公園、綠地管理人模式

　　當(dāng)前，世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市管理達(dá)到了較高水平，有很多方法值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。如在公園管理方面，絕大多數(shù)是通過(guò)委托專(zhuān)門(mén)的管理公司雇傭各類(lèi)技術(shù)、作業(yè)人員來(lái)完成。為了保證投資人的利益，一般都事先明確約定雙方的責(zé)任和義務(wù)，隨著這些約定的積累、細(xì)化，逐漸形成了共同遵守的模式，有的在政府部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督下成為了行業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，這些模式、標(biāo)準(zhǔn)極大地方便了雙方的談判與履約。

　　本世紀(jì)的前5～10年，是首都園林綠化事業(yè)發(fā)展承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)的關(guān)鍵時(shí)期，北京市2008年奧運(yùn)會(huì)的申辦成功及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，為首都城市園林綠化工作提供了廣闊的發(fā)展空間和強(qiáng)大的推動(dòng)力，使得首都的園林綠化事業(yè)快速發(fā)展，新增了許多環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完備、功能齊全的公共綠地或公園。但是，伴隨著城市園林綠化建設(shè)的加速，園林綠化建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金更加跟不上城市發(fā)展的需要，加劇了綠化管理機(jī)制與建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的矛盾。雖然目前園林行業(yè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、栽培繁殖、植物保護(hù)等方面已經(jīng)形成了比較完善的體系，但在經(jīng)濟(jì)與管理方面的體系還沒(méi)有完全形成。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸完善以及加入WTO后的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)展，一定會(huì)打破我市園林綠化行業(yè)目前存在著的壟斷現(xiàn)象，推進(jìn)城市綠化建設(shè)和管理的社會(huì)化。展望奧運(yùn)建設(shè)規(guī)劃，公園等公共綠地的建設(shè)將繼續(xù)保持迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，本著可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提高綠地建設(shè)水平，鞏固現(xiàn)有綠化的成果，完善綠化的后期管理是當(dāng)前園林綠化工作的重點(diǎn)。

　　以往，我市在公園建成后都要相應(yīng)成立管理處，配備管理干部和工作人員，設(shè)置生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、后勤、園藝、司機(jī)、工程、票務(wù)、園容等班組，還要配備管理車(chē)輛和水車(chē)、藥車(chē)、剪草機(jī)、割灌機(jī)、油鋸等生產(chǎn)機(jī)具設(shè)備。按照目前我市實(shí)行的1998年測(cè)定的6.5元/m²的綠地養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，上述組建的管理機(jī)構(gòu)每年的人員開(kāi)支和設(shè)備投入將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出綠地養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，存在著管理機(jī)構(gòu)臃腫、責(zé)權(quán)不清、辦事效率低下等諸多弊病，在很大的程度上影響了公園的建設(shè)和發(fā)展。

　　綜合當(dāng)前的形勢(shì)，在全市快速建綠、穩(wěn)固保綠的進(jìn)程中，積極探索出一條既有較強(qiáng)的政府操控性，又能加快行業(yè)的社會(huì)化進(jìn)程，緊密結(jié)合市場(chǎng)需要，廣泛吸引各方面人力、物力、財(cái)力，緩解政府財(cái)政壓力，理順專(zhuān)業(yè)部門(mén)的管理機(jī)制，改變目前既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”狀況的管理模式是十分必要的。

　　我們結(jié)合具體情況，借鑒國(guó)外公園的管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)新建公園（規(guī)模大且政府部門(mén)要求增建管理編制的除外）的管理，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)人員又要保持公園的專(zhuān)業(yè)管理水平的前提下形成“公園、綠地管理人”模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公園管理人”或“管理人”）。在城市建設(shè)不斷發(fā)展，新建成綠地總量不斷增加的形勢(shì)下，本模式為綠地的后期養(yǎng)護(hù)管理工作的市場(chǎng)化做了積極的探索，開(kāi)拓了我局乃至本行業(yè)管理的新思路，是符合發(fā)展方向、順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制、便于控制管理、降低養(yǎng)護(hù)成本的集約經(jīng)營(yíng)管理的新嘗試。

　　“管理人”是由園林部門(mén)通過(guò)社會(huì)招投標(biāo)形式確定的年度公園、綠地養(yǎng)護(hù)管理者，是代表園林部門(mén)對(duì)公園、綠地進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理的獨(dú)立法人單位。園林部門(mén)委托公園管理人對(duì)公園實(shí)施全面管理，公園內(nèi)部不再配備綠化工、清潔工、保安人員、后勤人員及大型生產(chǎn)設(shè)備。管理人采取先進(jìn)的技術(shù)手段，以較低的成本，高效優(yōu)質(zhì)地完成公園的管理，各項(xiàng)具體工作由管理人通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，采取招投標(biāo)、簽訂合同等形式選擇綠化、保潔隊(duì)伍及保安人員來(lái)完成。園林部門(mén)根據(jù)《北京市公園條例》、《北京市園林綠化養(yǎng)護(hù)等級(jí)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《北京市城市園林綠化技術(shù)規(guī)范》和《北京市古樹(shù)名木保護(hù)管理?xiàng)l例》等條規(guī)，對(duì)管理人的工作實(shí)施檢查督促，根據(jù)綠化養(yǎng)護(hù)專(zhuān)家檢查組評(píng)定的等級(jí)，全額核定養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，作為其管理費(fèi)用。

　　管理人是公園管理的組織機(jī)構(gòu)，是公園管理的直接負(fù)責(zé)者。管理人應(yīng)根據(jù)承擔(dān)管理公園的面積大小及重要程度，配備相應(yīng)的、具有一定管理經(jīng)驗(yàn)和水平的管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，并根據(jù)其職稱(chēng)比例限定承擔(dān)的管理任務(wù)。管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員要根據(jù)承擔(dān)管理的公園綠地建設(shè)經(jīng)費(fèi)、位置、面積、設(shè)施等情況，交納一定數(shù)額的質(zhì)保金。

　　初期，試行管理人模式可在短期內(nèi)由園林部門(mén)的正式職工和技術(shù)人員以承包形式成立管理機(jī)構(gòu)，對(duì)公園實(shí)施全天候管理。待園林綠化市場(chǎng)的機(jī)制成熟后，管理人的社會(huì)定位應(yīng)屬職業(yè)經(jīng)紀(jì)人，通過(guò)一套能夠?qū)嵭凶晕抑萍s、自我調(diào)控、自我完善的管理體系，按市場(chǎng)規(guī)律吸引社會(huì)多方面介入，形成新的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并在競(jìng)爭(zhēng)中不斷得到發(fā)展和完善，推動(dòng)綠化建設(shè)工程和綠地養(yǎng)護(hù)管理的社會(huì)化、市場(chǎng)化。園林部門(mén)則代表政府，通過(guò)監(jiān)理機(jī)制和管理人機(jī)制的效力，確保工程質(zhì)量和養(yǎng)護(hù)效果。

　　管理人要根據(jù)公園的管理內(nèi)容及核定的全年養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，制定管理組織方案、工作計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)控制安排等；負(fù)責(zé)組織各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)管理工作的市場(chǎng)化運(yùn)作，監(jiān)督檢查各項(xiàng)工作的完成情況；負(fù)責(zé)各項(xiàng)費(fèi)用的結(jié)算審核，及時(shí)向園林部門(mén)上報(bào)管理工作計(jì)劃；通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，確定單項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工作的承擔(dān)單位；根據(jù)需要核定保安人員人數(shù)，向正規(guī)保安公司雇用，保潔人員向社會(huì)專(zhuān)業(yè)單位雇用或直接雇用臨時(shí)工，雇用雙方簽署勞務(wù)合同，明確責(zé)任。管理人不得以任何方式將全部或大部分綠化養(yǎng)護(hù)工作不經(jīng)招標(biāo)直接交給某個(gè)單位承擔(dān)。除對(duì)公園設(shè)施、安全、衛(wèi)生等方面進(jìn)行管理和綠地養(yǎng)護(hù)外，管理人有責(zé)任和義務(wù)利用公園設(shè)施開(kāi)展文化建園活動(dòng)，以提高公園的品位，增強(qiáng)公園的文化內(nèi)涵，更好地為游人服務(wù)。

　　管理人要按照市政府頒發(fā)的《北京市公園條例》和市園林局頒發(fā)的《綠化養(yǎng)護(hù)等級(jí)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)要求對(duì)公園進(jìn)行管理，綠化養(yǎng)護(hù)達(dá)到一級(jí)以上綠化養(yǎng)護(hù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，園容衛(wèi)生、安全秩序、基礎(chǔ)設(shè)施管理必須達(dá)到公園行業(yè)檢查標(biāo)準(zhǔn)。隨時(shí)接受市、區(qū)政府和園林部門(mén)的檢查，對(duì)存在的不足及時(shí)改進(jìn)和完善，經(jīng)園林部門(mén)綠化養(yǎng)護(hù)檢查專(zhuān)家組評(píng)定因人為因素或技術(shù)措施不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е戮G地養(yǎng)護(hù)等級(jí)下降的，除扣除養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)外，由園林部門(mén)下達(dá)整改通知書(shū)，根據(jù)情況限期（30日內(nèi)）整改；管理人應(yīng)制訂整改措施且自籌資金完成。如在限期內(nèi)未完成或未達(dá)到養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，則扣除整改期間所需養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，退還其余的質(zhì)保金，解除委托；園林部門(mén)再按照程序，通過(guò)招投標(biāo)形式另行委托新的管理人。未經(jīng)許可，管理人嚴(yán)禁侵占綠地私搭亂建或改變綠地功能及園林設(shè)施的使用性質(zhì)，違者按事先約定解除委托。

　　園林部門(mén)按照養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)養(yǎng)護(hù)工作的進(jìn)展情況進(jìn)行綠化養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的季度結(jié)算。管理人審核本季度施工單位工作完成情況，如實(shí)填報(bào)綠化工作委托驗(yàn)收單；園林部門(mén)再根據(jù)單項(xiàng)綠化工作委托驗(yàn)收單等相關(guān)材料，審核后直接從季度養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)中撥付給施工單位，節(jié)余部分撥付給管理人，超出部分由管理人自行承擔(dān)。保安費(fèi)用單獨(dú)核算，如發(fā)現(xiàn)管理人違反規(guī)定，園林部門(mén)有權(quán)拒付工程費(fèi)。綠化養(yǎng)護(hù)施工未按時(shí)完成計(jì)劃、未按操作規(guī)程而出現(xiàn)質(zhì)量事故、未按照公園衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)做到全天候保潔，園林部門(mén)有權(quán)根據(jù)情況進(jìn)行警告或處罰，其中情節(jié)嚴(yán)重、管理達(dá)不到基本標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)終止合同，更換管理人。

　　本管理辦法以簽訂經(jīng)濟(jì)合同的形式約定甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)，以自然年為時(shí)限，合同期暫定為一年。合同期滿(mǎn)，如達(dá)到要求又要求續(xù)約的，該合同順延一年；如不愿續(xù)約或達(dá)不到要求的，在提前30日告知的基礎(chǔ)上，由園林部門(mén)重新招標(biāo)，另行選擇管理人接管。

⑴ 管理人模式外部管理示意

⑵ 管理人內(nèi)部管理示意

 

⑴ 外部管理

① 政府：根據(jù)實(shí)際情況，從城市發(fā)展、規(guī)劃、財(cái)政等方面宏觀控制城市綠化的建設(shè)與管理；

② 園林管理部門(mén)：根據(jù)政府對(duì)本行業(yè)的總體規(guī)劃，制定行業(yè)管理目標(biāo)，實(shí)施全方位管理；

③ 管理人單位：具有相當(dāng)管理水平、經(jīng)驗(yàn)和較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)素質(zhì)，符合市場(chǎng)運(yùn)作的獨(dú)立法人單位。

⑵ 內(nèi)部管理（各部門(mén)職責(zé)）

① 經(jīng)理：主持制訂、批準(zhǔn)公司的質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)；任命管理人具體人事；主持重大園林綠化工程與管理項(xiàng)目的合同或標(biāo)書(shū)的評(píng)審；負(fù)責(zé)管理質(zhì)量；審定發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃及園林綠化施工管理方案和重大質(zhì)量保證計(jì)劃等。

② 管理人代表：協(xié)助經(jīng)理工作，對(duì)經(jīng)理負(fù)責(zé)；負(fù)責(zé)綠化管理的實(shí)施；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)、安全教育；負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)的工作計(jì)劃、規(guī)章制度的制定和實(shí)施，負(fù)責(zé)分管部門(mén)出現(xiàn)的重大失誤；協(xié)助經(jīng)理做好管理評(píng)審及相應(yīng)的措施糾正工作；主持內(nèi)部質(zhì)量審核，負(fù)責(zé)制定質(zhì)量審核計(jì)劃；向經(jīng)理報(bào)告分管的體系運(yùn)行情況；處理影響質(zhì)量體系運(yùn)行的有關(guān)問(wèn)題等。

③ 行政技術(shù)部職責(zé)：負(fù)責(zé)質(zhì)量保證體系文件和資料的控制；組織技術(shù)開(kāi)發(fā)和員工培訓(xùn)；負(fù)責(zé)行政人事、后勤管理工作；負(fù)責(zé)督促落實(shí)巡察工作；完成交辦的其他任務(wù)。

④ 綠化管理部職責(zé)：負(fù)責(zé)綠化管理業(yè)務(wù)的聯(lián)系和合同的擬定；制訂年度綠化養(yǎng)護(hù)管理方案及工作計(jì)劃；組織完成養(yǎng)護(hù)管理工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出整改措施，及時(shí)處理；完成交辦的其他任務(wù)。

　　公園管理人企業(yè)內(nèi)部實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，參照國(guó)際ISO9000、ISO14000、OHSMS18000等標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的質(zhì)量控制體系，明確企業(yè)質(zhì)量方針和目標(biāo)；建立合同評(píng)審的適用程序、范圍和職責(zé)；建立授權(quán)委托制，制定園林綠化養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)文件和資料；建立企業(yè)職業(yè)健康與安全體系，約束企業(yè)有效保護(hù)員工，確保雇傭雙方利益等等。通過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)的管理，強(qiáng)化公園管理人企業(yè)內(nèi)部的品質(zhì)管理，提高企業(yè)效益，增強(qiáng)客戶(hù)信心，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，確保管理質(zhì)量，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，以保持企業(yè)的健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。

　　長(zhǎng)椿苑公園建于2002年，位于長(zhǎng)椿街南段路東，占地1.4萬(wàn)平方米，栽植樹(shù)木1200余株，草坪1.05萬(wàn)平方米，道路廣場(chǎng)3000余平方米，水景及木制小品5座。該公園屬開(kāi)放性公園，地處繁華地區(qū)，周邊大型綠地較少，人流量大，夏季即使在夜間仍有游人，高峰期每天游人量近2000人。

　　公園建成后，按照公園管理人負(fù)責(zé)制的管理辦法由北京鑫紫薇園林綠化工程有限公司于2002年11月1日接管公園管理工作。（鑫紫薇園林綠化工程有限公司是一家具有三級(jí)資質(zhì)的企業(yè)，在項(xiàng)目試行之初，我們向公園管理人提出內(nèi)部要實(shí)施規(guī)范管理的要求。）

　　鑫紫薇園林綠化工程有限公司在接管長(zhǎng)椿苑公園后，圍繞減少投資、降低成本、減少工作環(huán)節(jié)、提高工作效率等方面，實(shí)施集約化管理。通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)選擇優(yōu)良隊(duì)伍，簽訂經(jīng)濟(jì)管理合同，以經(jīng)濟(jì)管理代替以往的行政管理，保證了養(yǎng)護(hù)管理工作的質(zhì)量。公園建成一年后，在市、區(qū)的養(yǎng)護(hù)檢查中均受到好評(píng)，達(dá)到了一級(jí)養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

在試行公園管理人管理一年半的時(shí)間里，管理人員為園內(nèi)樹(shù)木拍照，按圖定位編號(hào)，懸掛樹(shù)牌，分類(lèi)歸檔，嚴(yán)格了基礎(chǔ)材料的管理；園內(nèi)實(shí)行晝夜巡查，確保了安全秩序和環(huán)境整潔；嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)護(hù)管理程序，根據(jù)養(yǎng)護(hù)管理計(jì)劃及實(shí)際情況布置養(yǎng)護(hù)施工任務(wù)；堅(jiān)持每周兩次檢查，填寫(xiě)《養(yǎng)護(hù)管理檢查記錄》，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題填寫(xiě)《綠化養(yǎng)護(hù)任務(wù)通知單》，提前2天下達(dá)到施工隊(duì)，根據(jù)完成情況，填寫(xiě)《綠化養(yǎng)護(hù)驗(yàn)收單》，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)處，在驗(yàn)收單上注明整改意見(jiàn)，督促施工隊(duì)及時(shí)完成；以《綠化養(yǎng)護(hù)驗(yàn)收單》為依據(jù)，定時(shí)向施工作業(yè)隊(duì)伍結(jié)算養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

　　通過(guò)核計(jì)，長(zhǎng)椿苑公園應(yīng)用公園管理人管理方法后，實(shí)際參與管理人員固定1名，兼職2名，未配備任何設(shè)備，年度包括1名管理人員的工資，綠地養(yǎng)護(hù)費(fèi)、保潔費(fèi)、保安費(fèi)等共投入19萬(wàn)元。若按傳統(tǒng)建管理處的模式，剛成立時(shí)的房屋和辦公設(shè)備支出約需11萬(wàn)元；購(gòu)置車(chē)輛和生產(chǎn)用具約需29萬(wàn)元；如人員按最低配置，即主任、書(shū)記、財(cái)務(wù)、辦公室人員、生產(chǎn)組人員各一名，司機(jī)2名，高級(jí)工3名，中級(jí)工2名，普工5名，僅固定人員工資每年就約40萬(wàn)元；再加上全年的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用約8萬(wàn)元，年度總支出將達(dá)到88萬(wàn)元。如果舍去新建管理部門(mén)的前期費(fèi)用（房、車(chē)等設(shè)備），按傳統(tǒng)管理模式建立管理機(jī)構(gòu)全年資金投入將達(dá)到48萬(wàn)元?？梢?jiàn)，在保證管理質(zhì)量和管理水平不下降的情況下，實(shí)行公園管理人模式后，管理資金減少了約29萬(wàn)元。

表一：長(zhǎng)椿苑公園應(yīng)用公園管理人辦法與按傳統(tǒng)管理模式新建管理機(jī)構(gòu)的全年資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況對(duì)比：

　　公園、綠地管理人模式是借鑒國(guó)外實(shí)行的公園管理人的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，結(jié)合宣武區(qū)的具體情況，針對(duì)快速新建的公園，圍繞降低管理成本、節(jié)約資金的原則，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)及人員、設(shè)備，又保持公園的專(zhuān)業(yè)管理水平的前提下產(chǎn)生的。它開(kāi)拓了我局乃至本市園林行業(yè)的管理思路，做到了政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，使各方面的責(zé)、權(quán)、利更加明晰，利于政府監(jiān)控，符合市場(chǎng)規(guī)律。同時(shí)，它能很好地發(fā)揮行業(yè)管理的職能，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)公園實(shí)行規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的管理，保證公園長(zhǎng)期保持較高的管理水平，做到景觀效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的良好結(jié)合。本模式在我局的實(shí)施和不斷完善，會(huì)促使行業(yè)本身更加積極地探索規(guī)范、完備、科學(xué)的管理方法，對(duì)推進(jìn)公園建設(shè)的發(fā)展，促進(jìn)園林綠化事業(yè)的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化，造福民眾和優(yōu)化首都發(fā)展環(huán)境都有著積極的意義。

我們認(rèn)為，公園管理人模式作為公園行業(yè)的一種管理實(shí)踐，是在現(xiàn)有體制下的一種摸索，肯定不能成為公園管理的通用模式，將來(lái)勢(shì)必回歸到政府宏觀調(diào)控下的規(guī)范經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)作之中，但在現(xiàn)有的發(fā)展形式下，尤其是奧運(yùn)前后市場(chǎng)巨變的前提下，為公園管理提供了一個(gè)新理念，以供同行們借鑒和批評(píng)。

五、參考文件

《北京市公園條例》

《綠化養(yǎng)護(hù)等級(jí)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》

《養(yǎng)護(hù)工作操作規(guī)程》