地址:北京市海淀區(qū)中關村北大街100號(北樓)北京大學建筑與景觀設計學院一層 Email:info@landscape.cn
Copyright ? 2013-2022 景觀中國(www.cncwe.org)版權所有 京ICP備05068035號 京公海網(wǎng)安備 110108000058號
" /> ">
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹科學發(fā)展觀的必然要求,也是全面建設小康社會的重點和難點,更是我省“十二五”期間的一場攻堅戰(zhàn)。目前,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在推進過程中還存在諸多困難和挑戰(zhàn),其中,影響最深遠、最值得關注和最需要突破的,是傳統(tǒng)體制的瓶頸制約。
“他山之石,可以攻玉”。由于我國意識形態(tài)和政策法規(guī)有著鮮明的統(tǒng)一性,而各地實際情況又有相當大的區(qū)域差異。在謀劃陜西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時,研究總結省內(nèi)外成功經(jīng)驗并加以借鑒和推廣應用,將有利于少走彎路,從而縮短在實踐中重新摸索規(guī)律的時間,加快我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐。
本文重點考察了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領域制度創(chuàng)新的前沿動態(tài),以及土地制度和戶籍制度配套改革實踐中的典型經(jīng)驗、教訓與啟示,希望能為決策者、實際工作者和理論界提供某些有益的借鑒。
一、 我國三大“試驗區(qū)”綜合配套改革的進展
1、上海浦東新區(qū)
上海浦東新區(qū)作為全國首個綜合配套改革試驗區(qū),勇于改革創(chuàng)新,積極突破深層次的制度瓶頸。根據(jù)上海市委市政府的部署,浦東新區(qū)在開發(fā)開放20年的基礎上,提出了以“問題導向、需求導向、項目導向”來深化綜合配套改革的新思路,他們強調(diào)要從當前企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的實際問題、實際需求出發(fā)來選擇改革的突破口,追求具體問題的逐個突破,積小勝為大勝,用務實、管用的改革舉措,促進科學發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
2、成都、重慶試驗區(qū)
2007年6月,國務院批準成都、重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的經(jīng)驗主要是:通過“六個一體化”(城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎設施一體化、市場體制一體化、公共服務一體化、社會管理一體化),促進“三集中”(工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中)、推動“三化”(城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化),初步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的體制機制和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局,實現(xiàn)了“三提速”(城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)民轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)提速)和“兩提高”(土地效率和城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)提高)的客觀效果。
當前,重慶兩江新區(qū)正在努力革除體制機制性障礙,力求在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展尤其是土地利用、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)平等就業(yè)、健全城鄉(xiāng)社保等方面實現(xiàn)新突破,為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探路。
3、天津濱海新區(qū)
2006年國務院發(fā)布《推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》,標志著天津濱海新區(qū)正式成為全國綜合配套改革試驗區(qū)。根據(jù)國務院《關于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案的批復》,天津濱海新區(qū)確定了企業(yè)改革、科技體制改革、涉外經(jīng)濟體制改革、金融改革創(chuàng)新、土地管理制度改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革、農(nóng)村體制改革、社會領域改革、資源節(jié)約與環(huán)境保護等管理制度改革、行政管理體制改革等10多項改革任務,推進最快、最富成效的改革,是土地、金融、涉外經(jīng)濟體制的改革。
二、各地土地管理制度改革的典型經(jīng)驗
1、城鎮(zhèn)化呼喚土地管理制度創(chuàng)新
城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)土地節(jié)約和農(nóng)民市民化的有效途徑。改革開放30多年來,我國農(nóng)村人口減少了6000多萬,村莊住宅用地卻增加了2億畝;城市轉(zhuǎn)移和增加了4.2億人口,建設用地只增加了5000萬畝??梢?,住在城鎮(zhèn)比住在農(nóng)村更節(jié)省土地。但在現(xiàn)有的制度框架下,各地的城鎮(zhèn)化顯然都存在“錢從哪里來”和“地從哪里來”兩大難題。解決兩大難題的必由之路,是土地管理制度的創(chuàng)新。
據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展所黨國英研究員推算,全國通過農(nóng)民遷村并居可以節(jié)約出上億畝的土地,其中優(yōu)質(zhì)耕地在5000萬畝以上。以山東德州市為例,按目前的規(guī)劃,待村莊整治完畢后,扣除了新居住區(qū)占用的土地,可增加的土地占原耕地面積大約10%以上?! ?
土地制度改革的潛力是巨大的。只要通過制度改革,將城中村的集體土地合法有序地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?,就可以在化解土地供給瓶頸、實現(xiàn)土地收益和推動城市建設方面取得重大進步。
以西安市為例,僅二環(huán)內(nèi)的57個“城中村”就有集體土地2.1萬畝,基本為建設用地或建設預留地,若能快速轉(zhuǎn)為國有土地,按每畝200萬元計算,2.1萬畝土地共可實現(xiàn)400億的土地收益,再按1:2的投資拉動可帶來800億的固定資產(chǎn)投資收益,可為西安地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長提供土地的潛力支撐,成為拉動西安乃至陜西省經(jīng)濟發(fā)展的一個新增長點。5年內(nèi),西安市將基本完成二環(huán)路以內(nèi)72個城中村的改造工作,未來4年“城中村”改造建設面積將達到864萬平方米,占全市住房供應總量的20%,供應量將超過西安市經(jīng)濟適用房供應規(guī)模,成為全市住房供應的新來源。
山東德州允許將村莊整治多出來的土地復墾后作為集體用地,將其收入作為農(nóng)民住宅新區(qū)公共支出來源,由此減少了由“一事一議”辦法解決公共支出問題的麻煩,各方對此舉都比較認可。
2、成渝試驗區(qū)的土地制度改革經(jīng)驗
通過土地制度改革,農(nóng)民獲得了“四證”。如今,成都市農(nóng)村已經(jīng)基本完成確權登記頒證任務,農(nóng)民家家都有《集體林權證》、《耕地承包證》、《集體土地使用證(宅基證)》、《房屋所有權證》等“四證”。成都市。這“四證”體現(xiàn)了農(nóng)民對林地、耕地、宅基地、房產(chǎn)的合法支配權,實現(xiàn)了憑證管地、持證用地,以及“資源”變“資本”的飛躍,促進了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展奠定了制度基礎。
土地確權頒證后,成都、重慶兩市興起農(nóng)村產(chǎn)權交易熱。截至2009年,成都市承包地流轉(zhuǎn)率43%,重慶市為29.5%。各類產(chǎn)權交易機構如“雨后春筍”應運而生。市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn),依托原來的農(nóng)經(jīng)站,設立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心或土地流轉(zhuǎn)站,促進農(nóng)村產(chǎn)權“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)?!皣练慨a(chǎn)局”統(tǒng)一負責城鄉(xiāng)房產(chǎn)的登記和交易鑒證工作。2008年,成都市在確權頒證后實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)共計34546宗,涉及金額15.35億元,其中,集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)5003宗,8566.9畝,11.44億元,占產(chǎn)權交易總量的74.5%??梢?,集體建設用地使用權是農(nóng)村產(chǎn)權交易的熱點和重頭戲。
隨著產(chǎn)權明晰和交易日趨活躍,土地的潛在價值得以彰顯,人們開始自覺進行整理土地,想方設法增加土地供給,在土地整理基礎上推進城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”,建立了以產(chǎn)權交易市場配置城鄉(xiāng)土地資源的新機制,實現(xiàn)了土地資源的互利交換和優(yōu)化配置。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤,同時解決了城市發(fā)展“地從哪里來”和農(nóng)村發(fā)展“錢從哪里來”兩大最棘手的難題,堪稱是農(nóng)村支持城市、城市反哺農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的創(chuàng)新之舉和共贏法寶。
3、天津: “宅基地換房” 的改革經(jīng)驗
天津濱海新區(qū)較早開展了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的試驗,在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下,優(yōu)化土地利用結構,創(chuàng)新土地管理方式,加大土地管理改革力度,積極探索農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地收益分配的新路子,從而增強了政府對土地供應的調(diào)控能力。
天津濱海新區(qū)主動創(chuàng)新集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方式,從2005年起,推行了城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點,以“宅基地換房”推進示范小城鎮(zhèn)建設試點,有效破解了小城鎮(zhèn)建設中缺土地和缺資金兩大難題,天津濱海新區(qū)的實踐經(jīng)驗對我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要借鑒價值。
“宅基地換房”的基本做法是:在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi),堅持承包責任制不變、可耕種土地不減和尊重農(nóng)民意愿的原則,高水平規(guī)劃設計和建設有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集的新型生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以宅基地按規(guī)定標準換取小城鎮(zhèn)住宅并遷入居住。小城鎮(zhèn)除住宅區(qū)外,還規(guī)劃出商務區(qū)和經(jīng)濟功能區(qū)以增加就業(yè)崗位,用出讓土地的收入彌補小城鎮(zhèn)建設資金的不足,為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎。同時,將農(nóng)戶原有宅基地統(tǒng)一復耕,實現(xiàn)耕地總量不減、質(zhì)量不降和占補平衡。
實踐證明,“宅基地換房”完全符合確保耕地面積的基本國策,既有利于從根本上解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質(zhì)量提高和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題,又有效改變了原來農(nóng)民宅基地布局分散、規(guī)模過大和使用效率過低的落后面貌。通過統(tǒng)一整理和復耕還田,實現(xiàn)了原有宅基地的節(jié)約、集約與高效利用,有效破解了耕地保護和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設土地短缺的瓶頸約束問題。“宅基地換房”新模式不僅促進了土地集約化的同時,而且創(chuàng)新了小城鎮(zhèn)建設融資模式,實現(xiàn)了政府主導下以土地融資平臺為主的多元化投資格局,為小城鎮(zhèn)建設項目提供了開發(fā)資金保障,讓農(nóng)戶得以免費遷居新型小城鎮(zhèn),并分享土地增值收益。
值得關注的是,黨的十七屆三中全會決議對未來農(nóng)村土地管理改革提出了很好意見,但將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)似乎有相當困難。專家建議,當前,我們應當按照解放思想、實事求是的原則,制定《土地基本法》、《土地規(guī)劃法》、《土地使用權交易法》,并修改現(xiàn)有《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的涉地條款,盡快建立一個關于土地規(guī)劃、管理和使用的完整的土地立法體系。
三、戶籍制度改革的先行經(jīng)驗
1、鄭州案例鄭州市的戶籍改革從2001年開始,幾乎取消了在鄭州落戶的所有“門檻”,不僅投資置業(yè)、購買住房、直系親屬投靠等條件可以入戶,就連投親靠友都可以入戶。只要符合條件,交4元手續(xù)費,就可以遷入一個戶口。這一“戶籍新政”引起了全國范圍內(nèi)的關注,喝彩、質(zhì)疑、嘲諷、批評等多種社會反應相伴始終。人口的急劇增加正在給鄭州市財政帶來巨大壓力,同時也影響到政府公共服務的效果。大量入戶的群眾竟是沖著城市優(yōu)越的教育資源而來,這令戶籍改革決策者始料未及。