東京都市圈的規(guī)劃演變與新城建設(shè)

東京都市圈（“一都三縣”，即東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣）面積為1.36萬(wàn)平方公里，是目前世界上唯一一個(gè)人口超過3000萬(wàn)的巨型都市圈。總體來(lái)說，東京都市圈很好地控制了各種問題的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了有序、高效發(fā)展，成為世界都市圈發(fā)展的典范，尤其對(duì)處在快速城市化過程中的我國(guó)都市圈建設(shè)具有借鑒意義。

一、 東京都市圈規(guī)劃

1. 空間結(jié)構(gòu)

東京都市圈為典型“多核多圈層”的多中心城市結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)34.5公里的山手線環(huán)繞區(qū)域構(gòu)成了東京都市圈的核心區(qū)域，呈放射狀分布的軌道交通、高速公路與快速城市公路構(gòu)成了東京都市圈的骨架，在山手環(huán)線、武藏野半環(huán)線與軌道、高速公路交叉點(diǎn)、沿線分布著若干副都心與新城，共同構(gòu)成了東京龐大的城市群。

在這個(gè)龐大的都市圈中，每個(gè)城市既保持了一定的獨(dú)立性，又形成了特色鮮明的分工，相互之間通過快速交通體系保持了緊密聯(lián)系。東京都市圈多中心格局的形成與良好運(yùn)營(yíng)是以作為新節(jié)點(diǎn)的新城建設(shè)與連接各節(jié)點(diǎn)的快速交通實(shí)現(xiàn)的。

2. 規(guī)劃歷程

第一階段：副中心、衛(wèi)星城自發(fā)形成

20世紀(jì)30年代之前，借助東京區(qū)域鐵路系統(tǒng)結(jié)構(gòu)自然形成了3個(gè)主要的副中心，同期，私有鐵路公司沿其鐵路線在東京郊區(qū)的農(nóng)村地帶發(fā)展了一定數(shù)目的衛(wèi)星城，并且從中獲得了不菲的土地投機(jī)收益，這種模式受到了私人投資商的追捧，因此在30年代后，更多的郊區(qū)新鎮(zhèn)和大學(xué)城在東京都30公里范圍內(nèi)的農(nóng)村地帶興起。1946年啟動(dòng)的戰(zhàn)后重建規(guī)劃中最重要的組成部分即為城市副中心的再開發(fā)項(xiàng)目。

第二階段：政府借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)——新城設(shè)想的提出

1946年制定《首都整備法》，以倫敦為范例，于發(fā)展地區(qū)四周設(shè)置綠帶，以防止都市化地區(qū)擴(kuò)大，引導(dǎo)人口產(chǎn)業(yè)流入外側(cè)衛(wèi)星城市，此為日本開發(fā)新市鎮(zhèn)思想的開端。1951年，日本國(guó)家首都建設(shè)委員會(huì)成立。1953年頒布了衛(wèi)星城發(fā)展計(jì)劃。為了解決人口和產(chǎn)業(yè)在城市中心區(qū)過度集中帶來(lái)的嚴(yán)重城市問題，以及阻止城市過度膨脹導(dǎo)致的建成區(qū)的無(wú)序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本規(guī)劃”。1957年，千里新鎮(zhèn)開始計(jì)劃建設(shè)，這是日本第一個(gè)大規(guī)模興建的新城。1958年，第一次東京區(qū)域規(guī)劃仿效1944年大倫敦規(guī)劃的“綠環(huán)帶+新城”的開發(fā)模式，在東京建成區(qū)指定了5-10公里寬的綠色隔離帶區(qū)域，綠環(huán)外距中心區(qū)10-15公里建設(shè)副都心新城（即新宿、澀谷、池袋）的設(shè)想，試圖阻止中心區(qū)無(wú)限制蔓延。此階段作為城市新興地帶的新城雛形已經(jīng)顯現(xiàn)。

第三階段：政府主動(dòng)適應(yīng)和協(xié)調(diào)——新城的初步建設(shè)

政府于1963年、1966年分別制定了“近畿圈整備法”和“中部城市圈整備法”，并以此為依據(jù)在東京都市圈開展了地域整治規(guī)劃與新城開發(fā)活動(dòng)。1968年，第二次東京區(qū)域規(guī)劃取消了綠化帶設(shè)置，并把東京50公里范圍內(nèi)的未建成區(qū)域設(shè)定為郊區(qū)發(fā)展區(qū)域，提出將生活、教育、研究等機(jī)構(gòu)設(shè)施向東京郊區(qū)疏散，繼續(xù)建設(shè)新宿、澀谷、池袋等副都心，分散中心區(qū)高密度壓力。受建設(shè)資金所限，新城與母城相比，生產(chǎn)和服務(wù)配套還滿足不了居民需求，對(duì)疏散人口的作用甚微，人流的往返反而加重了交通負(fù)荷。

第四階段：政府規(guī)劃調(diào)整，多中心化理念形成——新城日趨繁榮壯大

從本質(zhì)上看，規(guī)劃其實(shí)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從擁擠的城市中心地帶向郊區(qū)蔓延提供了合法依據(jù)。1976年以及十年后分別制訂的第三次、第四次東京區(qū)域規(guī)劃提出了分散中心區(qū)部分中樞職能，計(jì)劃在更廣闊的范圍內(nèi)建立更多的新城，通過向新城引導(dǎo)和疏散工業(yè)、大學(xué)以及建立大型綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施，許多新城從具有了一定的產(chǎn)業(yè)和功能布局，發(fā)展到具有完整的商業(yè)、工業(yè)、教育、研究、休閑、居住功能，減輕了對(duì)中心區(qū)的依附，人口和產(chǎn)業(yè)不斷向新城涌入，又帶動(dòng)了新城的開發(fā)建設(shè)，各項(xiàng)配套設(shè)施日趨成熟，形成良性的自我循環(huán)。

第五階段：政府規(guī)劃繼續(xù)調(diào)整，多中心多圈層城市體系形成——新城的縱深聯(lián)合

第四和第五次東京區(qū)域規(guī)劃相繼提出了對(duì)于東京都城市結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，而副都心和衛(wèi)星城在這個(gè)調(diào)整中扮演了非常重要的角色。20世紀(jì)90年代末期，第五次東京區(qū)域規(guī)劃通過培育和依托新城發(fā)展，大力推動(dòng)?xùn)|京及周邊廣域內(nèi)交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的改造和城市空間職能的重組，東京地區(qū)逐步形成了“中心區(qū)—副都心新城—周邊新城—公共大交通”的城市格局，建立了包括池袋等8個(gè)副都心城市與千葉等9個(gè)周邊特色新城在內(nèi)的多中心多圈層的城市體系。

二、 副中心案例——新宿

新宿是東京都內(nèi)23個(gè)特別區(qū)之一，面積18.23平方公里，緊鄰都心三區(qū)，距離千代田CBD銀座7公里。2012年人口32.81萬(wàn)，人口密度1.80萬(wàn)人/平方公里。1885年新宿火車站的建成是新宿城市化發(fā)展的開端。1919年山手線通車后，新宿成為山手線與周邊城郊鐵路的重要換乘總站，開始迅速發(fā)展。1923年關(guān)東大地震后，人口向西遷移的速度加快，新宿成為東京的“睡城”，大量居民每天往返于工作地與新宿的居住地之間。1958年，東京的第一次規(guī)劃中明確將新宿作為副都心開發(fā)。1960年，建設(shè)工作正式啟動(dòng)，成立了新宿副都心建設(shè)公社，組織民間投資承擔(dān)新城內(nèi)道路、公園與廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并擴(kuò)建了通往新宿的火車站與車站地下廣場(chǎng)，新宿火車站成為日本客流量最大的火車站。伴隨著交通樞紐與基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，新宿逐漸吸引了更多的商業(yè)企業(yè)，成為僅次于中央?yún)^(qū)的商業(yè)中心。為進(jìn)一步提升新宿副都心的作用，1991年?yáng)|京都廳（東京都政府機(jī)關(guān)）遷移至新宿區(qū)內(nèi)，進(jìn)一步提升了新宿區(qū)的地位，大量的企業(yè)隨之將總部遷往新宿，超高層建筑群迅速拔地而起，成為東京市內(nèi)新的風(fēng)景。目前，新宿的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)與東京都心三區(qū)接近，最顯著的是金融業(yè)，在新宿火車站周邊7公里范圍內(nèi)聚集了160多家銀行。在人口數(shù)量上，新宿2012年晝間人口75萬(wàn)，夜間常住人口32.81萬(wàn)，晝夜人口比達(dá)到230%，流入與流出差額為41.46萬(wàn)人，已經(jīng)是一個(gè)人口凈流入?yún)^(qū)，這些都表明新宿已經(jīng)成為了東京新的CBD，其疏散東京產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的效果明顯。

三、 近郊新城案例——多摩新城

多摩新城位于東京西南方向丘陵地帶，距離東京新宿副中心約20公里～35公里，1965年啟動(dòng)建設(shè)，住宅用地比例達(dá)到47%，規(guī)劃人口34.2萬(wàn)。多摩新城的開發(fā)主體是東京都以及東京都住宅供給公社，與通往山手線的軌道交通建設(shè)主體京王電鐵公司和小田急電鐵公司之間并無(wú)緊密的關(guān)聯(lián)，因而兩者之間沒有相互配合。1971年多摩新城第一期開業(yè)以后，并無(wú)軌道交通通往多摩新城，多摩新城居民只能乘坐公共汽車或私人汽車前往東京市區(qū)，極為不便，限制了多摩新城人口的增加。1972年，為了促進(jìn)軌道交通的開發(fā)，政府施行了軌道交通補(bǔ)貼措施，兩條連接新宿與多摩新城之間的軌道交通開始建設(shè)并在1974年完工。軌道交通的運(yùn)行大大降低了多摩新城居民前往東京的時(shí)間，入住多摩新城的人口開始逐漸增多。但是由于多摩新城開發(fā)主體與軌道交通建設(shè)主體不一致，在后續(xù)的土地開發(fā)上，兩者在時(shí)間上始終無(wú)法良好配合，開發(fā)效益受到損害，多摩新城開業(yè)20年以后的入住率只有41.6%。實(shí)際人口未達(dá)到規(guī)劃人口的一個(gè)重要原因在于多摩新城僅僅是一個(gè)“睡城”，為了能夠促進(jìn)人口的增加，使多摩新城擺脫了單一的居住功能，東京將生物醫(yī)藥、電子等新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入該區(qū)域，促進(jìn)該區(qū)域成為一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)城。

四、 遠(yuǎn)郊新城案例——筑波

筑波科技城位于茨城縣筑波市，距離東京50公里，距成田機(jī)場(chǎng)40公里，核心城區(qū)占地面積28.4平方公里，外圍技術(shù)開發(fā)區(qū)占地258.5平方公里。筑波科技城的修建有兩個(gè)目的，一是在全球科技園區(qū)方興未艾，尤其是美國(guó)硅谷成功發(fā)展的背景下，日本政府有意建設(shè)一個(gè)與硅谷類似的高科技園區(qū)，推動(dòng)日本的技術(shù)立國(guó)；二是在距離東京一定距離的地方建設(shè)一個(gè)新城，通過將教育、科學(xué)研究職能疏解到新城，減緩東京的產(chǎn)業(yè)與人口壓力。筑波科學(xué)城的建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，1958年?yáng)|京第一次規(guī)劃時(shí)即有此設(shè)想，并在20世紀(jì)60年代開始了選址工作，1968年才最終出臺(tái)規(guī)劃方案，直到1979年規(guī)劃的43個(gè)研究教育機(jī)構(gòu)才全部搬遷完畢，耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)20余年。但是建設(shè)筑波新城的目的并沒有很好實(shí)現(xiàn)，1998年美國(guó)硅谷實(shí)現(xiàn)了2000余億美元的產(chǎn)值，但是筑波的產(chǎn)值僅有50億美元，這與其占日本全國(guó)27%的國(guó)家研究機(jī)構(gòu)、40%的研究人員以及40%的國(guó)家研究預(yù)算的投入極不相稱，而且當(dāng)年筑波的人口也僅有18.8萬(wàn)，還沒有能夠達(dá)到當(dāng)初規(guī)劃的22萬(wàn)人口的規(guī)模。21世紀(jì)初，連接筑波與東京的筑波快線建成通車，使筑波到東京市中心的時(shí)間可以縮短到45分鐘，才使筑波的人口出現(xiàn)了一定程度的增加。筑波科技城相對(duì)失敗的重要原因在于筑波搬遷的僅僅是國(guó)家財(cái)政資助的研究機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)化動(dòng)力不足，私人企業(yè)不愿意搬遷，從而限制了人口流入。