淺析國(guó)土規(guī)劃與耕地保護(hù)

   摘要：我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展而愈發(fā)嚴(yán)峻，究其原因，國(guó)土規(guī)劃長(zhǎng)期缺位致使對(duì)耕地保護(hù)欠缺統(tǒng)籌考慮是一個(gè)重要因素。在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)都不容樂(lè)觀，這就迫切需要在將要開(kāi)展的新一輪國(guó)土規(guī)劃中將耕地保護(hù)列為重要研究課題和對(duì)象，旨在通過(guò)國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施來(lái)促進(jìn)分區(qū)管制和用途管制有效結(jié)合、統(tǒng)籌整合各類(lèi)土地利用，以及構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展和利益補(bǔ)償機(jī)制，確保既定耕地保護(hù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；國(guó)土規(guī)劃；中國(guó)

    改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展，我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)呈全面鋪開(kāi)之勢(shì)，加上提高經(jīng)濟(jì)效益和改善生態(tài)環(huán)境訴求逐漸上升，我國(guó)土地利用需求一直保持旺盛態(tài)勢(shì)。由于耕地用途的多宜性和數(shù)量的有限性，前述用地需求不可避免導(dǎo)致日益嚴(yán)重的耕地?cái)?shù)量減少和質(zhì)量下降，并給國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重隱患。作為國(guó)家或地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性指導(dǎo)決策計(jì)劃，國(guó)土規(guī)劃是以協(xié)調(diào)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨并按一定程序進(jìn)行編制的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治方案，內(nèi)容涵括國(guó)土資源綜合開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力合理布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與整治等方面。因此，就國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和我國(guó)當(dāng)前耕地資源利用所面臨形勢(shì)而言，加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)應(yīng)該成為我國(guó)新一輪國(guó)土規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而國(guó)土規(guī)劃工作的順利開(kāi)展也將極大促進(jìn)耕地保護(hù)國(guó)策的切實(shí)貫徹。

    1.國(guó)土規(guī)劃缺失及對(duì)耕地保護(hù)的負(fù)面影響

    1.1 我國(guó)國(guó)土規(guī)劃長(zhǎng)期缺位

    我國(guó)真正意義上的國(guó)土規(guī)劃工作可以追溯到上個(gè)世紀(jì)80年代初期，1981年中共中央書(shū)記處會(huì)議做出了“要把我們的國(guó)土整治好好管起來(lái)”的決定，并明確要求“要搞立法，搞規(guī)劃”。1982～84年間我國(guó)在京津唐、湖北宜昌等十多個(gè)地區(qū)開(kāi)展了地區(qū)性國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)，1985～87年間還參照日本經(jīng)驗(yàn)組織編制了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》（草案）。截至1993年，全國(guó)已有30個(gè)省（區(qū)、市）、223個(gè)地市以及640個(gè)縣先后編制了所轄行政區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃。雖然上述國(guó)土規(guī)劃在一定程度上對(duì)指導(dǎo)全國(guó)及各地國(guó)土開(kāi)發(fā)與整治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化起到了促進(jìn)和保障作用，但是國(guó)土規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中暴露出的不足和缺陷，如國(guó)土規(guī)劃受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較大，以不同等級(jí)行政區(qū)為主體，指令性較強(qiáng)；國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)過(guò)于具體，規(guī)劃指標(biāo)重?cái)?shù)量輕效益，忽視對(duì)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間突出矛盾的針對(duì)性解決；國(guó)土規(guī)劃內(nèi)容大而全、小而全，重點(diǎn)不突出，部分地區(qū)成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的翻版等，所有這些事實(shí)上限制了國(guó)土規(guī)劃應(yīng)有作用的發(fā)揮。1988年《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》（草案）未獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)，而在其他因素的共同作用下，地方各級(jí)政府組織編制的國(guó)土規(guī)劃也大多未得到切實(shí)執(zhí)行，并且國(guó)土規(guī)劃工作從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始逐漸淡出人們的視線。1998年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，國(guó)土規(guī)劃職能被劃給了當(dāng)時(shí)新成立的國(guó)土資源部，而作為專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障部門(mén)，國(guó)土資源部組織開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃的條件一時(shí)并不具備，這就導(dǎo)致我國(guó)事實(shí)上長(zhǎng)期缺少指導(dǎo)國(guó)土空間和資源環(huán)境科學(xué)開(kāi)發(fā)、合理利用的綜合規(guī)劃。

    1.2 耕地保護(hù)缺乏統(tǒng)籌考慮

    雖然早在解放初期和20世紀(jì)50～60年代，中國(guó)政府就已在相關(guān)文件中強(qiáng)調(diào)過(guò)非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，但保護(hù)耕地真正被關(guān)注仍是在改革開(kāi)放以后。從我國(guó)耕地保護(hù)政策的發(fā)展歷程來(lái)看，雖然1978年以來(lái)不同時(shí)期的中央文件和國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》都對(duì)如何加強(qiáng)耕地保護(hù)做出了具體要求，土地管理部門(mén)更是頻繁發(fā)布通知和制定政策，但由于耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、非農(nóng)建設(shè)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，耕地保護(hù)效果總體上一直欠佳。在耕地保護(hù)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒的1978～85年間，雖然確保糧食安全仍是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重點(diǎn)，但期間對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求一定程度上弱化了耕地保護(hù)的重要性；這一時(shí)期各項(xiàng)建設(shè)得到逐漸開(kāi)展，而保證國(guó)家建設(shè)用地需求就常以犧牲耕地為代價(jià)，如1982年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》制定原則之一就是要“保證國(guó)家建設(shè)必需的土地”，并且明文規(guī)定“被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要”。

    在耕地保護(hù)政策制定起步的1986～97年間，城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等各項(xiàng)建設(shè)全面鋪開(kāi)，加上農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求更加顯化等因素，這一時(shí)期我國(guó)耕地保護(hù)壓力仍然較大，雖然1986 年制定的《土地管理法》明確要求“切實(shí)保護(hù)耕地”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)必須“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”，并沒(méi)有從根本上揭示耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，耕地保護(hù)政策與其他政策的協(xié)調(diào)銜接困難開(kāi)始凸顯。在我國(guó)耕地保護(hù)政策體系初建的1998～2003年間，重化工業(yè)比重不斷提高、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、固定資產(chǎn)投資率居高不下、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相繼提出、林業(yè)重點(diǎn)工程陸續(xù)啟動(dòng)等因素共同推高的用地需求給耕地保護(hù)施加了強(qiáng)大壓力，雖然1998年成立的國(guó)土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)等職能部門(mén)以統(tǒng)一管理耕地保護(hù)問(wèn)題，但耕地保護(hù)政策與國(guó)家重大戰(zhàn)略的關(guān)系仍未厘清，而在國(guó)土開(kāi)發(fā)格局缺少統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下各地因?yàn)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還使得耕地保護(hù)政策在地方上的執(zhí)行嚴(yán)重變形走樣。由此可見(jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻（如耕地面積從1996年的13003.92萬(wàn)公頃急劇下降到2007年的12173.33萬(wàn)公頃，短短十年時(shí)間凈減少6.39%），主要原因之一就是缺乏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和土地資源利用的統(tǒng)籌考慮，而這正是國(guó)土規(guī)劃可以一顯身手的領(lǐng)域。2004年以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)政策體系漸趨健全和完善，但在實(shí)施過(guò)程中對(duì)于能有效統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)建設(shè)的綜合規(guī)劃的需求依然非常強(qiáng)烈。

    2.緩解耕地保護(hù)形勢(shì)需要借助于國(guó)土規(guī)劃

    2.1 未來(lái)耕地保護(hù)形勢(shì)總體上不容樂(lè)觀

    根據(jù)各方面的預(yù)測(cè)判斷，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)都將繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展勢(shì)頭，而這也意味著耕地保護(hù)可能會(huì)遭遇前所未有的嚴(yán)峻形勢(shì)，特別是在中央政府從確保國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定等角度劃出18億畝耕地“紅線”后更是如此。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，雖然從2005年起國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)和控制，并初步遏制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成耕地資源過(guò)快減少的勢(shì)頭，但由于種植業(yè)生產(chǎn)比較效益較低的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以發(fā)生根本改變，加上確實(shí)存在一些不適宜繼續(xù)耕作而需轉(zhuǎn)作它用的耕地，因此，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地仍將繼續(xù)存在，并在一些極端情況下（如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下降等）可能出現(xiàn)反彈；在建設(shè)占用方面，由于我國(guó)當(dāng)前正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)蓬勃開(kāi)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷掀起高潮，加上消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)加快導(dǎo)致娛樂(lè)休閑增加等，所有這些都加大了未來(lái)的建設(shè)用地需求。

    雖然隨著節(jié)約集約用地理念的普及和未利用地等建設(shè)用地新空間的不斷拓展，各類(lèi)建設(shè)節(jié)地水平將逐漸提高而單位GDP所占用耕地?cái)?shù)量則將不斷下降，但前述因素共同推高的建設(shè)用地需求仍將占用相當(dāng)數(shù)量的耕地資源；在生態(tài)建設(shè)方面，雖然2007年8月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》對(duì)先前退耕還林規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，并從2007年起暫停安排退耕還林規(guī)模，但由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境總體較為脆弱的現(xiàn)狀沒(méi)有根本改變，而且全面建設(shè)小康社會(huì)必須走兼顧生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好目標(biāo)的發(fā)展道路，因此，生態(tài)建設(shè)仍將持續(xù)開(kāi)展并將繼續(xù)占用一部分耕地；在災(zāi)害損毀方面，雖然國(guó)家越來(lái)越重視農(nóng)田基本建設(shè)，耕地抗災(zāi)能力有所增強(qiáng)，但由于我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了自然災(zāi)害多發(fā)期，因此，災(zāi)害損毀今后仍將成為導(dǎo)致耕地減少的一大因素。與此同時(shí)，促使耕地增加的開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾等因素卻因?yàn)楦睾髠滟Y源日益匱乏和開(kāi)發(fā)利用成本急劇上升而裹足不前或難有大發(fā)展。因此，在當(dāng)前我國(guó)耕地保有量已經(jīng)逼近既定“紅線”的情況下，未來(lái)的耕地保護(hù)形勢(shì)總體上不容樂(lè)觀。

    2.2 國(guó)土規(guī)劃有助于優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局

    國(guó)土規(guī)劃的缺失是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失序和資源環(huán)境狀況惡化的主要原因之一，正因如此，涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和資源環(huán)境利用的相關(guān)部門(mén)近年來(lái)都紛紛加強(qiáng)了各自規(guī)劃的空間調(diào)控功能。如建設(shè)部在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上相繼推出了都市圈規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，涉及范圍幾乎涵括區(qū)域全部，并有向“區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃”發(fā)展的趨勢(shì)；發(fā)改委在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，針對(duì)空間調(diào)控的不足和加強(qiáng)空間調(diào)控的需要，將區(qū)域規(guī)劃作為“十一五”及以后的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅如此，還在國(guó)內(nèi)外首次開(kāi)展了主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，而這更是被一些專(zhuān)家解讀為是替代國(guó)土規(guī)劃的舉措；環(huán)境保護(hù)部近年來(lái)從指導(dǎo)我國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、自然資源有序開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局的角度組織編制了生態(tài)功能區(qū)劃，劃分了不同類(lèi)型的生態(tài)功能區(qū)，旨在明確對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展；國(guó)土部門(mén)針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展帶來(lái)的用地需求，及時(shí)開(kāi)展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，并且圍繞堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”等任務(wù)確定了規(guī)劃目標(biāo)。前述更多考慮部門(mén)利益而編制的規(guī)劃都有比較扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，而且確定的目標(biāo)任務(wù)從其部門(mén)角度來(lái)看都無(wú)可厚非，但由于缺乏綜合協(xié)調(diào)，這些規(guī)劃目標(biāo)經(jīng)常存在相互矛盾和沖突的地方，導(dǎo)致的結(jié)果可能就是相關(guān)規(guī)劃失去效用和國(guó)土開(kāi)發(fā)格局總體優(yōu)化的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這就迫切需要類(lèi)似國(guó)土規(guī)劃的上位規(guī)劃從更高層面對(duì)這些各自為戰(zhàn)的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。同時(shí)，國(guó)外的實(shí)踐早已證明，編制科學(xué)合理的國(guó)土規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間有序開(kāi)發(fā)和資源環(huán)境合理利用的重要因素。有鑒于此，我國(guó)也要在實(shí)際缺失這么多年后及時(shí)開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃，促進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局總體優(yōu)化。而就耕地保護(hù)而言，國(guó)土規(guī)劃的開(kāi)展也將在耕地保護(hù)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻的情況下為強(qiáng)化耕地保護(hù)創(chuàng)造有利條件。

    3.開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃促進(jìn)耕地保護(hù)的對(duì)策建議

    3.1 將耕地保護(hù)作為國(guó)土規(guī)劃重要課題

    自從1998年被劃入國(guó)土規(guī)劃職能以來(lái)，國(guó)土資源部根據(jù)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作提出的新要求，并結(jié)合國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，對(duì)開(kāi)展新一輪國(guó)土規(guī)劃做出了部署。如在國(guó)土規(guī)劃理論與方法研究方面，聯(lián)合國(guó)內(nèi)知名高校和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入研討，出版了一批相關(guān)專(zhuān)著和材料；在國(guó)際交流和人才培養(yǎng)方面加強(qiáng)了與國(guó)際知名機(jī)構(gòu)的合作，加大了人員培訓(xùn)力度。尤為重要的是，國(guó)土資源部還適時(shí)組織開(kāi)展了不同地區(qū)國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)和新一輪全國(guó)國(guó)土規(guī)劃前期研究等工作，為新一輪國(guó)土規(guī)劃工作的開(kāi)展創(chuàng)造了條件和積累了經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，國(guó)外開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)國(guó)土規(guī)劃缺失所造成的負(fù)面影響，已經(jīng)引起了中央高層的高度關(guān)注，2007年的“十七大”報(bào)告就明確提出要“加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃”，而作為國(guó)土規(guī)劃的主管部門(mén)，國(guó)土資源部還在2003年被賦予了參與宏觀調(diào)控的新職能。因此，無(wú)論是從內(nèi)、外部環(huán)境來(lái)看，當(dāng)前推動(dòng)新一輪國(guó)土規(guī)劃的時(shí)機(jī)都已經(jīng)成熟，我們也應(yīng)適時(shí)加以開(kāi)展。鑒于前述國(guó)土規(guī)劃缺失對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生的直接或間接的負(fù)面影響，以及未來(lái)耕地保護(hù)將日益嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢(shì)，有必要在新一輪國(guó)土規(guī)劃中將耕地保護(hù)作為其中的一項(xiàng)重要課題，深入研究在各項(xiàng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所導(dǎo)致的未來(lái)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局變動(dòng)中耕地保護(hù)的受影響程度，以及如何通過(guò)優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局來(lái)促進(jìn)耕地保護(hù)。筆者認(rèn)為，由于國(guó)土規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌屬性，在新一輪國(guó)土規(guī)劃中設(shè)立耕地保護(hù)的研究課題，既有助于避免將耕地保護(hù)任務(wù)絕對(duì)化，也有助于切實(shí)提高耕地保護(hù)效果。

    3.2 促進(jìn)分區(qū)管制和用途管制有效結(jié)合

    雖然前兩輪土地利用總體規(guī)劃在保護(hù)耕地上不可謂不盡力，甚至一度被人們認(rèn)為是狹義的“耕地保護(hù)規(guī)劃”，但實(shí)際效果卻并不樂(lè)觀，耕地?cái)?shù)量一降再降，質(zhì)量更是難得保證。究其原因，耕地保護(hù)所憑籍的規(guī)劃手段多是用途管制，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求（不論合理與否）面前，人們總是能夠輕易找到突破管制的用途轉(zhuǎn)用審批方式。有鑒于此，新一輪土地利用總體規(guī)劃努力加強(qiáng)空間管制，旨在改變前兩輪土地利用總體規(guī)劃空間屬性不足的缺陷。反映在耕地保護(hù)上，就是不僅要確定具體的數(shù)量指標(biāo)，還要盡可能的具有空間概念，對(duì)不同的區(qū)域?qū)嵭杏兴顒e的管制手段和措施。由于這項(xiàng)工作目前正在進(jìn)行，所以暫時(shí)看不出具體效果，但理應(yīng)給耕地流失又上了一道安全防線。而對(duì)于國(guó)土規(guī)劃而言，它對(duì)耕地保護(hù)的直接促進(jìn)作用就在于能夠形成分區(qū)管制和用途管制相結(jié)合的有效機(jī)制，從而強(qiáng)化了對(duì)導(dǎo)致耕地流失因素的限制。通過(guò)統(tǒng)籌考慮各種因素，如人口發(fā)展對(duì)糧食生產(chǎn)的需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求、生態(tài)環(huán)境改善對(duì)生態(tài)用地的需求等，國(guó)土規(guī)劃將針對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題而在特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)分區(qū)，并且確定不同分區(qū)的耕地保護(hù)政策。這既有助于因地制宜強(qiáng)化耕地保護(hù)效果，也不會(huì)對(duì)其他方面的合理用地需求構(gòu)成損害。當(dāng)然，這種分區(qū)管制是有空間尺度概念的，較低級(jí)行政區(qū)域國(guó)土規(guī)劃的耕地保護(hù)分區(qū)往往較為具體、操作性很強(qiáng)，而較高級(jí)行政區(qū)域國(guó)土規(guī)劃的分區(qū)則往往較為綜合、導(dǎo)向性很強(qiáng)，但毫無(wú)疑問(wèn)需要上下級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接才能切實(shí)起到保護(hù)耕地的預(yù)期效果。

    3.3 在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌整合各類(lèi)土地利用
    
    國(guó)土規(guī)劃不僅因?yàn)橛兄诜謪^(qū)管制和用途管制結(jié)合機(jī)制形成而直接促進(jìn)耕地保護(hù)，還能通過(guò)在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌整合各類(lèi)土地利用行為而為耕地保護(hù)創(chuàng)造良好氛圍，從而間接促進(jìn)耕地保護(hù)。就建設(shè)占用而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展客觀上導(dǎo)致建設(shè)用地需求日益高漲，但在這些需求中不乏許多不合理的成分，而且現(xiàn)有存量建設(shè)用地還有不少可供挖潛的余地。因此，國(guó)土規(guī)劃要在對(duì)增量建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序調(diào)控的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)用地的整合力度。以交通建設(shè)為例，未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然需要交通設(shè)施建設(shè)的大發(fā)展，但這也需要進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，在避免盲目重復(fù)建設(shè)的同時(shí)還要極力避免過(guò)度的超前建設(shè)，僅此而保護(hù)的耕地?cái)?shù)量就將相當(dāng)可觀。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，因?yàn)楸容^效益的客觀存在，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地流失可能在一定條件下會(huì)出現(xiàn)較大反彈，這就要求國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)籌處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整盡量在非耕地資源上進(jìn)行，而不應(yīng)像過(guò)去及當(dāng)前那樣一味的在耕地上挖塘養(yǎng)魚(yú)或植桑種果。在生態(tài)建設(shè)方面也是如此，國(guó)土規(guī)劃要通過(guò)各種切實(shí)有效的手段和措施促進(jìn)天然林、草地和濕地資源保護(hù)，還要將耕地特別是基本農(nóng)田納入生態(tài)綠地范疇進(jìn)行保護(hù)和建設(shè)。在某些生態(tài)環(huán)境及其脆弱地區(qū)，仍要進(jìn)行適度合理的生態(tài)退耕，并且要通過(guò)部分耕地退耕來(lái)促進(jìn)余下未退耕地的更好保護(hù)。對(duì)于災(zāi)害損毀導(dǎo)致耕地減少比較嚴(yán)重的地區(qū)，國(guó)土規(guī)劃應(yīng)劃出相關(guān)區(qū)域進(jìn)行專(zhuān)門(mén)保護(hù)和針對(duì)性建設(shè)，提高其抗災(zāi)避災(zāi)能力。雖然前述手段和措施也經(jīng)常在土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)，但土地利用總體規(guī)劃較強(qiáng)的部門(mén)屬性還是極大限制了相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)和合作，因而需要借助于國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)籌并由土地利用等相關(guān)規(guī)劃來(lái)具體實(shí)施。

    3.4 構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展和利益補(bǔ)償機(jī)制

    國(guó)土規(guī)劃對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化是通過(guò)強(qiáng)化分區(qū)和空間管制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而如前所述，耕地保護(hù)要真正落到實(shí)處也要加強(qiáng)分區(qū)管制，但這需要建立在相關(guān)配套政策建立健全的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前正在編制的主體功能區(qū)規(guī)劃在這方面做了不少有益的嘗試，如劃分主體功能區(qū)以及制定差別化政策等，雖然其工作基礎(chǔ)和可操作性值得進(jìn)一步商榷，但卻毫無(wú)疑問(wèn)為我們?cè)趪?guó)土規(guī)劃中開(kāi)展類(lèi)似工作提供了參考和借鑒。國(guó)土規(guī)劃中針對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行相應(yīng)政策分區(qū)，是為了從國(guó)家的整體利益出發(fā)保障糧食安全，但就具體區(qū)域而言可能就在一定程度上失去了較快發(fā)展的機(jī)遇，而這對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展而言顯然是不利的，也無(wú)益于和諧社會(huì)建設(shè)和農(nóng)村穩(wěn)定。這就需要對(duì)這些為堅(jiān)守耕地“紅線”和保障國(guó)家糧食安全做出重大貢獻(xiàn)的區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。雖然當(dāng)前已經(jīng)有了糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼之類(lèi)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，但這種不加細(xì)分的補(bǔ)貼政策不僅因?yàn)槿鄙俨顒e化設(shè)計(jì)而應(yīng)用效果欠佳，而且系統(tǒng)性不強(qiáng)的特點(diǎn)還決定了這一政策經(jīng)常會(huì)與其他相關(guān)政策產(chǎn)生沖突。為了確保國(guó)土規(guī)劃實(shí)施對(duì)耕地保護(hù)的促進(jìn)，這種以區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該成體系化，要綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，并且要隨著形勢(shì)的發(fā)展變化而不斷健全和完善，而這正是我國(guó)新一輪國(guó)土規(guī)劃所要面對(duì)并將致力于解決的重要方面。

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