缺乏參與決策的有效途徑，這就使得現(xiàn)行的濕地立法較少能考慮到利益相關(guān)者的權(quán)利。在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中，公眾參與是現(xiàn)代民主與法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則11、12，我國濕地立法應(yīng)明確建立公眾參與制度，通過立法賦予公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，對公眾參與的具體程序進行規(guī)定，有法可循，使公眾能夠參與到濕地保護的整個環(huán)節(jié)。注重發(fā)揮公民、社區(qū)和非政府組織在決策、監(jiān)督中的作用，提高公眾對濕地保護的關(guān)注程度，增強公眾的法律意識，依靠公眾對濕地管理部門進行監(jiān)督，使?jié)竦乇Ｗo更具有科學(xué)性、公共性和民主性。 
　　四、結(jié)語 
　　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理具有綜合性、可持續(xù)性、科學(xué)性等特點。濕地立法作為濕地保護的重要手段，應(yīng)當(dāng)建立在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上，不斷完善，在濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)與人類社會之間建立聯(lián)結(jié)，促進濕地的可持續(xù)發(fā)展。