公眾參與：生態(tài)城市建設(shè)的有效路徑

　　一、生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù) 

　　目前，國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際上并沒(méi)有真正意義上的生態(tài)城市，只能說(shuō)不同的城市依托各自的自然環(huán)境特征、經(jīng)濟(jì)區(qū)位特點(diǎn)和社會(huì)文化特色，在努力朝著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、環(huán)境健康的方向發(fā)展。我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始生態(tài)環(huán)境建設(shè)的探索，約有20多座城市如廣州、上海、寧波、昆明、成都、貴陽(yáng)、長(zhǎng)沙、揚(yáng)州、威海、深圳、廈門(mén)、銅川、十堰等先后提出過(guò)建設(shè)生態(tài)城市的奮斗目標(biāo)。按照2003年國(guó)家環(huán)?？偩止镜摹渡鷳B(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(試行)》，生態(tài)市的主要標(biāo)志是：生態(tài)環(huán)境良好并不斷趨向更高水平的平衡，環(huán)境污染基本消除，自然資源得到有效保護(hù)和合理利用；穩(wěn)定可靠的生態(tài)安全保障體系基本形成；環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、制度得到有效的貫徹執(zhí)行；以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為特色的社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展；人與自然和諧共處，生態(tài)文化有長(zhǎng)足發(fā)展；城市、鄉(xiāng)村環(huán)境整潔優(yōu)美，人民生活水平全面提高。以此為指導(dǎo)，全國(guó)很多地方都提出了生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)、規(guī)劃、實(shí)施辦法，有的按照生態(tài)城-生態(tài)區(qū)-生態(tài)縣城直至生態(tài)小城鎮(zhèn)的思路拓展，有的按照生態(tài)示范園區(qū)的模式推廣，有的按照綠色生產(chǎn)-綠色消費(fèi)-綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全方位鋪開(kāi)。 

　　筆者認(rèn)為，生態(tài)城市建設(shè)的總體目標(biāo)是：科學(xué)發(fā)展，建設(shè)宜居型城市。具體可分階段安排不同時(shí)期的建設(shè)任務(wù)，如以3年為一個(gè)階段期，設(shè)定每個(gè)3年的遞進(jìn)式任務(wù)：城市生態(tài)規(guī)劃及城市居民環(huán)境意識(shí)的培育和提升，城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市選用清潔能源，有效控制、治理城市污染，優(yōu)化城市環(huán)境質(zhì)量，城市綠化，相關(guān)法制及監(jiān)管機(jī)制完善等，以逐漸達(dá)至或接近總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 

　　二、公眾參與是生態(tài)城市建設(shè)的有效路徑 

　　(一)生態(tài)環(huán)境的公共性決定了公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的可能性 

　　城市化離不開(kāi)工業(yè)化，但工業(yè)化社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)之一即環(huán)境安全受到威脅。在城市化過(guò)程中。城市人口占總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)上升，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大城市中心區(qū)環(huán)境惡化，地價(jià)上漲，交通擁擠，居住條件差，城市人居環(huán)境質(zhì)量大幅度下降，生態(tài)城市建設(shè)于是被提上日程。生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)質(zhì)是保全或提供城市公用的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。保全是從消費(fèi)的角度講的，指對(duì)城市原本清潔、安全的自然環(huán)境努力保持其原初狀態(tài)；提供是從產(chǎn)出的角度講的，指人為添加的產(chǎn)品以不危害城市生態(tài)環(huán)境為原則和限度。以薩繆爾森和馬斯格雷夫?yàn)榇淼慕?jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為公共物品至少應(yīng)同時(shí)符合兩個(gè)特性：非排他性和不可分割性。非排他性是指人們?cè)谙M(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)無(wú)法排除他人也同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品，或者排除雖然在技術(shù)上可行，但費(fèi)用過(guò)于高昂而沒(méi)有實(shí)際意義。非對(duì)抗性也稱(chēng)為公共產(chǎn)品消費(fèi)時(shí)的合作性。環(huán)境屬于集體消費(fèi)品，任何人無(wú)法獨(dú)享，同時(shí)，任何人對(duì)己有利而損害環(huán)境的行為都會(huì)殃及公共利益。由于生態(tài)環(huán)境的公共性，人們對(duì)環(huán)境產(chǎn)品的保全或提供行為必須具備充分的合作性，政府提供公共產(chǎn)品能力的不足及個(gè)人、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)人思維使得單純靠政府或個(gè)人、單位都無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。 

　　(二)政府環(huán)境行政的不足決定了公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的必要性 

　　環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，良好的環(huán)境離不開(kāi)公共行政機(jī)關(guān)——政府的環(huán)境監(jiān)管和治理。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定地方政府要對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但從不斷發(fā)生的環(huán)境違法案件來(lái)看，有些地方政府不但沒(méi)有履行法定環(huán)境監(jiān)護(hù)職責(zé)，相反還頻頻充當(dāng)違法企業(yè)的保護(hù)人。如1994年“B市石南鎮(zhèn)芒果種植專(zhuān)業(yè)戶(hù)陳氏三兄弟訴南方水泥廠和興業(yè)水泥廠環(huán)境污染損害賠償案”中，一審法院已認(rèn)定被告排放的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)，判處被告賠償原告經(jīng)濟(jì)損失34.848萬(wàn)元，并要求被告嚴(yán)格按照環(huán)保部門(mén)的要求建好環(huán)保設(shè)施，停止污染。一審判決生效不到半個(gè)月，石南鎮(zhèn)政府向法院提交了一份“情況反映”稱(chēng)：水泥廠是該鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的龍頭，如果執(zhí)行判決，將會(huì)影響鎮(zhèn)其他水泥廠乃至全市水泥廠的生產(chǎn)，造成更大的經(jīng)濟(jì)損失，后果不堪設(shè)想，建議法院撤銷(xiāo)原判，進(jìn)行再審。不到4天，B市人民法院就作出民事裁定書(shū)：中止原判決執(zhí)行，另行組成合議庭進(jìn)行再審，最終撤銷(xiāo)原判決并駁回了陳氏兄弟的訴訟請(qǐng)求。又如1999年“王某環(huán)境監(jiān)管失職案及方某、何某重大環(huán)境污染事故案”中，市檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的直接經(jīng)濟(jì)損失為100余萬(wàn)元，但市環(huán)保部門(mén)測(cè)算的直接經(jīng)濟(jì)損失僅20萬(wàn)元，由于構(gòu)成犯罪必須是直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30萬(wàn)元，所以檢察、公安兩機(jī)關(guān)只好撤出此案。該案直到2003年才由省檢察院督辦而得以立案。政府環(huán)境行政主要有三種手段：環(huán)境規(guī)劃(事前)、環(huán)境監(jiān)測(cè)(事中)、環(huán)境治理(事后)。這三大環(huán)節(jié)都必須有公眾參與：沒(méi)有吸納廣大民意的環(huán)境規(guī)劃是不科學(xué)的，專(zhuān)家和權(quán)威部門(mén)的環(huán)境評(píng)價(jià)不能充分代表公眾利益；政府的財(cái)力再足，也不可能隨時(shí)、持續(xù)地監(jiān)測(cè)每一個(gè)污染源，而居住在污染源附近的居民則可以做到；沒(méi)有前兩個(gè)環(huán)節(jié)的公眾參與，政府環(huán)境治理的措施就可能出現(xiàn)偏差，其執(zhí)行就可能受到阻撓?？傊h(huán)境是全社會(huì)、全人類(lèi)的公共產(chǎn)品，這決定了環(huán)境監(jiān)管的最大公共性，單靠個(gè)人、組織、政府的力量都是不夠的。 

　　(三)生態(tài)區(qū)域主義奠定了公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的理論基礎(chǔ) 

　　人類(lèi)生活的地球是一個(gè)最大的生態(tài)區(qū)域，從這個(gè)角度講，全人類(lèi)組成了一個(gè)生物區(qū)域共同體。人類(lèi)社會(huì)從來(lái)就喜歡以地理區(qū)域?yàn)榻缃M成一定規(guī)模的生態(tài)區(qū)相互依存，這些生態(tài)區(qū)或者是一片蘊(yùn)含著礦產(chǎn)、林木資源的地域，或者是一片傍山、依水、濱海地帶，或者是一個(gè)夾雜著自然景觀的建筑群……在這些生態(tài)區(qū)域中，人們創(chuàng)造和分享著區(qū)域內(nèi)的資源并與外界互通有無(wú)。由于環(huán)境資源的共享性和環(huán)境要素的流動(dòng)性，以地理為界的不同生態(tài)區(qū)域之間是相互影響的，這使得全人類(lèi)應(yīng)當(dāng)把地球當(dāng)做一個(gè)共同的家園來(lái)建設(shè)和維護(hù)。但在微觀上，由居住在各自生態(tài)區(qū)內(nèi)的住民來(lái)管理和維護(hù)本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境是切實(shí)有效的?！靶貞讶?，行于當(dāng)?shù)亍?，本地行為具有全球后果?！叭绻谀膫€(gè)層次上可以培養(yǎng)生態(tài)意識(shí)，可以讓公民認(rèn)識(shí)到自己是造成環(huán)境后果的元兇，那就是在地方層次。在這一層次，所有的生態(tài)問(wèn)題都走出了哲學(xué)和道德的領(lǐng)域，被作為切身的問(wèn)題加以處理?！边@種生態(tài)區(qū)域主義思想符合人類(lèi)社會(huì)的聚居習(xí)慣和現(xiàn)實(shí)，為居住在一定城市社區(qū)內(nèi)的人們保護(hù)好本地生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而為周邊區(qū)域乃至更大范圍、全球環(huán)境保護(hù)做貢獻(xiàn)提供了理論可能。 

　　(四)有關(guān)公眾參與的法律和政策為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)保障 

　　我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》都規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)征求所在地單位和居民的意見(jiàn)。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若于問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的主體范圍、程序和形式、組織召集人、對(duì)公眾參與意見(jiàn)的處理等方面都作了具體規(guī)定。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》強(qiáng)調(diào)：企業(yè)要公開(kāi)環(huán)境信息，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。2006年2月22日，國(guó)家環(huán)?？偩终桨l(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，這是中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部關(guān)于公眾參與的規(guī)范性文件。繼而，《公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》由中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心起草，并邀請(qǐng)“自然之友”等多家民間環(huán)保組織參與了立法研討和論證，從一開(kāi)始就體現(xiàn)了公眾參與的特性。2006年《環(huán)境信訪辦法》中明確了環(huán)境信訪人的檢舉、揭發(fā)、控告等權(quán)利，自2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》具體規(guī)定了政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)范圍、程序、方式和相關(guān)責(zé)任，公民、法人和其他組織對(duì)違反該辦法的行為可以向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)。1996年以來(lái)，我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制逐步建立和完善。1996年《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》將“深入開(kāi)展環(huán)境宣傳教育，廣泛動(dòng)員公眾參與環(huán)境保護(hù)”作為保護(hù)和改善環(huán)境的主要保證措施之一。《全國(guó)環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要(1996-2010年)》將公眾參與作為一項(xiàng)基本原則和2010年總體目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)規(guī)定了一系列推動(dòng)公眾參與的措施。2001年，為疏通群眾舉報(bào)投訴渠道，國(guó)家環(huán)保總局在全國(guó)開(kāi)設(shè)了全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)保舉報(bào)熱線(xiàn)“12369”。 

　　三、推動(dòng)公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的方法 

　　(一)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，推?dòng)公眾參與環(huán)境決策 

　　許多國(guó)家都對(duì)公眾參與環(huán)境決策作了明文規(guī)定，如法國(guó)環(huán)境法典、英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》、《聯(lián)邦土地政策和管理法》、《清潔水法》等都對(duì)公眾參與環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定及環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境計(jì)劃的擬制作了不同程度的規(guī)定。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然規(guī)定有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾可以“以適當(dāng)方式”參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但什么是“適當(dāng)方式”并不明確；在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，該法只要求在規(guī)劃草案報(bào)送審批前及報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前收集公眾意見(jiàn)，沒(méi)有規(guī)定政府在決策和審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)更多地采用聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)促進(jìn)政府與公眾的良性互動(dòng)，對(duì)公眾參與的效力也未作明文規(guī)定。正是由于公眾參與不足，導(dǎo)致一些項(xiàng)目建成后環(huán)境糾紛不斷，甚至引發(fā)群體性環(huán)境事件。能否把公眾參與的時(shí)間提前到擬定規(guī)劃草案或編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，而不是報(bào)送審批前?能否規(guī)定公眾參與意見(jiàn)的效力?能否提高政府環(huán)境政策、計(jì)劃和規(guī)劃制定過(guò)程中的公眾參與程度?這些問(wèn)題都亟待解決。 

　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)符合環(huán)境行為以預(yù)防為主、謹(jǐn)慎行事的原則，在生態(tài)城市建設(shè)的過(guò)程中，城市政府應(yīng)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，將公眾參與制度化地引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)環(huán)境決策民主化。城市政府及其環(huán)保部門(mén)要以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條、21條、24條規(guī)定的6種情況為依據(jù)，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的5種形式，即調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)作出明確規(guī)定，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，及時(shí)向公眾公告與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的信息；應(yīng)針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)過(guò)于專(zhuān)業(yè)等情況，要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本，以便公眾了解、回應(yīng)。為保證公眾參與的有效性，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在送審的環(huán)境影Ⅱ向報(bào)告書(shū)中附上對(duì)公眾意見(jiàn)采納或者不采納的理由。審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家委員會(huì)，依法審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中對(duì)公眾意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明，判斷其合理性。 

　　(二)試行環(huán)境行政合同制度等，推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理 

　　環(huán)境行政合同是指國(guó)家(以政府機(jī)關(guān)為代表)與個(gè)人或企業(yè)之間就環(huán)境資源使用權(quán)的確定和轉(zhuǎn)移、環(huán)境行為的效果等達(dá)成的協(xié)議，用以確定包括國(guó)家在內(nèi)的各方當(dāng)事人在環(huán)境資源使用和環(huán)境行為實(shí)施中的權(quán)利義務(wù)。環(huán)境行政合同是自愿性環(huán)境措施的一種特殊形式，這種形式自日本1964年首先采用以來(lái)，美國(guó)、歐洲、加拿大、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)也相繼采用，旨在通過(guò)協(xié)議的形式，用政府的環(huán)境政策目標(biāo)和社會(huì)環(huán)境意志來(lái)限制、約束、制約環(huán)境行為的逐利特性，改善環(huán)境質(zhì)量或提高自然資源的利用效率。實(shí)踐證明，環(huán)境行政合同是一項(xiàng)非常成功的環(huán)境政策手段和措施，世界貿(mào)易組織規(guī)定解決環(huán)境問(wèn)題的最有效方法是通過(guò)環(huán)境協(xié)議，并規(guī)定這一方法是對(duì)世界貿(mào)易組織尋求貿(mào)易問(wèn)題國(guó)際一致同意解決辦法的補(bǔ)充。目前，大約有200個(gè)國(guó)際協(xié)議如《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《國(guó)際熱帶木材協(xié)定》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)(修訂本)》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等處理各種環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)城市建設(shè)實(shí)踐中，在旅游資源利用、排污單位的污染治理、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、能源開(kāi)發(fā)、資源開(kāi)采等領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了采用合同形式的做法，一些城市政府為鼓勵(lì)市民參與綠化，以協(xié)議的形式將郊區(qū)的荒地出租給市民，市民可以開(kāi)墾荒地、栽草植樹(shù)、種菜養(yǎng)花、搭建小木屋作為度假“別墅”，體驗(yàn)生態(tài)農(nóng)莊的溫馨。一旦政府要開(kāi)發(fā)這片土地，也很容易收回。 

　　政府與個(gè)人或企業(yè)簽訂環(huán)境合同的主要意義有三：一是使合同當(dāng)事人知曉自己的具體環(huán)境權(quán)利義務(wù)，以之引導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)事人的環(huán)境行為；二是出現(xiàn)環(huán)境糾紛后，被訴方可以援引環(huán)境合同條款來(lái)說(shuō)明其采取措施的必要性；三是變政府直接監(jiān)管為公眾自覺(jué)接受環(huán)境合同的間接約束，節(jié)省了政府行政成本。城市政府運(yùn)用合同方式進(jìn)行環(huán)境管理需要注意的事項(xiàng)有：第一，合同內(nèi)容不能違反國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)章的規(guī)定，還要符合城市政府的規(guī)劃文件，征得城市土地部門(mén)的用地許可及相關(guān)部門(mén)的特殊許可。第二，合同具體條款中的“標(biāo)準(zhǔn)”、“程度”等關(guān)鍵詞語(yǔ)必須有明確的含義，只能比法定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，如果沒(méi)有相應(yīng)的法定標(biāo)準(zhǔn)，必須符合整個(gè)協(xié)議的環(huán)保價(jià)值取向，能夠?qū)贤?dāng)事人形成實(shí)質(zhì)性約束。第三，不同城市的環(huán)境特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況各異，環(huán)境合同的具體內(nèi)容和形式可以因地而異，但其一定要有規(guī)范的簽定程序，行政相對(duì)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)設(shè)定應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的原則并建立在合同雙方協(xié)商、行政相對(duì)人自愿接受的基礎(chǔ)上，以減少行政機(jī)關(guān)的隨意性。政府不能出于地方財(cái)政考慮而對(duì)特定的區(qū)域或特定產(chǎn)業(yè)放寬環(huán)境要求，不能對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行不同的待遇。第四，環(huán)境合同簽訂后，政府仍須依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，并應(yīng)督促合同對(duì)方積極履行環(huán)境合同?？傊?，簽訂環(huán)境合同的目的在于。一方面促進(jìn)發(fā)展，一方面講究發(fā)展的質(zhì)量，增進(jìn)發(fā)展的環(huán)境效益。 

　　環(huán)境合同的適用領(lǐng)域廣泛，具體形式靈活、多樣(可以是污染源限期治理合同、建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”承包合同、使用排污費(fèi)合同、污染損失賠償合同等)，因而具有很強(qiáng)的實(shí)用性。但是，經(jīng)濟(jì)人有天生的逐利特性，一些個(gè)人和企業(yè)會(huì)認(rèn)為環(huán)境成本內(nèi)部化會(huì)降低其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因而不愿簽訂環(huán)境合同。鑒于此，城市政府應(yīng)主動(dòng)做好簽訂環(huán)境合同的效益分析和宣傳工作，使企業(yè)和個(gè)人明了綠色化發(fā)展雖需安排相應(yīng)投入，從而犧牲短期的利益，但改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)達(dá)到低能耗、低污染、資源循環(huán)利用后，就會(huì)提高產(chǎn)品的生態(tài)價(jià)值，沖破地區(qū)和國(guó)際綠色壁壘，增強(qiáng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，贏得長(zhǎng)遠(yuǎn)的良性發(fā)展。另外，政府應(yīng)創(chuàng)造配套的保障、獎(jiǎng)懲措施和激勵(lì)機(jī)制，使環(huán)境合同的運(yùn)行獲得穩(wěn)定的外部環(huán)境和應(yīng)有的促動(dòng)、淘汰效應(yīng)。除專(zhuān)門(mén)的環(huán)境合同外，政府在與相對(duì)人簽訂城市工程招投標(biāo)等合同中也可以附隨環(huán)境保護(hù)條款。 

　　(三)鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，推動(dòng)公眾參與環(huán)境違法行為處理 

　　公眾對(duì)環(huán)境違法行為的舉報(bào)和建議如果淪為一種擺設(shè)，則公眾的參與意識(shí)就會(huì)越來(lái)越淡薄。要激勵(lì)和保證公眾的參與熱情，就必須賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)。環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要形式和最有效的途徑，有利于將環(huán)境糾紛解決納入法制軌道，避免城市公眾因環(huán)境糾紛而動(dòng)輒走上街頭，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。公眾環(huán)境訴訟在我國(guó)目前的法律框架內(nèi)尚找不到直接依據(jù)，但一是現(xiàn)實(shí)中環(huán)境污染、破壞事件的數(shù)量居高不下，政府怠于環(huán)境監(jiān)管或政府機(jī)關(guān)本身環(huán)境行為違法的情形時(shí)有發(fā)生；二是廣大公民的環(huán)境知識(shí)和環(huán)境意識(shí)有了很大提高，公眾提起環(huán)境訴訟的需求不斷增長(zhǎng)；三是我們正在建設(shè)法治社會(huì)，使一切環(huán)境違法行為接受司法審查是依法治國(guó)的應(yīng)有之義，將對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)管和處理行為納入法制軌道也是依法治國(guó)的必然要求。在這樣的情形下，公眾環(huán)境訴訟應(yīng)是大勢(shì)所趨。目前，公眾環(huán)境訴訟已在許多國(guó)家卓有成效地展開(kāi)，其名稱(chēng)和形式雖然各異，如在美國(guó)是公民環(huán)境訴訟，在英國(guó)表現(xiàn)為檢舉人訴訟，歐陸國(guó)家主要是“環(huán)保團(tuán)體訴訟”，日本是“住民訴訟”等，但這類(lèi)訴訟的共同特點(diǎn)是賦予普通民眾訴權(quán)，使環(huán)境違法行為受到及時(shí)、有效的監(jiān)督并被送上法庭，接受司法制裁，這類(lèi)訴訟的唯一宗旨是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在美國(guó)，公民環(huán)境訴訟已成為政府環(huán)境行政的有益補(bǔ)充，很多地方的生態(tài)環(huán)境為此得到很大改善。 

　　在我國(guó)，公眾提起環(huán)境公益訴訟有著特殊的困境，“法律能夠?qū)沟胤嚼鎲?”，很多人有著這樣的擔(dān)憂(yōu)。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴江陰港集裝箱有限公司案中，黃田港村一個(gè)村民的態(tài)度就有些曖昧，他說(shuō)“我之前是支持打官司的，但后來(lái)想一想，官司贏了又能怎樣呢?紅粉污染能徹底解決嗎?我們老百姓能得到什么好處?”有鑒于此，在城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，政府一方面應(yīng)向市民宣傳企業(yè)對(duì)公共健康的責(zé)任，讓公眾認(rèn)識(shí)到檢舉、起訴環(huán)境違法行為本身就是對(duì)起訴者、對(duì)社會(huì)有利的行動(dòng)，另一方面應(yīng)作到不干預(yù)和阻撓人民法院獨(dú)立司法，使公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟的預(yù)期效果抱有信心；人民法院應(yīng)積極嘗試，尋找法源和權(quán)源，從《憲法》有關(guān)公民檢舉權(quán)規(guī)定的精神和原則中，從《環(huán)境保護(hù)法》以及其他單行環(huán)境法和相關(guān)法律、法規(guī)中詮釋出公民環(huán)境公益訴訟的合法性，推動(dòng)立法完善。 

　　四、公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的具體行動(dòng) 

　　法律、政策等外在條件決定著公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的渠道和機(jī)會(huì)的多寡，公民生態(tài)可持續(xù)性行為習(xí)慣的培養(yǎng)則決定著公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的深度和廣度，奠定著城市生態(tài)化的根基。城市公眾有責(zé)任選擇綠色生活方式。首先，城市公眾應(yīng)做積極的消費(fèi)者。在家庭層而，城市公眾應(yīng)主動(dòng)節(jié)約能源，選購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品；在社區(qū)層面，城市公眾應(yīng)積極組織或參加環(huán)保公益活動(dòng)，“人人都栽一棵樹(shù)，大家都來(lái)種花草”，爭(zhēng)創(chuàng)安靜社區(qū)、衛(wèi)生社區(qū)、健康社區(qū)；在社會(huì)層面，城市公眾應(yīng)關(guān)心本市的環(huán)境狀況，自覺(jué)配合城市管理部門(mén)實(shí)行的垃圾分揀化等措施，勇于對(duì)在公共場(chǎng)所的非環(huán)保行為如在廣場(chǎng)和公園里亂扔廢棄物的行為進(jìn)行監(jiān)督和制止，主動(dòng)向政府有關(guān)部門(mén)及新聞媒體反映身邊的噪聲、排污等環(huán)境問(wèn)題，為生態(tài)城市建設(shè)建言獻(xiàn)策。其次，城市公眾應(yīng)通過(guò)自己的綠色消費(fèi)行為促進(jìn)綠色生產(chǎn)。誠(chéng)然，消費(fèi)品都是企業(yè)制造的，消費(fèi)者處在經(jīng)濟(jì)鏈條的末端，但這一末端可以影響和導(dǎo)引生產(chǎn)環(huán)節(jié)。公眾選擇綠色包裝、綠色家居用品、靠有機(jī)肥生長(zhǎng)的天然產(chǎn)品等，就會(huì)促使企業(yè)重新考慮包裝設(shè)計(jì)和包裝材料的選用、重視產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、摒棄在產(chǎn)品中添加激素的做法。當(dāng)然，這樣的效果需要廣大公眾協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，需要綠色認(rèn)購(gòu)蔚然成風(fēng)，由此少不了合作與共識(shí)，而合作與共識(shí)的基礎(chǔ)便是公眾對(duì)自己環(huán)境權(quán)益認(rèn)識(shí)的深化。1972年的斯德哥爾摩《人類(lèi)環(huán)境宣言》指出：“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中享有自由平等和充足的生活條件，并且負(fù)有保護(hù)和改善當(dāng)代和未來(lái)世世代代環(huán)境的責(zé)任?！蔽覈?guó)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》也明確將公眾環(huán)境權(quán)益作為一項(xiàng)基本人權(quán)納入其中。公眾必須通過(guò)自覺(jué)學(xué)習(xí)或接受環(huán)境知識(shí)宣教，切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)益，內(nèi)生出環(huán)境責(zé)任感和參與意識(shí)。最后，“個(gè)人生活方式的改變固然有助于建設(shè)一個(gè)綠色社會(huì)，但他的貢獻(xiàn)只有在融入社會(huì)之后才能最有效地發(fā)揮出來(lái)”，城市公眾不能只關(guān)心個(gè)體的行為和本市的環(huán)境狀況?！懊绹?guó)排污釀成的酸雨會(huì)讓加拿大的湖泊遭殃；切爾諾貝利核電廠的泄露會(huì)沾染遠(yuǎn)在北歐拉普蘭的牛奶”，更不用說(shuō)一國(guó)內(nèi)部區(qū)域之間、城市之間環(huán)境要素的互相流動(dòng)和影響。因此，城市公眾雖然身居某一城市，但其還應(yīng)胸懷全球，關(guān)注周邊區(qū)域乃至全球的環(huán)境變化如全球氣候變暖問(wèn)題等，惟有如此，才能使自己的行動(dòng)具有嚴(yán)正性與完整性，而不致成為見(jiàn)木不見(jiàn)林的支離破碎的公民行為，甚至將自己的良好生態(tài)和清潔環(huán)境建立在他人被動(dòng)地受到污染轉(zhuǎn)移上。