生態(tài)城市建設(shè)的法制保障

    生態(tài)城市是指社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能源、信息高效利用，基礎(chǔ)設(shè)施完善，布局合理，生態(tài)良性循環(huán)的人類(lèi)聚居地。它是技術(shù)和自然的充分融合。能使創(chuàng)造力和生產(chǎn)力得到最大限度的發(fā)揮。居民的身心健康和環(huán)境質(zhì)量得到最大限度的保護(hù)。生態(tài)城市是一種在城市生態(tài)環(huán)境綜合平衡制約下的城市發(fā)展模式，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)性。生態(tài)城市不僅包含了塑造城市外在形象的內(nèi)容．還包含了生態(tài)文化在公眾中的普及和人與人、人與社會(huì)、人與自然關(guān)系的調(diào)整?？傊吧鷳B(tài)城市”概念的核心內(nèi)容是體現(xiàn)人與自然、人與人、人工環(huán)境與自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然保護(hù)之間的和諧，尋求建立一種良性循環(huán)的發(fā)展新秩序。由此可見(jiàn)，生態(tài)城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的工程。需要各種條件的支持，其中，法律則是生態(tài)建設(shè)工作順利進(jìn)行的制度保障。

    一、法制保障的必要性

    (一)、保障生態(tài)城市建設(shè)戰(zhàn)略、方針的制度化、穩(wěn)定化

    生態(tài)城市建設(shè)戰(zhàn)略方針確定后，就要通過(guò)正確的策略原則和政策規(guī)定來(lái)貫徹執(zhí)行。策略和政策本質(zhì)上要靠政府行為及其權(quán)力運(yùn)行來(lái)實(shí)施。只有依法管理、依法行政，才能避免單純的政府行為的局限性和政府權(quán)力對(duì)戰(zhàn)略措施的可能侵犯性。在生態(tài)城市的建設(shè)中，絕不能單靠靈活的策略，必須把各方面的重要戰(zhàn)略、方針上升為法律，使之具有穩(wěn)定性、連續(xù)性、權(quán)威性，并嚴(yán)格地依法行政，使政府行為及其權(quán)力運(yùn)行具有法律的依據(jù)和保障。

    (二)、調(diào)整生態(tài)城市各種復(fù)雜利益關(guān)系的需要    

    生態(tài)城市建設(shè)涉及資源問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，每一方面都涉及利益關(guān)系的調(diào)整。因此．必須要有代表城市整體利益的政府介入。但僅依靠政府政策的引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的．還必須有強(qiáng)有力的法律對(duì)不顧生態(tài)后果的短期行為進(jìn)行硬性約束。以平衡各種權(quán)利之間的沖突。保證生態(tài)城市建設(shè)的順利進(jìn)行，使城市資源得到合理利用、生態(tài)環(huán)境得到最大限度的保護(hù)。

    (三)、遏止生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)

    近些年來(lái)．由于我們?cè)谶M(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，不注重環(huán)境保護(hù)，出現(xiàn)了局部生態(tài)環(huán)境破壞加劇、資源嚴(yán)重短缺、工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染嚴(yán)重等環(huán)境問(wèn)題．這已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。而環(huán)境一旦遭到破壞，則極難恢復(fù)。為此。必須抓住法制建設(shè)這個(gè)根本環(huán)節(jié)。盡快健全和完善有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的配套法律法規(guī)。提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。通過(guò)法制把經(jīng)濟(jì)納入可持續(xù)發(fā)展的軌道，以遏止生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

    二、法制建設(shè)現(xiàn)狀

    生態(tài)城市建設(shè)是在我國(guó)及地方現(xiàn)有法律制度環(huán)境中進(jìn)行的。改革開(kāi)放以來(lái)．我國(guó)逐步加強(qiáng)了與生態(tài)有關(guān)的法制建設(shè)。先后頒布實(shí)施了一大批法律法規(guī)。初步形成了資源、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)方面的法律體系，建立了一系列評(píng)價(jià)、考核、監(jiān)管和處罰制度。但是，與生態(tài)城市建設(shè)對(duì)政策法制的巨大需求相比。還存在著一定的滯后性和不足。

    (一)、法律規(guī)范體系不健全。許多法規(guī)有待制定和頒布

    1、缺乏生態(tài)城市建設(shè)的綜合立法。

    由于各地的生態(tài)城市建設(shè)工作剛剛起步。還沒(méi)有制定具有地方特點(diǎn)的綜合立法。我國(guó)現(xiàn)有法律制度是在考慮法律普遍適用的基礎(chǔ)上制定的．它更多的是強(qiáng)調(diào)法制的統(tǒng)一。而沒(méi)有考慮在法制統(tǒng)一的前提下對(duì)特殊地區(qū)實(shí)行特殊的法律規(guī)范。另外，隨著生態(tài)城市建設(shè)的推進(jìn)，生態(tài)城市的社會(huì)構(gòu)成、利益關(guān)系、人們的思想觀念、行為模式和生活方式等方面都可能產(chǎn)生重大變化。而我國(guó)現(xiàn)有的法律資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了已經(jīng)變化或者可能變化的新的社會(huì)關(guān)系對(duì)法律的需求。解決這一問(wèn)題的最好辦法就是制定地方的生態(tài)城市建設(shè)綜合立法。使國(guó)家的生態(tài)城市方針制度化，同時(shí)根據(jù)地方特點(diǎn)對(duì)本地的生態(tài)城市建設(shè)的原則、目標(biāo)、管理體制等問(wèn)題進(jìn)行綜合規(guī)定。

    2、有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)立法不健全。

    有關(guān)清潔生產(chǎn)方面的法規(guī)、有關(guān)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)整治的法律法規(guī)、有關(guān)資源保護(hù)再生的法律、有關(guān)環(huán)境保護(hù)基金的法律等都有待建立與完善。

    (二)、現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境資源立法不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要

    我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境與資源立法大部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的。明顯與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。環(huán)保工作在很大程度上滯留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和粗放型增長(zhǎng)方式的層面上，許多地區(qū)還在走著“先污染．后治理”的老路。在污染防治方面，過(guò)分依賴(lài)于“末端控制”而忽視“源頭控制”。遠(yuǎn)未達(dá)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和集約型增長(zhǎng)方式的層面上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度。環(huán)境與資源立法是生態(tài)城市建設(shè)立法的核心．國(guó)家立法中的缺陷必然會(huì)給地方的立法建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響，使地方立法表現(xiàn)為先天不足。

    (三)、現(xiàn)行立法具有很強(qiáng)的部門(mén)利益傾向．加大了生態(tài)城市建設(shè)的制度成本

    由于地方行政主管部門(mén)具有熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)。因此現(xiàn)行的許多地方立法是由行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)起草的。使這些立法具有強(qiáng)烈的部門(mén)利益傾向。這種立法狀況所導(dǎo)致的社會(huì)后果是：過(guò)多地拓展部門(mén)職權(quán)．造成政府部門(mén)只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，相互之間職權(quán)交叉、重復(fù)，導(dǎo)致有利益的事許多部門(mén)爭(zhēng)著管。無(wú)利益的事卻互相推 

諉的現(xiàn)象，使行政主管機(jī)關(guān)的工作效率低下。制約了建設(shè)工作。在實(shí)踐中許多具有行政管理性質(zhì)的生態(tài)立法并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。加大了生態(tài)城市建設(shè)的制度成本。

    (四)、行政執(zhí)法力度不夠，行政執(zhí)法水平不高

    1、組織管理體制不健全。

    生態(tài)城市的建設(shè)工作涉及多個(gè)管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)由各部門(mén)協(xié)同參與。因此，建立綜合的生態(tài)城市建設(shè)管理部門(mén)。將有利于有效地保證國(guó)家、省、市政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

    2、行政執(zhí)法制度不完善。

    我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法制度的規(guī)定散見(jiàn)于各單項(xiàng)的法律、．法規(guī)之中，既不統(tǒng)一，也不明確，給執(zhí)法造成了混亂。

    3、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。

    由于受以行政權(quán)力為中心的政治傳統(tǒng)的影響及其他因素的影響，在執(zhí)法實(shí)踐中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不能完全起到作用。

    可見(jiàn)，要確保生態(tài)城市建設(shè)順利進(jìn)行，光有目前這些法律法規(guī)還不夠。還必須針對(duì)各地的特殊實(shí)際需要。完善健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。

    三、法制建設(shè)建議

    (一)、法制建設(shè)的原則

    生態(tài)城市生態(tài)法制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念．遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的特性．即：

    1、綜合性原則。

    生態(tài)城市的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)要從經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)生態(tài)和自然生態(tài)三方面來(lái)確定．在戰(zhàn)略上既要鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)城市實(shí)力，又要強(qiáng)調(diào)提高人民生活質(zhì)量．創(chuàng)造平等自由的社會(huì)環(huán)境；還要致力于環(huán)境保護(hù)，維持生態(tài)的完整性。這要求政策法規(guī)能系統(tǒng)、全面、綜合地正確處理三者的相互關(guān)系。

    2、區(qū)域性原則。

    我國(guó)區(qū)域遼闊．各個(gè)城市的歷史傳統(tǒng)、地貌特征、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、風(fēng)土人情等差異很大，相應(yīng)地，政策法規(guī)建設(shè)也應(yīng)各有特點(diǎn)。美麗現(xiàn)代的海濱城市的生態(tài)政策法規(guī)絕不會(huì)與一個(gè)久負(fù)盛名的歷史文化名城的政策法規(guī)完全一樣。因此，在進(jìn)行生態(tài)城市政策法規(guī)建設(shè)時(shí)，必須將國(guó)家的政策法規(guī)與具體市情相結(jié)合，制定出既符合全局精神又反映地方特色的政策法規(guī)。

    3、前瞻性原則。

    法律制度具有一定的穩(wěn)定性，其重要作用是為生態(tài)城市的規(guī)劃和建設(shè)提供保障。而生態(tài)城市則是一種著眼于未來(lái)的城市形態(tài)，它的推行具有一定的超前性，對(duì)許多城市而言它還是種理想。因此，政策法制應(yīng)當(dāng)在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上面向未來(lái)，在制定時(shí)融入超前意識(shí)，盡量對(duì)在生態(tài)城市的建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的情況作出預(yù)期，加以規(guī)范和調(diào)整。

    (二)、法制建設(shè)的具體內(nèi)容

    1、健全完善生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系。

    (1)、建立健全生態(tài)城市污染控制體系。第一，對(duì)城市污水的控制。在充分利用現(xiàn)有污水處理和排水設(shè)施完善污水輸送系統(tǒng)的同時(shí)，建設(shè)大型污水處理廠?？刂瞥鞘形鬯耐馀湃萘浚员苊庖颉拔廴景峒摇庇衷斐赏馀攀芗{水體的污染。第二，對(duì)工業(yè)污染的控制。改變過(guò)去末端治理的觀念，推行清潔生產(chǎn)，把相關(guān)的工業(yè)企業(yè)組成生態(tài)工業(yè)生產(chǎn)園區(qū)，使物質(zhì)和能量都能達(dá)到最充分的利用，在生產(chǎn)過(guò)程中預(yù)防與控制污染。為此需要推動(dòng)清潔生產(chǎn)的單位和示范工程制定清潔生產(chǎn)方案．制定和完善清潔生產(chǎn)的政策法規(guī)和環(huán)境管理體系，制定清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第三，對(duì)大氣污染的控制。調(diào)整機(jī)動(dòng)車(chē)的稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，對(duì)污染嚴(yán)重的落后車(chē)型設(shè)置高額入門(mén)費(fèi)．鼓勵(lì)污染輕、節(jié)約能源的先進(jìn)車(chē)型的使用；開(kāi)發(fā)新型綠色建材；對(duì)于企業(yè)，發(fā)放排污許可證，被授予的排污權(quán)成為企業(yè)的資產(chǎn)．政府無(wú)權(quán)平調(diào)．但按照排污權(quán)規(guī)定的總量進(jìn)行收費(fèi)。第四，對(duì)消費(fèi)污染的控制。為了遏制消費(fèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的污染，有必要征收對(duì)環(huán)境有害消費(fèi)品的環(huán)境附加費(fèi)。第五，對(duì)城市生活垃圾污染的控制。城市生活垃圾的管理涉及千家萬(wàn)戶(hù)、各行各業(yè)，管理工作有一定的困難。因此，應(yīng)成立一個(gè)城市生活垃圾綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，協(xié)調(diào)各行業(yè)與主管部門(mén)的關(guān)系：打破現(xiàn)有市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)封閉的運(yùn)作機(jī)制，建立一套面向社會(huì)的運(yùn)作服務(wù)體系，在政府監(jiān)管下，由不同的公司、單位通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，獲取政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以合同形式承擔(dān)生活垃圾管理服務(wù)責(zé)任。

    (2)、建立健全生態(tài)城市綠地建設(shè)系統(tǒng)。根據(jù)城市地形地貌、河湖水系、氣候、環(huán)境特征等，制定出城市各類(lèi)綠地的用地指標(biāo)，選定各項(xiàng)綠地的用地范圍，合理安排整個(gè)城市園林綠地的結(jié)構(gòu)和布局形式．合理設(shè)計(jì)群落結(jié)構(gòu)．并進(jìn)行綠化效益的估算。  

    (3)、建立生態(tài)城市資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用體系。城市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)應(yīng)根據(jù)國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的要求，依據(jù)區(qū)域與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，制定對(duì)水資源、土地資源、大氣、動(dòng)植物物種資源、礦產(chǎn)資源等的合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的規(guī)劃與措施。例如：制定上游水源涵養(yǎng)林和水土流失防護(hù)林建設(shè)規(guī)劃；禁止亂圍墾，保護(hù)魚(yú)類(lèi)和其他水生生物的生存環(huán)境：積極研究和推廣保護(hù)水源地、水生態(tài)系統(tǒng)和防止水污染的新興技術(shù)；興建一批跨流域調(diào)水工程和調(diào)蓄能力較大的水利工程．恢復(fù)水生生態(tài)平衡等。

    2、建立健全生態(tài)城市建設(shè)的物質(zhì)與人力保障體系。

    (1)、完善資金籌集的法規(guī)體系。生態(tài)城市建設(shè)沒(méi)有龐大的資金支持是不可能的，資金籌措機(jī)制是生態(tài)城市建設(shè)的物質(zhì)保障。高資金回報(bào)率的市場(chǎng)環(huán)境是吸引資金的重要條件．這在很大程度上需要用法律形式把許多激勵(lì)政策、優(yōu)惠政策明確下來(lái)，使投資者放心投資。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非國(guó)有資金參與，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外大企業(yè)采用項(xiàng)目制、BOT方式建設(shè)。對(duì)于非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)的市級(jí)政府一定的稅收減免權(quán)，以鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外投資者投資：對(duì)于符合生態(tài)城市產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面放寬限制：簡(jiǎn)化審批程序，除少數(shù)特種行業(yè)外，大部分行業(yè)應(yīng)將審批制改為登記制和備案制。

    (2)、完善人力資源合理利用的法律保障體系。第一，通過(guò)立法確定人才自由流動(dòng)的原則。為吸引和利用外來(lái)人才創(chuàng)造機(jī)會(huì)。這就要求改革傳統(tǒng)的人事管理制度和戶(hù)籍管理制度。依法賦予企業(yè)用人自由選擇權(quán)、戶(hù)籍自由遷移權(quán)，通過(guò)用人單位與人才之間依法簽訂工作合同來(lái)做到真正以市場(chǎng)來(lái)配置人力資源，使各種人員的進(jìn)出只需考慮是否有用武之地，而不必有其他顧慮。第二，給予發(fā)展生態(tài)城市急需的產(chǎn)業(yè)一定的優(yōu)惠政策，提高從業(yè)者待遇水平。并為他們創(chuàng)業(yè)提供幫助。

    3、建立健全生態(tài)城市建設(shè)的管理體系。

    (1)、改善生態(tài)城市建設(shè)的決策體制。合理的決策程序在生態(tài)城市的建設(shè)過(guò)程中具有重要意義。公共決策的正確與否。取決于決策在何種程度上代表了市民的最大利益。目前，城市建設(shè)項(xiàng)目的提出者、計(jì)劃者、決定者乃至實(shí)際的運(yùn)作者都來(lái)自政府同一體系。這樣的機(jī)制是與社會(huì)主義民主與法制相矛盾的。同樣，按當(dāng)前的專(zhuān)家論證制度，專(zhuān)家很難提出尖銳的反對(duì)意見(jiàn)。因?yàn)槿绱艘粊?lái)，他可能會(huì)被排除在圈外。因此，合理的決策程序也就顯得更為重要。在生態(tài)建設(shè)上改進(jìn)決策程序的建議如下：

    第一。某個(gè)項(xiàng)目或計(jì)劃可以由政府部門(mén)提出。但同時(shí)應(yīng)該由不屬于政府的獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)提出替代方案。雙方的方案都應(yīng)該包括預(yù)算、預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。某些具體的測(cè)算是必須的，如可能產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)面影響，可能對(duì)就業(yè)產(chǎn)生的影響等。對(duì)于負(fù)面影響，不僅不應(yīng)該回避。而且必須詳細(xì)闡明，并提出可能的對(duì)策。這些方案提交給人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。第二，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委托獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)對(duì)提交的方案進(jìn)行可行性研究。包括進(jìn)行項(xiàng)目資金的替代用途分析和成本效益分析。第三，由人大相關(guān)委員會(huì)舉行面向全社會(huì)的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)．在充分聽(tīng)取社會(huì)各階層意見(jiàn)后，由人大的相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行表決，通過(guò)或否定方案，或?qū)Ψ桨负皖A(yù)算進(jìn)行修正后表決。也就是說(shuō)，重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的提出和運(yùn)作依然由政府承擔(dān)，但其決定權(quán)由政府轉(zhuǎn)移給人大，并在人大相關(guān)委員會(huì)的主持下．由廣大市民實(shí)際參與決策過(guò)程。

    (2)、生態(tài)城市建設(shè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是綜合性。需要多部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)。因此，城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)要有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地進(jìn)行，就應(yīng)當(dāng)成立城市生態(tài)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在市政府的主持下，由綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)、資源管理部門(mén)、規(guī)劃管理部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、宣傳機(jī)關(guān)、法制機(jī)關(guān)以及各區(qū)、縣行政領(lǐng)導(dǎo)等組成，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的政策、措施、重大問(wèn)題進(jìn)行討論和決策，綜合協(xié)調(diào)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)。當(dāng)部門(mén)之間就某一問(wèn)題的協(xié)調(diào)無(wú)法取得一致時(shí)，由人大按程序解決，而不依靠政府分管領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威。

    4、建立健全執(zhí)法保障體系。

    完善的生態(tài)立法為生態(tài)城市建設(shè)提供了前提條件和現(xiàn)實(shí)可能性，但是，“徒法不足以自行”。只有通過(guò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員切實(shí)有效的執(zhí)行過(guò)程。各項(xiàng)規(guī)定才能落到實(shí)處。在當(dāng)前和今后一段時(shí)間，一定要完善行政執(zhí)法制度，統(tǒng)一行政執(zhí)法程序；完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。人大要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督檢查，督促政府依法加大執(zhí)法力度，維護(hù)法律尊嚴(yán)，促進(jìn)法律的實(shí)施，各地應(yīng)把環(huán)境與生態(tài)保護(hù)工作做得如何，作為考核干部政績(jī)的重要內(nèi)容之一。