巴基斯坦：南亞大地震

　　2005年10月8日, 巴基斯坦和印度北部地區(qū)發(fā)生里氏7.6級(jí)地震, 震中位于巴基斯坦首都伊斯蘭堡東北部95公里處的山區(qū)。地震災(zāi)區(qū)的建筑多為磚石、混凝土建筑, 抗震能力差, 共造成7.9萬人死亡。阿扎德、加木與克什米爾地區(qū)84％的房屋、巴基斯坦西北部邊境各省36％的房屋被毀, 醫(yī)院、學(xué)校、政府大樓全部垮塌或嚴(yán)重受損, 地震及地震引發(fā)的滑坡導(dǎo)致道路、橋梁中斷, 供電、供水受到破壞, 300多萬災(zāi)民缺少基本生活資料, 過冬帳篷、藥品、食物、水和衛(wèi)生設(shè)施奇缺。

　　巴基斯坦政府在南亞大地震的恢復(fù)重建中特別強(qiáng)調(diào)以公眾權(quán)利為基礎(chǔ), 突顯非歧視性原則, 其重要措施是：

　　第一, 關(guān)注最為脆弱的群體。地震使婦女、殘疾人、兒童、老人、無家可歸者等群體的脆弱性增強(qiáng)。在地震傷亡者中, 婦女、兒童占據(jù)了很大的比例。巴基斯坦政府提出, 要使恢復(fù)重建的舉措可為特殊的弱勢群體所接受, 并體現(xiàn)降低弱勢群體脆弱性、改變其弱勢地位的內(nèi)涵, 避免因性別、民族、宗教信仰、年齡、社會(huì)地位等因素出現(xiàn)歧視行為。
　　第二, 恢復(fù)地方政府的行政能力。為了使社會(huì)在有效的制度、政策和法律框架下快速運(yùn)行, 地方政府的行政能力必須得到恢復(fù)。南亞大地震恢復(fù)重建還特別強(qiáng)調(diào)賦予社區(qū)以權(quán)力, 查找導(dǎo)致社會(huì)易于受災(zāi)的根源和脆弱性, 將未來災(zāi)害可能造成的損失降到最低。

　　第三, 重新安排社會(huì)公眾的生活。南亞大地震的恢復(fù)重建強(qiáng)調(diào)使受災(zāi)人口迅速重新投入經(jīng)濟(jì)活動(dòng), 其目的是：通過提供住宅、恢復(fù)基本服務(wù)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì), 重新使社會(huì)公眾的生活得到保障。這有助于社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)自力更生, 避免過度依賴。

　　第四, 捍衛(wèi)人類發(fā)展的成果。不斷發(fā)生的災(zāi)害使人們在脫貧及發(fā)展方面所取得的成果受到抵消?；謴?fù)重建必須迅速恢復(fù)災(zāi)區(qū)的正常生活秩序, 減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn), 避免脫貧地區(qū)重新返貧。 　第五, 減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)?；謴?fù)重建意味著將政府專注的焦點(diǎn)從挽救生命轉(zhuǎn)移到恢復(fù)生計(jì), 有效地防止災(zāi)害的再度發(fā)生,并謀求未來的發(fā)展。在恢復(fù)重建的過程中, 房屋及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須要具有抵御地震及其他自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。此外, 社區(qū)和政府還要開展減災(zāi)及準(zhǔn)備活動(dòng), 關(guān)注環(huán)境的恢復(fù)與保護(hù), 因?yàn)榈卣馂?zāi)區(qū)的植被受到了嚴(yán)重的影響。

　　第六, 吸納公民社會(huì)及私有部門的參與。除了政府及國際社會(huì)的努力之外, 來自災(zāi)民、災(zāi)民親屬以及其他渠道的私人投資都是恢復(fù)重建過程中的補(bǔ)充性投入。私人投資還可以設(shè)立小型保險(xiǎn)、小額貸款, 創(chuàng)辦小型企業(yè)。政府動(dòng)員企業(yè)界參與災(zāi)后的恢復(fù)重建。此外, 來自非政府組織、政黨、宗教團(tuán)體和青年組織的志愿者也投人了南亞大地屁的恢復(fù)重建之中。

　　第七, 實(shí)現(xiàn)自食其力與自給自足。受地震災(zāi)害影響的社區(qū)全過程地參與恢復(fù)重建。南亞大地震恢復(fù)重建規(guī)劃的制訂基礎(chǔ)是對災(zāi)區(qū)公眾需求和能力的參與式評(píng)估, 充分調(diào)動(dòng)了地方的資源和潛能, 使人們圍繞恢復(fù)重建的次序達(dá)成共識(shí)。

　　第八, 強(qiáng)調(diào)透明與貴任。公正的司法制度和獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)是確保透明的關(guān)鍵。南亞大地震的恢復(fù)重建注重信息和溝通戰(zhàn)略。災(zāi)民可以了解恢復(fù)計(jì)劃的總體設(shè)計(jì)、時(shí)間進(jìn)度、權(quán)力、技術(shù)援助資源, 并有合理的訴求表達(dá)渠道。由于災(zāi)區(qū)文盲率較高, 社區(qū)和宗教領(lǐng)袖、教師、非政府組織積極參與恢復(fù)重建, 并通過廣播等媒體向?yàn)?zāi)區(qū)公眾傳遞相關(guān)信息。

　　第九, 推動(dòng)權(quán)力的分散化?；謴?fù)重建的規(guī)劃、實(shí)施與監(jiān)督盡可能地貼近災(zāi)區(qū)公眾。分散化是聯(lián)邦、省、地方分擔(dān)責(zé)任的重要方式, 也能夠?qū)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)削減工作納入政府的基本職能?；謴?fù)重建的任務(wù)應(yīng)該落實(shí)到最基本的社會(huì)層面, 調(diào)動(dòng)地方參與的熱情。

　　第十, 建立協(xié)調(diào)機(jī)制。南亞大地震的恢復(fù)重建延續(xù)了在應(yīng)急階段建立起來的信息交換與協(xié)調(diào)機(jī)制。政府、市民社會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等力形成有效的對話和溝通機(jī)制, 不斷達(dá)成共識(shí)。這樣, 恢復(fù)重建的先后次序就能正確確定, 政策的一致性就能得到保障, 也就避免了不均衡發(fā)展和因此而導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。

　　本文節(jié)選自《國外地震災(zāi)害恢復(fù)重建的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》〔國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)　2008（5）：97－100〕