城市改造問題研究

　　城市發(fā)展過程實(shí)際上是城市問題不斷產(chǎn)生并得以解決的過程，而城市問題的解決離不開城市的改造。根據(jù)產(chǎn)生層面的不同，城市問題可以分為兩種：一種是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的城市化而帶來問題，如“過度城市化”、“滯后城市化”帶來的問題以及我們通常所說的“城市病”等，這很大程度屬于宏觀層面的問題；另一種是由于單個(gè)城市的衰退而引出的問題，典型的如城市的物質(zhì)老化、結(jié)構(gòu)衰退或功能衰退導(dǎo)致的問題，這類問題很大程度上可以歸入微觀層面。針對(duì)這兩種城市問題，筆者把城市改造定義為兩種，即廣義的城市改造和狹義的城市改造，前者涵蓋宏觀性與微觀性的城市問題的解決，后者主要針對(duì)微觀性的城市問題。當(dāng)然，這種劃分只是為了理論研究的方便，現(xiàn)實(shí)中的城市問題顯然是渾然一體而不分彼此的。

　　城市問題因其復(fù)雜性和長(zhǎng)期性（動(dòng)態(tài)地看的確如此）引起理論研究的極大興趣，人們從不同的角度分析城市某一或多個(gè)問題的產(chǎn)生原因并提出相應(yīng)的解決措施，長(zhǎng)期的積累形成了有關(guān)城市研究的多個(gè)學(xué)科，如城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、城市生態(tài)學(xué)等等。本文試圖從城市改造角度把不同學(xué)科有關(guān)城市問題產(chǎn)生和解決的研究成果進(jìn)行梳理和總結(jié)，這項(xiàng)工作并不指望能夠建立起什么理論框架，只是希望能為后來的研究者提供一些較為豐富和較有條理的資料準(zhǔn)備，這且算作是此項(xiàng)研究的理論意義。我國(guó)的工業(yè)化路程還沒有走完，城市化發(fā)展也處于較低的水平，但與此同時(shí)還必須要接受全球化、信息化的挑戰(zhàn)，并且要極度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這就決定了我國(guó)城市問題的解決要比發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)年復(fù)雜的多，困難的多，本文將在總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市改造實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)這些問題進(jìn)行探討，這是此項(xiàng)研究的現(xiàn)實(shí)意義所在。

　　本文共分為七個(gè)部分，其研究的基本思路是，在總結(jié)有關(guān)城市改造的國(guó)際實(shí)踐和相關(guān)理論認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，希圖對(duì)有關(guān)城市改造的一些一般性的規(guī)律進(jìn)行初步性的總結(jié)，進(jìn)而運(yùn)用這些一般性的東西去分析和考察我國(guó)的城市改造實(shí)踐，看是否能夠發(fā)現(xiàn)些什么問題，從而為我國(guó)的城市改造和發(fā)展提供一些不成熟的建議。 

導(dǎo)  論

　　導(dǎo)論包括四部分內(nèi)容，分別以“城市發(fā)展與城市化：簡(jiǎn)要的回顧”、“城市改造的提出：三個(gè)角度的探討”、“城市改造研究的理論意義和實(shí)踐意義”以及“城市改造、城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)：必要的澄清”為題依次展開論述。這種結(jié)構(gòu)安排是符合歷史和邏輯順序的。因?yàn)橛辛顺鞘械臍v史發(fā)展才會(huì)有城市化，城市化發(fā)展過程存在不足才會(huì)產(chǎn)生城市問題，而城市問題的存在才使城市改造問題的研究具有實(shí)踐意義和理論意義。

1．1 城市發(fā)展與城市化：簡(jiǎn)要的回顧 

　　在這一節(jié)筆者首先回顧了城市的歷史發(fā)展過程，總結(jié)了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的城市發(fā)展特點(diǎn)，以便為后文研究的展開提供一個(gè)廣闊的歷史背景。其次，對(duì)有關(guān)城市化的基本理論認(rèn)識(shí)進(jìn)行了初步的梳理，這種梳理包括區(qū)分了廣義的城市化涵義與狹義的城市化涵義的不同；圍繞諾瑟姆發(fā)現(xiàn)的S型曲線介紹了城市化的發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)指出城市化發(fā)展過程不僅可以分為三階段，還可以分為二階段、四階段等；城市化不僅在時(shí)間上有其階段性的表現(xiàn)形式，而且在空間上也有其相應(yīng)的表現(xiàn)形式，如結(jié)合城市化方式來考察表現(xiàn)為集中型城市化、分散型城市化和就地型城市化，結(jié)合時(shí)間過程來考察表現(xiàn)為都市區(qū)、都市連綿區(qū)和城市化地區(qū)。再次，從單個(gè)城市角度分析了城市發(fā)展演變的內(nèi)在機(jī)制，指出單個(gè)城市發(fā)展演變具有兩種內(nèi)在調(diào)節(jié)機(jī)制，即結(jié)構(gòu)內(nèi)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制和結(jié)構(gòu)——功能相適調(diào)節(jié)機(jī)制，在這兩種調(diào)節(jié)機(jī)制的基礎(chǔ)上城市的發(fā)展是由結(jié)構(gòu)性調(diào)適和功能性調(diào)適這兩種調(diào)適方式來協(xié)調(diào)和平衡的。

1．2  城市改造的提出：三個(gè)角度的探討

　　這一部分分析了城市發(fā)展過程中存在的各類問題，目的是為城市改造的提出奠定問題基礎(chǔ)。這部分研究從三個(gè)方面展開。首先，從城市化的歷史過程角度總結(jié)，指出由于城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)可能導(dǎo)致一系列城市問題產(chǎn)生，如“過度城市化”或“滯后初城市化”。其次，從單個(gè)城市角度來總結(jié)城市問題的產(chǎn)生，指出由于物質(zhì)性老化、結(jié)構(gòu)性衰退或者功能性衰退等原因的存在，一個(gè)城市很有可能走向老化衰退，從而需要進(jìn)行城市改造。第三則從城市的未來發(fā)展角度入手，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化、信息化和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性要求等，使城市發(fā)展面臨許多新的挑戰(zhàn)，需要通過城市改造來解決城市由于上述挑戰(zhàn)帶來的若干新問題。

1．3  城市改造研究的理論意義與實(shí)踐意義

　　城市改造的研究意義可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：一方面是，城市改造是城市理論研究的一個(gè)獨(dú)特視角，獨(dú)特的視角加上系統(tǒng)的研究，很有可能產(chǎn)生獨(dú)特的認(rèn)識(shí)；并且從這一角度切入，能夠?qū)Τ鞘薪?jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、城市生態(tài)學(xué)等理論的一些研究成果進(jìn)行某種程度的綜合。另一方面屬于實(shí)踐層面，對(duì)城市問題的解決進(jìn)行系統(tǒng)的研究，尤其是對(duì)新挑戰(zhàn)引起的新城市問題的研究，對(duì)我國(guó)的城市發(fā)展推進(jìn)與城市改造的實(shí)施均具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義。

1．4  城市改造、城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)：必要的澄清

　　城市改造、城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)是本文研究中將要涉及的三個(gè)重要概念，有必要對(duì)這三個(gè)概念進(jìn)行界定并辨析其相互關(guān)系。本文將城市改造界定為有廣義與狹義兩種，廣義的城市改造既包括宏觀性城市問題的解決，也包括微觀性城市問題的解決，通常要求采取全面、系統(tǒng)的措施來使城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重新走向協(xié)調(diào)；狹義的城市改造主要是指舊城改造，在西方對(duì)這種城市改造一般稱之為“城市更新”。簡(jiǎn)單地說，城市規(guī)劃是指為實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展而將各種能夠促進(jìn)這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)進(jìn)行合理安排，具體而言是指根據(jù)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，綜合研究與確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)調(diào)城市空間布局，科學(xué)安排城市的遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)，形成優(yōu)美的生產(chǎn)、生活環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、有序、持續(xù)發(fā)展。城市設(shè)計(jì)是對(duì)城市體形環(huán)境所作的整體構(gòu)思和安排，通常是對(duì)城市的三維物質(zhì)環(huán)境進(jìn)行的以人為本的形體塑造。

　　城市改造與城市規(guī)劃的關(guān)系表現(xiàn)為：在廣義的城市改造層面上，城市規(guī)劃是城市改造得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要手段，因?yàn)閺V義的城市改造涉及城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的方方面面，實(shí)施的時(shí)間也比較長(zhǎng)，需要制定相應(yīng)的城市規(guī)劃來將其具體化；在狹義的城市改造層面，城市規(guī)劃尤其是城市的總體規(guī)劃往往是城市改造的指導(dǎo)思想。作為城市規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，城市設(shè)計(jì)貫穿于城市規(guī)劃的全過程，二者的區(qū)別在于：如果說城市規(guī)劃是對(duì)城市用地進(jìn)行二維的空間安排的話，那么城市設(shè)計(jì)就是對(duì)三維的城市環(huán)境空間的合理藝術(shù)安排；城市規(guī)劃研究的是各用地之間的關(guān)系及其綜合效益，而城市設(shè)計(jì)研究的是各空間及其要素之間的鄰里關(guān)系，研究的是以人為主體的視覺空間、交往空間、生活和游憩空間等的合理布局；城市規(guī)劃主要是對(duì)用地布局等的研究，而城市設(shè)計(jì)則是對(duì)城市空間的安排。

2  城市改造的國(guó)際實(shí)踐及其評(píng)價(jià)

　　此項(xiàng)研究是建立在對(duì)歐美等國(guó)家在不同的時(shí)期對(duì)不同類型的城市或城區(qū)進(jìn)行改造的個(gè)案介紹與評(píng)析的基礎(chǔ)上。為有代表性，本部分選擇了美國(guó)的城市更新與社區(qū)開發(fā)、韓國(guó)與英國(guó)的新城建設(shè)比較、哈瓦那的古城改造、德國(guó)魯爾老工業(yè)地區(qū)的綜合更新和美國(guó)城市中心區(qū)重新繁榮等典型的城市改造。這些改造所揭示的問題和積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)后文相關(guān)部分的總結(jié)具有重要意義。

2．1  美國(guó)的城市更新與社區(qū)開發(fā)

　　城市更新與社區(qū)開發(fā)是美國(guó)現(xiàn)代城市發(fā)展過程中兩個(gè)重要的城市改造計(jì)劃，此部分介紹了美國(guó)城市更新的緣起和發(fā)展歷史，并比較了城市更新與社區(qū)開發(fā)，指出城市更新計(jì)劃被社區(qū)開發(fā)計(jì)劃取代的原因有三：一是城市更新中振興城市經(jīng)濟(jì)的手段局限于單一的物質(zhì)形式，不能解決根本問題；二是城市更新過程中忽視了貧民利益，對(duì)下層階級(jí)無所作為；三是在改造的過程中破壞了地方社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致新的城市問題的產(chǎn)生。社區(qū)開發(fā)計(jì)劃由于強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的多目標(biāo)性、城市改造過程中的公眾參與、城市發(fā)展與城市保護(hù)的同步進(jìn)行，因而在實(shí)踐中獲得成功。美國(guó)在城市改造過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的城市改造很有啟示和借鑒作用。

2．2  韓國(guó)與英國(guó)的新域建設(shè)：不同時(shí)期的比較

　　新城建設(shè)有時(shí)也是城市改造采取的一種方式。本部分介紹了從20世紀(jì)60年代以來韓國(guó)新城建設(shè)的四個(gè)時(shí)期以及每個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)，并與英國(guó)歷史上的新城建設(shè)進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)國(guó)家的新城建設(shè)具有的兩種基本功能：一是作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心；二是解決大城市問題。雖然新城建設(shè)最初是作為解決大城市問題的方式而出現(xiàn)，并且在其發(fā)展的過程中這一功能也一直占據(jù)著重要地位。但在城市改造中也具有局限性，應(yīng)根據(jù)具體情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在國(guó)家發(fā)展政策、國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等的指導(dǎo)下與城市的復(fù)興運(yùn)動(dòng)（舊城改造）協(xié)同進(jìn)行。

2.3  哈瓦那古域改造：可持續(xù)發(fā)展

　　傳統(tǒng)文化的保護(hù)和歷史遺跡的存留問題在城市改造中經(jīng)常出現(xiàn)，尤其是古城改造中體現(xiàn)的更為突出。哈瓦那古城在此方面面臨的問題和采取的一些做法將引導(dǎo)我們思考可持續(xù)性發(fā)展的重要性。這部分介紹了哈瓦那古城改造的調(diào)查分析、古城改造的開發(fā)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)，并從改造資金的籌集、古建筑的修復(fù)、內(nèi)部環(huán)境的改善等方面分析了哈瓦那古城的可持續(xù)發(fā)展策略。

2.4  工業(yè)區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合更新：德國(guó)魯爾地區(qū)

　　在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及全球化、信息化的挑戰(zhàn)下，一些老工業(yè)區(qū)紛紛走向衰敗，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面都存在嚴(yán)重問題，迫切需要城市改造，歐洲的工業(yè)重鎮(zhèn)德國(guó)的魯爾地區(qū)即是其中之一。魯爾的埃姆歇地區(qū)受到工業(yè)崩潰的威脅，部分地區(qū)被嚴(yán)重污染，飽受社會(huì)問題困擾。本部分介紹了該地區(qū)如何通過埃姆歇園國(guó)際建筑展來進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的綜合更新，并分析了其中的不足，指出這類地區(qū)的改造成功至少要注意以下兩點(diǎn)：一是必須超越舊有的社會(huì)性思考模式，需要政府部門的領(lǐng)導(dǎo)參與制定發(fā)展策略并在政治上進(jìn)行推動(dòng)；二是對(duì)于大型的工業(yè)地復(fù)蘇，必須同時(shí)進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等方面綜合的更新。

2．5  城市中心區(qū)的改造：美國(guó)市長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)

　　城市中心區(qū)的衰退是發(fā)達(dá)國(guó)家在城市發(fā)展過程中面臨的一個(gè)普遍問題。此節(jié)從美國(guó)市長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐這一獨(dú)特視角來考察城市中心區(qū)改造的成功策略以及應(yīng)該注意的問題，這些策略包括避開競(jìng)爭(zhēng)、保持個(gè)性、精心規(guī)劃、增加價(jià)值和考慮區(qū)域背景等。

2．6  歐美城市改造實(shí)踐的概括與評(píng)價(jià)

　　這部分的概括與評(píng)價(jià)包括歐美城市改造實(shí)踐的階段劃分、歐美城市更新的理性思考與最新實(shí)踐以及歐美城市更新的得失等內(nèi)容。歐美城市更新運(yùn)動(dòng)大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，即大規(guī)模推倒重建與清理貧民窟、城市中心土地的強(qiáng)化利用與城市衰敗、中產(chǎn)階級(jí)化與鄰里復(fù)蘇、公共參與和社區(qū)規(guī)劃等四個(gè)階段。對(duì)歐美城市更新的理性思考主要有三個(gè)角度：一是從形體規(guī)劃出發(fā)的城市改造思想：二是對(duì)大規(guī)模城市改造的多角度反思；三是在可持續(xù)思想影響下的新思考，在這些思考的指導(dǎo)下，城市改造出現(xiàn)了新的探索。而歐美城市更新的得失可以總結(jié)為以下五點(diǎn)：一是由于缺乏理論上的認(rèn)識(shí)，城市更新運(yùn)動(dòng)走過了一段彎路；二是“人本主義”思想在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中復(fù)萌；三是開始重視城市更新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義；四是可持續(xù)發(fā)展思想成為社會(huì)共識(shí)；五是城市更新的方式發(fā)生可喜變化，從大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的劇烈的推倒重建方式，轉(zhuǎn)向小規(guī)模的、分段的、主要由社區(qū)自己組織的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式改善。

3  城市改造的基礎(chǔ)理論：多學(xué)科的考察

　　城市改造是一項(xiàng)復(fù)雜的城市運(yùn)動(dòng)，其實(shí)踐影響廣泛而深刻，因而引起了理論研究的興趣。多個(gè)學(xué)科從不同的角度對(duì)其都有涉及，雖然沒有形成系統(tǒng)的城市改造理論，但認(rèn)識(shí)卻是深刻的；還有一些理論，雖然沒有直接研究城市改造，甚至沒有提及，但它們的理論成果卻為城市改造的實(shí)踐提供了思想指導(dǎo)，可以把這些理論統(tǒng)一稱作城市改造的基礎(chǔ)理論。本部分主要對(duì)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市生態(tài)學(xué)等有關(guān)城市改造和能夠?qū)Τ鞘懈脑焯峁┲笇?dǎo)的一些研究成果進(jìn)行綜述。

3．l  城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市社會(huì)學(xué)的貢獻(xiàn)：雅各布斯的經(jīng)典研究

　　城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市社會(huì)學(xué)的研究成果對(duì)城市改造理論和實(shí)踐的貢獻(xiàn)是巨大的，前者從經(jīng)濟(jì)方面為城市改造提供了必須遵循的基本規(guī)律，后者則從社區(qū)規(guī)劃、公眾參與和鄰里關(guān)系保護(hù)角度指出怎么做才會(huì)使城市改造更成功。本部分首先以規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論為例，從門檻人口與千人指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目成組布局與城市功能組織、最佳城市規(guī)模與合理城市規(guī)模三方面具體說明了城市經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)城市改造的指導(dǎo)作用；接著從內(nèi)在作用機(jī)制角度說明了為什么城市改造要利用社區(qū)規(guī)劃、公眾參與和鄰里保護(hù)等城市社會(huì)學(xué)的研究成果；然后介紹了雅各布斯在其名著《美國(guó)大城市的生與死》中提出的城市功用多樣性思想對(duì)城市改造的啟示，這是一個(gè)在城市改造中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合研究的經(jīng)典范例。

3．2  西方域市規(guī)劃理論的發(fā)展：對(duì)中國(guó)域市改造的啟迪

　　本部分首先對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)踐和理論在整個(gè)20世紀(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行了總結(jié)，將重要的規(guī)劃理論及其相應(yīng)實(shí)踐統(tǒng)一反映在“百年現(xiàn)代城市規(guī)劃建設(shè)大事表”中。其次介紹了西方城市規(guī)劃觀的演進(jìn)，—一敘述了理性綜合規(guī)劃觀、漸進(jìn)式規(guī)劃觀、倡導(dǎo)式規(guī)劃觀、規(guī)劃的政治經(jīng)濟(jì)觀、新自由主義規(guī)劃觀和后現(xiàn)代主義規(guī)劃觀的主要觀點(diǎn)及其產(chǎn)生的背景、相互的關(guān)系。在以上基礎(chǔ)上總結(jié)了中國(guó)城市改造規(guī)劃應(yīng)該獲得的啟迪：首先，要努力探求在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃如何達(dá)成社會(huì)公正與效率的手段和方法；其次，要走出單純由領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)專家決定城市規(guī)劃的階段，嘗試引入更民主的公眾參與、討論和協(xié)商，形成有序的渠道和方法使個(gè)人利益的多元化在空間資源的分配上得到反映；三是，要努力尋找一種防止市場(chǎng)失效和政府／規(guī)劃失效的宏觀政治經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，并找到具體可行的操作方案與手段；四是為適應(yīng)城市規(guī)劃自身不斷發(fā)展的需要，我國(guó)的規(guī)劃界構(gòu)成急需多元化，規(guī)劃師需要掌握規(guī)劃作為一種政府干預(yù)的手段以及一種有機(jī)的社會(huì)過程的許多知識(shí)和技能。

3．3  西方城市土地利用理論的綜述及其對(duì)域市改造的指導(dǎo)意義

　　土地利用在城市改造過程中的重要性怎么強(qiáng)調(diào)也不過分。一個(gè)突出的例子是，可以運(yùn)用城市土地的級(jí)差地租通過市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)中心商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和居住區(qū)等在空間上的最優(yōu)布局，而且政府也完全可以利用土地級(jí)差地租的變化來為城市改造籌集資金。西方較系統(tǒng)的城市土地利用理論包括20世紀(jì)20年代興起的生態(tài)區(qū)位學(xué)派、六七十年代的經(jīng)濟(jì)區(qū)位學(xué)派、社會(huì)行為學(xué)派和七八十年代以來的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派。它們各自從不同的角度揭示了影響城市土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等人文驅(qū)動(dòng)力及其作用機(jī)理，極大地拓展和深化了我們對(duì)城市土地利用的空間結(jié)構(gòu)模式及其發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和理解。

　　西方土地利用理論雖然至今沒有形成一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的理論體系，但它所揭示的若干規(guī)律卻為城市改造中如何運(yùn)用土地提供了基本原則，并且指出了其中應(yīng)該注意的問題，更為重要的是它把我們的視野和思維由單純的空間方法引向了更為廣闊和深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治綜合作用的領(lǐng)域。這對(duì)充分發(fā)揮土地在城市改造中的作用并規(guī)避可能產(chǎn)生的嚴(yán)重問題提供了一個(gè)直接指導(dǎo)。

3．4  未來城市理論：城市改造追求的理想域市

　　未來城市理論并不是一個(gè)專門的學(xué)科，而是多個(gè)學(xué)科有關(guān)城市未來發(fā)展的認(rèn)識(shí)的一個(gè)綜合。在總結(jié)了城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)和城市土地利用理論等的基本研究成果和有關(guān)城市改造的認(rèn)識(shí)后，再來歸納有關(guān)城市未來發(fā)展的理論認(rèn)識(shí)，將會(huì)使我們更加明確城市改造最終應(yīng)該建立什么樣的理想城不同學(xué)科提出的未來城市發(fā)展理論，主要有信息城市、全球城、地方城市文脈城市）、山水城市、步行城市、無汽車城市、健康城市、生態(tài)城市、綠色城市以及根據(jù)可持續(xù)發(fā)展世界觀提出的可持續(xù)發(fā)展城市等理論。本部分對(duì)上述理論進(jìn)行了認(rèn)真的剖析，認(rèn)為信息城市和全球城市等最流行的城市理論以及地方城市理論等，并沒有為人們提供解決現(xiàn)有城市問題的完整對(duì)策，而山水城市還有待于完善和發(fā)展，無小汽車城市和步行城市過于關(guān)注城市系統(tǒng)的局部問題，健康城市又可以為生態(tài)城市所包涵，生態(tài)城市既為人們提供了系統(tǒng)的解決現(xiàn)有城市問題的對(duì)策，又體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，可以得出結(jié)論，生態(tài)城市目前代表了未來城市的真正發(fā)展方向和潮流．是人們實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。未來城市理論的研究非常明確地指出了城市改造應(yīng)該追求的理想城市目標(biāo)。

4  城市改造一般：一個(gè)初步的歸納

　　城市改造問題是一個(gè)涉及諸多領(lǐng)域的復(fù)雜問題，從任何一方對(duì)其進(jìn)行深入研究，都可能面臨一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系。這也是為什么有諸多學(xué)科的研究而至今沒有出現(xiàn)城市改造一般理論的根本原因。限于問題的復(fù)雜性和作者研究能力的不足，本部分也不可能總結(jié)出城市改造的一般理論，只是嘗試對(duì)城市改造一般作一個(gè)初步的歸納。內(nèi)容包括四大塊：一是城市改造的基本類型、核心內(nèi)容和主要方式；二是城市改造的目標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系；三是從狹義的城市改造概念出發(fā)，總結(jié)了不同類型的城市功能區(qū)的改造策略；四是主要圍繞我國(guó)概括了處于城市化中前期階段的國(guó)家在全球化、信息化等新形勢(shì)下搞好城市改造的一般做法，這主要是從廣義的城市改造概念角度進(jìn)行的歸納。

4．l  城市改造的基本類型、內(nèi)容和形式

　　城市改造的基本類型可以從不同的角度來劃分，如從城市衰退原回角度可以分為物質(zhì)性衰退、功能性衰退、結(jié)構(gòu)性衰退：從城市的功能分區(qū)來看，有中心商業(yè)區(qū)的改造、工業(yè)區(qū)的改造、歷史文化區(qū)的改造等等。城市改造的核心內(nèi)容可以歸納為城市結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等）的調(diào)整、城市物質(zhì)損耗的補(bǔ)償和城市環(huán)境的綜合整治三方面內(nèi)容。城市改造的形式多種多樣，但最基本的是重建、改建和保護(hù)這三種。本部分同時(shí)總結(jié)了城市改造中應(yīng)處理好的幾個(gè)關(guān)系，即總體建設(shè)與局部改造的關(guān)系、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系、短期與長(zhǎng)期的關(guān)系、政府、企業(yè)與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

4．2  城市改造的目標(biāo)體系與評(píng)價(jià)體系

　　城市改造具有面廣量大、矛盾眾多的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的形體規(guī)劃設(shè)計(jì)已難以擔(dān)當(dāng)此任，需要建立一套目標(biāo)更為廣泛、內(nèi)涵更為豐富、執(zhí)行更為靈活的系統(tǒng)控制規(guī)劃。城市改造目標(biāo)體系是城市改造規(guī)劃控制系統(tǒng)的決策單元，它根據(jù)評(píng)價(jià)資料和城市的發(fā)展戰(zhàn)略及其他有關(guān)信息，從整體上為城市改造制定規(guī)劃目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)施情況不斷對(duì)目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充的修正。目標(biāo)體系是整個(gè)城市改造規(guī)劃控制的靈魂，它將直接決定著城市改造的方向。城市改造的目標(biāo)體系可以劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境持續(xù)目標(biāo)、生活舒適目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、文化保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)。

　　經(jīng)過多年的實(shí)踐，城市改造的評(píng)價(jià)己經(jīng)從事后評(píng)價(jià)延伸到事前，即這種評(píng)價(jià)貫穿城市改造的全過程。因此，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，城市改造的評(píng)價(jià)可分為現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、規(guī)劃評(píng)價(jià)和改造評(píng)價(jià)三類?，F(xiàn)狀評(píng)價(jià)主要評(píng)判舊城生活和環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣程度。規(guī)劃評(píng)價(jià)主要評(píng)判規(guī)劃目標(biāo)對(duì)現(xiàn)狀的改進(jìn)程度，確定改造方案的綜合評(píng)定值，進(jìn)行多方案的比較與優(yōu)選。改造評(píng)價(jià)是對(duì)于改造以后的城市形態(tài)所進(jìn)行的檢測(cè)，它一方面以某一階段的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)，另一方面為下一步的規(guī)劃控制和改造提供新的信息。城市改造的評(píng)價(jià)體系主要由兩大部分構(gòu)成，即評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是整個(gè)評(píng)價(jià)體系的框架和基礎(chǔ)，也是建立科學(xué)的評(píng)價(jià)方法的必要前提，分為實(shí)質(zhì)環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和社會(huì)環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)方法體系則包括罰分制評(píng)價(jià)法、權(quán)值評(píng)價(jià)法和層次分析法等。

4．3  城市改造策略：三種典型域市功能區(qū)的改造

　　這一部分重點(diǎn)總結(jié)了舊居住區(qū)、中心區(qū)和歷史文化區(qū)這三種城市功能區(qū)的改造策略。舊居住區(qū)可以分為有機(jī)構(gòu)成型、自然衍生型和混合生長(zhǎng)型，不同的居住區(qū)其形成機(jī)制和存在的問題均有差異，因此應(yīng)該針對(duì)不同的舊居住區(qū)采取不同的整治與改造措施?，F(xiàn)代城市的中心區(qū)具有中心性、高價(jià)性、積聚性、流通性和可達(dá)性的特點(diǎn)，中心區(qū)的改造與功能重構(gòu)要從城市總體布局的調(diào)整和拓展以及中心區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善兩個(gè)層面來考慮。歷史文化區(qū)的保護(hù)與改造的主要內(nèi)容和方法有：另辟新區(qū)，保護(hù)古城；古城格局的保護(hù)；環(huán)境景觀特色的保護(hù)；結(jié)合旅游資源開發(fā)的保護(hù)；精心城市設(shè)計(jì)。

4．4  城市化中前期階段城市改造二般問題：新挑戰(zhàn)下我國(guó)的對(duì)策

　　我國(guó)與其他很多發(fā)展中國(guó)家一樣，城市化水平基本上處于城市化發(fā)展的中前期或中期階段；而且，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家是在城市化的推進(jìn)過程中來解決全球化、信息化和生態(tài)保護(hù)的挑戰(zhàn)帶來的新問題。因此，總結(jié)新形勢(shì)下城市化中前期階段的城市改造的一般問題，無論是對(duì)我國(guó)還是對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家都非常有現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。由于討論的是城市化中前期階段的城市改造，因此，很大程度上是基于廣義的城市改造。我國(guó)在發(fā)展中國(guó)家具有相當(dāng)?shù)拇硇裕静糠种饕灾袊?guó)為例展開研究。

　　處于城市化中前期階段的我國(guó)在推進(jìn)城市化的過程中要搞好城市改造并應(yīng)對(duì)新形勢(shì)帶來的挑戰(zhàn)，必須做好十個(gè)方面的工作。這十個(gè)方面的工作對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說也具有一般性；一、建設(shè)若干個(gè)世界級(jí)（國(guó)際性）城市；二、重視城市連綿區(qū)的建設(shè)；三、構(gòu)建大都市地區(qū)行政體制：四、鼓勵(lì)和推動(dòng)城市化進(jìn)程：五、正視郊區(qū)化現(xiàn)象，逐步完善城區(qū)發(fā)展政策；六、加快城市間快速通道網(wǎng)建設(shè)；七、加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的宏觀調(diào)控；八、分區(qū)制定城市化發(fā)展策略；九、在資源有限的條件下正確處理農(nóng)村工業(yè)化與城市化的關(guān)系；十、建設(shè)與國(guó)力相匹配的國(guó)家城市體系。

5  城市改造的組織與實(shí)施：系統(tǒng)觀點(diǎn)

　　在城市發(fā)展過程中，城市改造歷來是一項(xiàng)最復(fù)雜、涉及面最廣的社會(huì)系統(tǒng)工程。改革開放以來，我國(guó)城市改造以空前的規(guī)模和速度展開，進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。新時(shí)期的城市改造無論在其內(nèi)容、方式上都發(fā)生了很大的變化。它不僅面臨著過去大量存在的物質(zhì)性老化問題，而且交織著城市結(jié)構(gòu)性和功能性衰退。因此，幾乎任何一個(gè)城市都面臨著城市改造的壓力。但是，在新時(shí)期里，城市改造已不僅僅是一個(gè)局部性改造問題，而是如何提高整體機(jī)能問題，其工作重點(diǎn)從總體上應(yīng)面向調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善交通與通訊等基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)歷史文化環(huán)境、完善社區(qū)結(jié)構(gòu)等長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局性的目標(biāo)。這樣看來，如何有效地組織和實(shí)施城市改造，便成為擺在實(shí)際工作者面前的一個(gè)重要問題，同時(shí)也是理論工作者所面臨的重要研究課題之一。

　　城市改造的一個(gè)核心環(huán)節(jié)是城市規(guī)劃的編制和城市規(guī)劃的實(shí)施。在這一章里，筆者圍繞城市規(guī)劃問題展開論述，就與城市規(guī)劃有關(guān)的方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，特別是城市規(guī)劃體系和城市規(guī)劃核心法等，以期能對(duì)我國(guó)城市改造中相關(guān)問題的改進(jìn)提供參考。

5．l  城市改造的系統(tǒng)規(guī)劃

　　新中國(guó)成立以后，我國(guó)的城市規(guī)劃編制體系源自蘇聯(lián)模式，城市規(guī)劃學(xué)科基本上還是建筑學(xué)的組成部分。此后經(jīng)歷了一個(gè)逐漸發(fā)展和變遷的過程。改革開放以來，規(guī)劃界對(duì)編制城市規(guī)劃做了大量有益的探索，思想逐步解放，觀念逐步更新，取得了豐碩的成果。但是，現(xiàn)行規(guī)劃編制體系仍顯得不能適應(yīng)新的形勢(shì)。問題集中體現(xiàn)在對(duì)城市規(guī)劃本質(zhì)特征的認(rèn)識(shí)上還沒有完全突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和狹義建筑學(xué)傳統(tǒng)的局限。

　　基于對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃的反思，可以看出，城市規(guī)劃新框架的建構(gòu)，必須為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的戰(zhàn)略目標(biāo)和藍(lán)圖，同時(shí)也必須從規(guī)劃實(shí)施管理的角度出發(fā)，為城市的宏觀控制和日常管理提供法定依據(jù)，規(guī)劃必須具備原則指導(dǎo)下的應(yīng)變能力，對(duì)于不同規(guī)模、不同類別、不同發(fā)展階段的城市，能夠區(qū)別對(duì)待。

　　城市改造的系統(tǒng)規(guī)劃可以分為規(guī)劃編制和圖則制定兩大部分。規(guī)劃編制應(yīng)該分基本系列和非基本系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的技術(shù)支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實(shí)施管理提供直接依據(jù)。

5．2  城市規(guī)劃體系

　　任何一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)都有自己的城市規(guī)劃體系，這是進(jìn)行城市改造建設(shè)的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃體系包括三個(gè)方面的內(nèi)容：規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系。城市規(guī)劃體系構(gòu)成了開展城市改造的制度框架和組織結(jié)構(gòu)。美國(guó)、日本、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新加坡和香港等國(guó)家和地區(qū)都建立了自己完整的城市規(guī)劃體系。各國(guó)的城市規(guī)劃體系不盡相同，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃體系受到了各國(guó)資源條件、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)等的影響。

　　我國(guó)的城市規(guī)劃體系還很不成熟，在城市規(guī)劃的法規(guī)體系、行政體系和動(dòng)作體系上都還很不完善，特別是其中傳統(tǒng)的總體與地方二級(jí)規(guī)劃制度已經(jīng)很適應(yīng)現(xiàn)代城市改造更新的需要。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立起既符合中國(guó)國(guó)情、又符合國(guó)際慣例的城市規(guī)劃體系，是一值得研究的重要問題。

5．3  我國(guó)的探索：深圳五層次城市規(guī)劃

　　近十年來我國(guó)城市的發(fā)展速度很快，城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用將會(huì)日益突出；城市發(fā)展中的矛盾和問題也會(huì)日益突出。因此，要求城市規(guī)劃體系健全制度、健全職能、健全機(jī)構(gòu)、增加新的管理手段，提高管理水平；將城市真正建成我國(guó)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明高度發(fā)達(dá)的社會(huì)發(fā)展中心。

　　1997年，深圳市通過對(duì)90年代以來深圳城市規(guī)劃探索的總結(jié)，根據(jù)深圳城市發(fā)展的實(shí)際情況，并借鑒香港地區(qū)城市規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，制訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例（草案）》，初步確立了以市場(chǎng)為管理導(dǎo)向、以規(guī)劃立法為豐要手段、以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃編制和管理的程序化和法制化為基本目標(biāo)的五層次規(guī)劃結(jié)構(gòu)。深圳市的五層次規(guī)劃體系，是一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃結(jié)構(gòu)的探索，為深圳市的城市改造和發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)也為我國(guó)建立更為科學(xué)的城市規(guī)劃體系提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

5．4  城市規(guī)劃核心法的國(guó)際比較

　　規(guī)劃法規(guī)體系是一國(guó)或地區(qū)城市規(guī)劃體系中的重要內(nèi)容。城市規(guī)劃核心法在城市規(guī)劃體系中具有基礎(chǔ)性的地位，研究各國(guó)城市規(guī)劃核心法對(duì)建立和完善城市規(guī)劃體系大有種益。

　　1874年瑞典制訂的《城市規(guī)劃法》是目前所能查閱到的最早一部國(guó)家級(jí)《城市規(guī)劃法》，它開創(chuàng)了城市規(guī)劃核心法的先例。120多年來，各國(guó)的城市規(guī)劃核心法的發(fā)展不僅打上了各自政治、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)的烙印，也反映也世界現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展歷史各個(gè)階段上的波折和思想演進(jìn)。

　　通過對(duì)21個(gè)國(guó)家和地區(qū)的城市規(guī)劃核心法的發(fā)展演進(jìn)過程進(jìn)行比較研究之后，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些核心法的名稱受其政治、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)的影響而各有不同，但它們有其共同的基本特征，即在一個(gè)國(guó)家的城市規(guī)劃法律法規(guī)體系中發(fā)揮著核心主干的作用。

5．5  城市改造規(guī)劃控制體系

　　城市改造規(guī)劃的控制體系的作用就在于使城市改造規(guī)劃目標(biāo)“轉(zhuǎn)譯”為規(guī)劃控制的管理語言，將城市改造規(guī)劃納入到管理決策的程序中，從而為規(guī)劃成為可操作系統(tǒng)提供可能。可以說城市改造中的控制體系在整個(gè)城市改造規(guī)劃中起著雙重的作用，從規(guī)劃全過程來看，它起到承上啟下的作用；從規(guī)劃實(shí)施管理來看，它又起到加強(qiáng)城市改造規(guī)劃與規(guī)劃管理街接的作用。

　　控制體系的內(nèi)在構(gòu)成是規(guī)劃控制體系建立的基礎(chǔ)。從城市規(guī)劃管理的角度來看，任何城市建設(shè)活動(dòng)，不管是綜合開發(fā)還是個(gè)體建設(shè)，其內(nèi)在構(gòu)成都包括以下四個(gè)方面：土地使用、設(shè)施配套、建筑建造、行為活動(dòng)。這四個(gè)方面的內(nèi)容基本概括了城市開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的主要作業(yè)，因此，城市規(guī)劃管理對(duì)城市改造建設(shè)項(xiàng)目的營(yíng)建控制一般也是圍繞這四個(gè)方面來展開的，本著有效進(jìn)行規(guī)劃控制的原則，針對(duì)不同用地、不同建設(shè)項(xiàng)目和不同開發(fā)過程，應(yīng)采取多手段的控制方式和制定多層次的控制深度?？刂苾?nèi)容的選取、控制方式的采用以及控制深度的制定都受到多種因素的支配，并直接影響規(guī)劃控制的效果。

6  城市改造的組織與實(shí)施：過程觀點(diǎn)

　　城市改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)城市改造的重要技術(shù)手段。從工作進(jìn)程來看，城市改造過程的一個(gè)核心環(huán)節(jié)是城市規(guī)劃的編制和城市規(guī)劃的實(shí)施，本章將對(duì)這一環(huán)節(jié)作重點(diǎn)介紹。在整個(gè)城市改造的實(shí)際操作過程中，城市改造資金的籌集、如何讓公眾更多地參與城市改造、建立高效的城市地理信息系統(tǒng)、政府如何采取政策支持城市改造等是四個(gè)最重要的問題，也是其中的難點(diǎn)所在，這一章將依次研究。 

6．l  城市改造規(guī)劃的編制

　　上一章介紹了城市改造系統(tǒng)規(guī)劃的結(jié)構(gòu)，這一節(jié)討論城市規(guī)劃的具體編制問題。由各個(gè)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、資源和社會(huì)狀況各不相同，城市定位不一樣，發(fā)展目標(biāo)也不一樣，故而編制城市規(guī)劃的過程并不完全一樣。一般而言，城市改造規(guī)劃的編制可以分為兩個(gè)階段：前期準(zhǔn)備階段與正式編制階段。編制城市改造規(guī)劃的前期準(zhǔn)備階段包括城市規(guī)劃的立項(xiàng)和城市規(guī)劃的研究階段。城市規(guī)劃前期準(zhǔn)備階段主要決定開展城市規(guī)劃，并對(duì)有關(guān)因素進(jìn)行前期的調(diào)研，如對(duì)城市規(guī)劃目標(biāo)地區(qū)范圍的政治、經(jīng)濟(jì)、資源和社會(huì)狀況進(jìn)行研究分析等。本文詳細(xì)介紹城市規(guī)劃的具體編制過程，對(duì)于初期準(zhǔn)備工作不作深入研究。

6．2  城市規(guī)劃方案的評(píng)估及標(biāo)準(zhǔn)

　　編制城市規(guī)劃方案過程中，所提出的最初方案往往不是一個(gè)，而是要從多個(gè)方案中評(píng)選出其中更優(yōu)的，這必然涉及到規(guī)劃評(píng)估問題。

　　W.C．Baer（1997）總結(jié)了5種規(guī)劃方案評(píng)估的類型：規(guī)劃方案評(píng)價(jià)、規(guī)劃方案分析評(píng)估、規(guī)劃方案比較評(píng)估、規(guī)劃影響后期評(píng)估和規(guī)劃過程動(dòng)態(tài)評(píng)估。對(duì)于規(guī)劃方案評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來說，不存在某種固定的模式，不同的規(guī)劃觀念可以通過所采用的標(biāo)準(zhǔn)得到闡釋。Baer還指出，規(guī)劃評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不是固定的，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)使用者僅僅起到參考和建議的作用。他還強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃師在制定規(guī)劃方案時(shí)應(yīng)自己設(shè)計(jì)制定標(biāo)準(zhǔn)，而不是不假思索地接受來自上級(jí)或外界的標(biāo)準(zhǔn)。Baer所整理的一套規(guī)劃過程動(dòng)態(tài)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包含8個(gè)方面的內(nèi)容。

6．3  城市改造規(guī)劃的實(shí)施

　　城市規(guī)劃的實(shí)施是城市改造中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是一個(gè)領(lǐng)起來非常困難的環(huán)節(jié)。而且許多國(guó)家和地區(qū)中的城市規(guī)劃都輕視這一環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃本身就是一種關(guān)于未來物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的政策陳述（而且應(yīng)該首先是這樣的陳述）。城市規(guī)劃的綜合性和對(duì)城市發(fā)展的指導(dǎo)作用決定了城市規(guī)劃是城市某一方面的公共政策的最基本內(nèi)容，也是形成所有第二層次政策的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)清楚的是，城市規(guī)劃作為具有法律效力的法定文本，是全社會(huì)共同遵守的準(zhǔn)則。

　　加利福尼亞州的《規(guī)劃、區(qū)劃和開發(fā)法》（Planning,Zoning  and  Development  Laws）對(duì)實(shí)施總體規(guī)劃的手段和工具做了具體的闡述，認(rèn)為引導(dǎo)城市規(guī)劃實(shí)施的手段基本上可以分為3大類。

　　城市總體規(guī)劃實(shí)施所涉及到的主要政策是指為了保證城市總體規(guī)劃能夠得到全面實(shí)施而制定的各類政策的總和，因此，這類政策涉及到城市的各個(gè)方面。

6．4  城市改造項(xiàng)目資金的籌集

　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市改造方面所面臨的最大困難就是資金的匱乏。由于過去的政策偏差，忽視了城市房地產(chǎn)的價(jià)值，政府在城市房地產(chǎn)方面的收益多年處于凍結(jié)休眠狀態(tài)，潛在的土地級(jí)差效益未能充分地發(fā)揮出來。城市建設(shè)除了國(guó)家極其微薄的撥款外，沒有任何可靠的屬于自己的財(cái)政收入來源，因而在城市改造方面顯得無能為力。

　　改革開放以來，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，徹底擺脫了我們自己身上的禁錮，城市土地有償使用和房屋商品化，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，并使之在流通中開辟了可靠的收入來源，從而使城市建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)“增加上地投入——改善基礎(chǔ)設(shè)施——增大土地收益——增加土地投入”的良性循環(huán)。近年來，各地不懈探索。不斷創(chuàng)新，結(jié)合不同的實(shí)際情況，進(jìn)行了多角度、全方位的嘗試，使籌資方法和融資體制呈現(xiàn)多樣化、多元化，對(duì)全面啟動(dòng)城市改造起到了積極作用。本文從地方財(cái)政預(yù)算資金直接撥款、土地有償使用及其他籌資手段三個(gè)方面對(duì)城市改造資金籌集問題作了較為深入的分析。

6．5  城市改造的公眾參與問題

　　從目前現(xiàn)實(shí)狀況看，不少地方傾注全力廣開渠道籌措資金，卻往往忽視了“社會(huì)參與者”的訣定性作用。實(shí)際上，舊城改造中的土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償、住戶安置、改造計(jì)劃的執(zhí)行、日后的維護(hù)管理等諸多方面，均與市民的產(chǎn)權(quán)和生活居住權(quán)密切相關(guān)。而且，隨著市民維護(hù)自身權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，市民亦迫切需要參與到涉及自己切身利益的改造之中。說到底，人是社會(huì)發(fā)展的主體，是社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃者和決策者，同時(shí)又是發(fā)展的參與者和實(shí)踐者，人是一切發(fā)展的最終目標(biāo)，其他發(fā)展都為人的發(fā)展創(chuàng)造條件或機(jī)會(huì)。

　　公眾參與不是一種公眾對(duì)城市規(guī)劃結(jié)果的被動(dòng)了解和接受，而是對(duì)城市改造過程的主動(dòng)參與，同時(shí)也是一種觀念和思想的交流和整合的過程。

6．6  城市地理信息系統(tǒng)建設(shè)

　　城市地理信息系統(tǒng)直接面向城市規(guī)劃和管理的綜合性信息系統(tǒng)。它強(qiáng)調(diào)地理信息或空間信息的獲取、處理、管理與分析。在城市學(xué)中，它在城市規(guī)劃領(lǐng)域得到大量應(yīng)用，在城市交通、公安、消防、供水、煤氣、電信、地籍管理、抗震、防災(zāi)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。城市地理信息系統(tǒng)將成為城市改造的一門重要工具。

　　隨著城市化進(jìn)程的加快，在城市規(guī)劃和管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的規(guī)劃技術(shù)和管理手段已不能適應(yīng)城市飛速發(fā)展的需要。多年來城市建設(shè)管理和規(guī)劃工作一直以傳統(tǒng)地圖的形式表達(dá)和使用，面臨的一個(gè)最大難題是對(duì)現(xiàn)狀信息的收集。分析、整理工作相當(dāng)復(fù)雜和快速處理等問題難以做到，往往主觀隨意性大，造成決策的失誤。為適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代城市發(fā)展的客觀要求，在城市建設(shè)管理和規(guī)劃中心必須尋求新技術(shù)、新方法的應(yīng)用，使城市建設(shè)管理和規(guī)劃走上自動(dòng)化、定量化、科學(xué)化的軌道。近年來，城市地理信息系統(tǒng)成為我國(guó)城市規(guī)劃的一個(gè)熱點(diǎn)問題，可謂是應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和合理性的一個(gè)新跡象。

6．7  城市改造當(dāng)中的政策支持

　　開展城市改造，政府應(yīng)根據(jù)情況采取更不靈活和更為開放的政策，以各種社會(huì)力量參與到城市改造中來。政府的具體政策手段主要有：

1．保持各類城市規(guī)劃形式的延續(xù)性；

2．基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)計(jì)劃；

3．城市開發(fā)建設(shè)控制；

4．土地和房地產(chǎn)開發(fā)管理。

　　在實(shí)行更為靈活和更為開放的政策，以各種刺激手段最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量積極參與城市改造的同時(shí)，政府還就制定管理?xiàng)l例與實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)城市改造開發(fā)建設(shè)的約束和控制作用。在我國(guó)近十多年來，《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房屋搬遷管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)法》等法規(guī)相繼出臺(tái)，地方上亦紛紛著手規(guī)劃管理辦法和實(shí)施細(xì)則的制定，而且在我國(guó)許多城市乃至整個(gè)規(guī)劃界都圍繞如何加強(qiáng)規(guī)劃與管理的銜接這一新課題而積極展開對(duì)控制性規(guī)劃的探索和研究。這對(duì)減少城市改造開發(fā)活動(dòng)的盲目性和投機(jī)性，對(duì)有效地抑制舊城開發(fā)建設(shè)中的各種違法行為起到了十分積極的作用。但畢竟我國(guó)在這方面開展的歷史尚短，仍需借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)中國(guó)實(shí)踐探索，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市改造的整體控制，完善城市中改造管理的法規(guī)體系。

7  中國(guó)城市改造的實(shí)踐：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的反思

　　面對(duì)迅速變化的世界新形勢(shì)，中國(guó)城市化并沒有走上協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，中國(guó)城市面臨的改造壓力顯得尤為巨大。在過去幾十年中，全國(guó)各個(gè)城市根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，都不同程度地、從不同角度出發(fā)作了力所能及的改造工作，為我國(guó)城市改造積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。本章從中國(guó)城市改造所走過的歷程入手，分析了中國(guó)城市改造存在的問題與困難，對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)城市改造的本質(zhì)及基本思路與現(xiàn)實(shí)的選擇作了較為深入地研究，并由此引出一些適當(dāng)?shù)恼咄普?，提出了全面推?dòng)中國(guó)城市改造的三大舉措。

7．l  中國(guó)城市改造的實(shí)踐歷程

　　中國(guó)的城市是伴隨著城市化和工業(yè)化而發(fā)展起來的。解放前，由于中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處于半封建半殖民地狀態(tài)，城市商品經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)，城市產(chǎn)業(yè)也不成體系。解放后，由于中國(guó)長(zhǎng)期推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市建設(shè)在很大程度上體現(xiàn)出計(jì)劃分配、“大而全、小而全”的封閉式城市結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。而改革開放以后，中國(guó)城市化、工業(yè)化開始沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道發(fā)展，城市建設(shè)空前發(fā)展，城市改造大規(guī)模展開，并且得到了更為廣泛的重視。

　　在過去幾十年中，全國(guó)各個(gè)城市根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，都不同程度地、從不同角度出發(fā)作了力所能及的改造工作，為我國(guó)城市改造積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。以往我國(guó)城市改造實(shí)踐主要可分為兩種類型，一類是城市的整體改造，一類是城市功能區(qū)改造。城市的整體改造主是根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)。社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、資源條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等所確立的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)城市總體空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行較大程度的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城市功能升級(jí)。后者主要包括三種類型：舊居住區(qū)改造、城市中心區(qū)改造和歷史文化區(qū)改造。

　　大連是遼東半島南端的一個(gè)海濱城市。近年來，大連市非常注重城市規(guī)劃與城市改造工人，以經(jīng)營(yíng)城市、提高城市價(jià)值的理念指導(dǎo)城市實(shí)際改造工作，全面促進(jìn)城市發(fā)展，走出了一條獨(dú)特的城市改造之路。大連是一個(gè)年輕的城市，才剛剛走過百歲的生日。大連市通過各項(xiàng)恰當(dāng)舉措，改造城市空間結(jié)構(gòu)，全面改善城市形象，促進(jìn)城市功能升級(jí)，城市的面貌日新月異，城市的價(jià)值不斷提高，城市地位穩(wěn)步上升?？梢哉f，大連真正走出了一條經(jīng)典的城市改造之路，對(duì)我國(guó)城市改造的理論與實(shí)踐都有重要的意義。

　　從1949年至今已有50多年，在半個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)發(fā)展過程中，我國(guó)城市改造走過了一段曲折的歷程?？偟恼f來，我國(guó)的城市改造經(jīng)歷了若干個(gè)不同的階段：

　　第一階段，綜合治理城市環(huán)境和改善居住條件的階段。解放初期，我國(guó)大部分城市作為半封建、半殖民地社會(huì)遺留下來的城市，歷史久遠(yuǎn)，加上連年戰(zhàn)亂，城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市居民生活條件極為惡劣。因此，治理城市環(huán)境和改善居住條件就成為當(dāng)時(shí)城市建設(shè)中最為迫切的任務(wù)。

　　第二階段，城市生產(chǎn)性建設(shè)空前發(fā)展的階段。從“一五”計(jì)劃時(shí)期開始，由于國(guó)家財(cái)力有限，城市建設(shè)資金主要用于發(fā)展生產(chǎn)和有些城市新工業(yè)區(qū)的建設(shè)。但大多數(shù)城市和重點(diǎn)城市舊城區(qū)的建設(shè)，只能按照“充分利用、逐步改造”的方針，充分利用原有房屋、市政公用設(shè)施，進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)和局部的改建或擴(kuò)建。

　　第三階段，城市建設(shè)全面、綜合發(fā)展階段。改革開放以后，城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)速度大大加快，城市改造以空前規(guī)模與速度展開，進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

7．2  中國(guó)域市改造的特征及趨勢(shì)

　　由于復(fù)雜的社會(huì)歷史原因，我國(guó)曾長(zhǎng)期淪為外國(guó)諸列強(qiáng)的殖民地，處于半封建半殖民地社會(huì)，自然經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，世界范圍內(nèi)興起的產(chǎn)業(yè)革命對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的推動(dòng)力很小，解放后，我國(guó)長(zhǎng)期推行傳統(tǒng)計(jì)劃體制，舊城市的發(fā)展不同程度地反映出計(jì)劃分配、自給自足的封閉式城市結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。與歐美西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)的城市改造有著自身的復(fù)雜性和特殊性。中國(guó)目前的舊城交織存在著結(jié)構(gòu)性衰退、功能性衰退和物質(zhì)性老化等嚴(yán)重問題，與目前中國(guó)城市發(fā)展呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)和高速變化的趨勢(shì)形成強(qiáng)烈反差，出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后。

　　更嚴(yán)重的是，由于改革還處在深化過程之中，城市發(fā)展機(jī)制和社會(huì)意識(shí)還存在明顯的缺陷和不足。從某種程度上，中國(guó)城市改造面臨的任務(wù)較之西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市改造更為復(fù)雜和嚴(yán)峻，中國(guó)城市改造在吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更需要針對(duì)自身的個(gè)性特點(diǎn)和具體情況，探索適合本國(guó)特色的改造途徑和策略。

　　90年代以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度處在一個(gè)“轉(zhuǎn)軌”時(shí)期，由于我國(guó)改革方式采取的是不同于前蘇聯(lián)激進(jìn)的“休克療法”，而走的是一條漸進(jìn)式道路，其特征是：兩種經(jīng)濟(jì)體制并存，同時(shí)發(fā)揮作用；向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中不斷產(chǎn)生觀念上的沖突；新事物需要不斷接受檢驗(yàn)。在兩種經(jīng)濟(jì)體制并存的情況下，城市改造處在一種具有中國(guó)特色的非完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景中，是在原有基礎(chǔ)上的出新、變革。90年代以來，中國(guó)城市改造無論在機(jī)制。建設(shè)規(guī)模還是規(guī)劃?rùn)C(jī)制上都表現(xiàn)出其獨(dú)有的特征。

7．3  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)城市改造的再認(rèn)識(shí)

　　近十幾年來，土地有償使用、住房制度改革以及大量外資引進(jìn)，使我國(guó)的城市改造獲得新的動(dòng)力和契機(jī)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，房地產(chǎn)的綜合開發(fā)成為城市改造的主要形式。在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，舊城的開發(fā)建設(shè)存在一定盲目性、投機(jī)性，重經(jīng)濟(jì)效益，輕環(huán)境效益、社會(huì)效益，給城市的后續(xù)發(fā)展帶來隱患。目前迫切需要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市改造重新認(rèn)識(shí)，修正觀念、明確目標(biāo)，采取有效的調(diào)控措施，促進(jìn)城市改造的健康發(fā)展。

7．4  中國(guó)城市改造中存在的問題及困難

7．4．l  中國(guó)城市改造中存在的主要問題

　　舊城問題是城市諸矛盾的綜合表現(xiàn)，其具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，問題的原因是多方面的，既有歷史問題的長(zhǎng)期積累；也有目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛變化、法規(guī)法制不健全、規(guī)劃體制方法落后等原因所致。舊城問題可以說是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問題的綜合反應(yīng)。中國(guó)城市改造中還存在不少問題。

　　與此同時(shí)，中國(guó)城市改造過程也存在不少難點(diǎn)，具體體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：

1．城市改造任務(wù)完成難；

2．拆遷安置難；

3．資金籌集難：

4．按規(guī)劃實(shí)施難；

5．效益發(fā)揮難；

6．改出精品特色難；

7，文物古跡保護(hù)難。

7．5  現(xiàn)階段中國(guó)域市改造的本質(zhì)內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)選擇

7．5．l  現(xiàn)階段中國(guó)城市改造的本質(zhì)內(nèi)涵

　　中國(guó)現(xiàn)階段城市改造的本質(zhì)就是基于工業(yè)化進(jìn)程開始加速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化、社會(huì)進(jìn)行全方位深刻變革的宏觀背景，促進(jìn)城市物質(zhì)空間和人文空間的大變動(dòng)和重新建構(gòu)。它不僅面臨著過去大量存在的物質(zhì)性老化問題，而且更交織著結(jié)構(gòu)性和功能性衰退，以及與之相伴而來的傳統(tǒng)人文環(huán)境和歷史文化環(huán)境的繼承和保護(hù)問題。從深層意義上，城市改造應(yīng)看作是整個(gè)社會(huì)發(fā)展工作的重要組成部分，從總體上應(yīng)面向提高城市活力、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步這一更長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局性目標(biāo)。其總的指導(dǎo)思想應(yīng)是提高城市功能，達(dá)到城市結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善城市環(huán)境，改造物質(zhì)設(shè)施，促進(jìn)城市文明。

7．5．2  加快中國(guó)城市改造的基本思路

　　根據(jù)前面的理論研究的結(jié)論，特別是城市改造的有關(guān)原則，我國(guó)開展城市改造工作的基本思路是：以提高人民生活水平為出發(fā)點(diǎn)，以改革為動(dòng)力，以城市規(guī)劃為龍頭，以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制為手段，以提高城市功能和整體效應(yīng)為根本點(diǎn)，帶動(dòng)中心商務(wù)區(qū)建設(shè)、住宅建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)和各次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)城市改造與拓路拆遷、街景建設(shè)同步進(jìn)行。

7.5．3  中國(guó)城市改造的現(xiàn)實(shí)選擇

　　依據(jù)中國(guó)城市所處的發(fā)展階段，針對(duì)城市改造面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，基于對(duì)城市改造本質(zhì)內(nèi)涵的整體認(rèn)識(shí)，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)致力于走向全面系統(tǒng)的城市改造。

　　首先，城市改造目標(biāo)應(yīng)建立在城市整體功能結(jié)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上。

　　其次，城市改造規(guī)劃應(yīng)由傳統(tǒng)的單一體形規(guī)劃走向綜合系統(tǒng)規(guī)劃。

　　此外．城市政治工作積序應(yīng)由過去的封閉式走向開放式。

　　再有，城市改造方式也應(yīng)由目前急劇的突發(fā)式轉(zhuǎn)向更為穩(wěn)妥的和更為謹(jǐn)慎的漸進(jìn)式。

　　最后，至為重要的是，城市改造策略應(yīng)由零星走向整體。

7．6  全面推進(jìn)中國(guó)域市改造的三大舉措

7．6．l  建立面向二十一世紀(jì)民主公開的中國(guó)城市規(guī)劃體制

　　組織和實(shí)施城市改造需要一個(gè)有效的城市規(guī)劃作保障。中國(guó)的城市規(guī)劃經(jīng)歷了長(zhǎng)期動(dòng)蕩與不斷變革的漫長(zhǎng)歷程。我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套的一系列社會(huì)與政治制度需要建立，而由政治經(jīng)濟(jì)制度改革而引起的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中的種種變換，將對(duì)新世紀(jì)中國(guó)城市規(guī)劃體制產(chǎn)生重大的影響?？梢哉f，新的世紀(jì)之初，對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃來說也將是非常關(guān)鍵的轉(zhuǎn)換時(shí)期。
　　科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)民主、公平、規(guī)范和權(quán)威性的機(jī)制。城市規(guī)劃作為一種公共權(quán)力，體現(xiàn)公眾的權(quán)益，取決于兩個(gè)方面，一是有效行使權(quán)力的途徑，一是有效制約權(quán)力的方式，二者缺一不可。

7．6．2  改善城市改造的規(guī)劃管理

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃被認(rèn)為是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和延伸”。因此，城市規(guī)劃對(duì)城市改造的調(diào)控主要采取的是一種機(jī)械的目標(biāo)管理和計(jì)劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，城市改造也逐步由以前的政府投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)為主的多元投資行為。城市的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟(jì)法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益的關(guān)系。

　　傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的城市規(guī)劃體制無論在自身機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、還是規(guī)劃方法等方面都難以適應(yīng)這種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。加強(qiáng)我國(guó)城市改造的規(guī)劃管理，落到實(shí)處就是做好以下三個(gè)方面的工作：

1．充分運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控手段和級(jí)差地租的杠桿作用，發(fā)揮規(guī)劃用地的潛在價(jià)值。

2．強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控功能，穩(wěn)步推進(jìn)城市土地開發(fā)。

3．科學(xué)測(cè)算地價(jià)，合理分成土地級(jí)差收益，是規(guī)劃部門的重要職責(zé)。

7.6．3  走法制化的城市改造道路

　　隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，政府角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，需要用法律規(guī)范各種行為，法制建設(shè)日益緊迫。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，至為重要的是要將城市改造納入法制軌道，強(qiáng)化法制管理。也就是說，我國(guó)的城市改造必須走法制化的道路。