借鑒德國經(jīng)驗思考城鎮(zhèn)化進(jìn)程

改革開放30年以來，我們國家一些區(qū)域的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化已經(jīng)趨近甚至超過了50%的水平。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們國家的一些大城市區(qū)域的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出世所罕見的艱巨、復(fù)雜和繁重的特征。面對可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新課題、新問題，中國該如何思考和安排未來的城鎮(zhèn)化道路，從發(fā)達(dá)工業(yè)化國家那里借鑒什么經(jīng)驗，記者訪問了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授葉齊茂先生。
　
　　葉齊茂教授具體地介紹了德國在可持續(xù)發(fā)展的城市化進(jìn)程和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的幾個方面情況。

　　可持續(xù)發(fā)展的城市群

　　德國城市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基本模式是，避免過度發(fā)展城市區(qū)域中的某一單一支配性中心城市，而是形成若干功能互補的多極城市群。

　　例如德國中部的“萊茵-美茵”多極城市區(qū)域包括了8100平方公里的土地面積，420萬人，359個市政當(dāng)局，其中法蘭克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和達(dá)姆斯塔特等5個大城市，沒有哪個城市在經(jīng)濟或政治上可以支配其他城市。又如“萊茵-魯爾”的多極區(qū)域城市，曾經(jīng)因生產(chǎn)煤和鋼鐵而被稱之為“魯爾工業(yè)區(qū)”，包括、科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5個人口在50萬以上和波恩、門興格拉德巴赫、克雷菲爾德、波鴻等22個人口在10萬以上的城市。整個城市區(qū)域的人口約在1100萬，土地面積16000平方公里，大體相當(dāng)于北京。盡管一般百姓還是聲稱他們是某某城鎮(zhèn)的居民，但是，經(jīng)濟、就業(yè)、交通和居住的聯(lián)系都是發(fā)生在城市區(qū)域?qū)哟紊系?。便捷的鐵路公路交通和通訊設(shè)施把它們聯(lián)系在一起，形成了一種多極的城市區(qū)域。

　　歐洲這類區(qū)域城市最明顯的特征之一就是，它們都有發(fā)達(dá)和快捷的公共交通。20世紀(jì)80年代以來，“萊茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村腹地轉(zhuǎn)移，以致法蘭克福這類過去城市中心的常住人口基本處于走失狀態(tài)。法蘭克福是一個國際化的城市，它卻只是一個國際金融中心，而不再是這個區(qū)域的支配性中心，因為那里的主要城市和星羅棋布的城鎮(zhèn)在經(jīng)濟和社會發(fā)展上各具功能。那種“中心-郊區(qū)的城市結(jié)構(gòu)”的傳統(tǒng)模式再也不能解釋這類區(qū)域城市發(fā)展的現(xiàn)象。

　　“區(qū)域城市”是發(fā)達(dá)工業(yè)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新現(xiàn)象，一種新的城市規(guī)劃概念。這個概念是對城市發(fā)展的蔓延模式的一種反應(yīng)。區(qū)域城市不同于傳統(tǒng)城市的最大特點是，它具有多種多類中心，專門的功能區(qū)，保護(hù)地和走廊。所以，區(qū)域城市規(guī)劃的尺度和規(guī)模不同于傳統(tǒng)城市。當(dāng)然，具體到社區(qū)層次，規(guī)劃依然沿用傳統(tǒng)的規(guī)劃手法，安排社區(qū)層次的各類規(guī)劃要素。

　　可持續(xù)的低碳城市交通

　　在德國，“可持續(xù)”意味著：鼓勵減少出行距離，從而減少能量消耗，減少空氣污染，采用比較健康的交通模式。這些都是構(gòu)成比較可持續(xù)交通系統(tǒng)的基本要素。同時，可持續(xù)交通系統(tǒng)還應(yīng)該推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，減少能源消費和碳排放，提高安全性，公平使用交通設(shè)施，提高整個生活質(zhì)量。

　　從環(huán)境角度看，德國交通產(chǎn)生的二氧化碳排放量僅為美國的1/3。德國交通能源使用效率高于美國50%。從每個乘客出行使用公交所消耗的能源看，德國公交汽車的能源使用效率比美國高出4倍。產(chǎn)生這種狀況的原因是，德國有更多的公交乘客，另外，德國的公交工具比美國的先進(jìn)。德國的交通系統(tǒng)比美國的安全，比較多的交通出行選擇和更多地依賴公共交通也是導(dǎo)致德國比美國更具可持續(xù)性的原因。

　　在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的交通方面，德國最重要的經(jīng)驗是，改變市民的出行行為，而不是完全依賴于新增交通設(shè)施。在德國，可以決定市民交通出行行為的因素有，優(yōu)惠、方向和公交投資水平。政府對市民交通出行行為的影響有交通本身、土地使用、住宅、都市發(fā)展和稅收優(yōu)惠等。除此之外，人口狀況、社會經(jīng)濟特征、空間開發(fā)模式和文化等因素，也對市民交通出行行為有所影響。

　　推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展交通的政府政策有5類：第一是價格、限制和汽車技術(shù)革新；第二，公共交通在區(qū)域、國家層次上的協(xié)調(diào)，改變對小汽車的依賴；第三，通過區(qū)域土地使用規(guī)劃，鼓勵混合居住區(qū)的開發(fā)，減少車輛交通出行距離和次數(shù)；第四，地方和聯(lián)邦政府共同努力提高步行和自行車出行的安全保障；第五，有效地協(xié)調(diào)以上4類政策，使之相互補充，互相推進(jìn)。

　　在德國，改善和協(xié)調(diào)都市區(qū)、區(qū)域和國家層次的公共交通系統(tǒng)是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展交通的關(guān)鍵手段之一，其目標(biāo)是提高公交的方便程度和舒適程度。公共交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)內(nèi)容包括，公交服務(wù)，時刻和價格。漢堡在1960年代就產(chǎn)生了德國第一個區(qū)域交通機構(gòu)，以后各個都市區(qū)都相繼成立了類似的區(qū)域交通機構(gòu)。它們協(xié)調(diào)公交運營的所有事務(wù)，如車票和價格體系，在公交汽車和軌道交通之間追求無縫隙的銜接。德國公交系統(tǒng)同時綜合考慮和安排步行和自行車使用設(shè)施，在遠(yuǎn)郊火車站、都市區(qū)火車站、汽車站等地方，提供大量自行車停車空間。

　　可持續(xù)的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化

　　戰(zhàn)后的60年間，德國城鎮(zhèn)化水平從69%提高到89%，年平均城鎮(zhèn)化速度為0.3%。他們是如何走過這段城鎮(zhèn)化過程呢？

　　土地整理和村莊更新是德國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的主要方式

　　德國戰(zhàn)后重建的核心地區(qū)是人口在7000-9000的地方居民點，包括那里的商店、學(xué)校和其它基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。在德國人的規(guī)劃傳統(tǒng)上，一個由自然景觀環(huán)抱的7000-9000人口的居住區(qū)是最為理想“有機”居住單元。事實上，英國和美國人也推崇類似規(guī)模的鄰里單元。這樣，三個占領(lǐng)國一致同意鼓勵這樣的德國規(guī)劃傳統(tǒng)來重建那里的城鄉(xiāng)，特別是，在英國占領(lǐng)區(qū)采取英國人嚴(yán)格控制在非建成區(qū)開發(fā)土地的做法。盡管美國占領(lǐng)區(qū)初期堅持美國的低密度住宅區(qū)的規(guī)劃模式，但是，很快它也做了調(diào)整，服從德國人高度集聚的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居住模式，這既可應(yīng)對冷戰(zhàn)，也符合德國人的城鄉(xiāng)居民點的布局模式。于是，德國重新開始了它獨特的土地整理和村莊更新活動。直到今天，土地整理和村莊更新仍然是德國鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的主要方式。

　　把傳統(tǒng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變成為工商城鎮(zhèn)，維持周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不變，保證三次產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)并存

　　德國城鎮(zhèn)化的基本傾向是分散化，即在城市人口規(guī)模和用地規(guī)模日益擴大的基本傾向下，德國城鎮(zhèn)本身的建設(shè)用地規(guī)模并沒有變得越來越大，而是都市區(qū)中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊轉(zhuǎn)變成為二三產(chǎn)業(yè)工商城鎮(zhèn)的越來越多。如果說美國人的中心城市和郊區(qū)凝結(jié)成為一個“大餅”綿延百里，那么德國人是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居民點轉(zhuǎn)變成為規(guī)模不等的工商城鎮(zhèn)，同時維持周邊農(nóng)業(yè)和森林用地性質(zhì)不變，保證三次產(chǎn)業(yè)在城市區(qū)域內(nèi)并存。這樣，就為第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動郊區(qū)經(jīng)濟增長創(chuàng)造了可能。

　　控制對農(nóng)業(yè)用地和開放空間的消耗是城鎮(zhèn)區(qū)域交通發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策基礎(chǔ)

　　降低土地和開放空間的消耗，提高現(xiàn)有城市土地和開放空間的利用效率，是德國城市可持續(xù)發(fā)展政策基礎(chǔ)。在此之上，再考慮城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的工業(yè)布局、就業(yè)安排、交通組織和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以實現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)生態(tài)的良性循環(huán)。例如，在慕尼黑的城市建設(shè)策略———“緊湊的慕尼黑：城市和綠色”中，市區(qū)建筑容積率為0.9～2.5，30%～50%的用地為公共設(shè)施、綠地和交通用地，軌道交通條件優(yōu)越。出于經(jīng)濟和生態(tài)目的，將這些區(qū)域建設(shè)為居住工作的混合區(qū)域，容積率提高到1.6～2.5，個別地區(qū)容積率提高到3。而對于容積率為0.9的行列式樓房住區(qū)、容積率為1.0和1.6的代表城市典型特色的住區(qū)予以保留，不做改進(jìn)。

　　郊區(qū)以有償方式為市區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境

　　內(nèi)城和遠(yuǎn)郊政府合作投資建設(shè)的方式，有償?shù)鼐S持農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護(hù)用地，幫助遠(yuǎn)郊區(qū)開發(fā)新的服務(wù)經(jīng)濟，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方增長之間的矛盾。例如，雖然兩德統(tǒng)一和德國首都移至柏林曾經(jīng)使柏林面臨巨大的土地開發(fā)壓力，但是，自1990年代以來，柏林市為了給柏林人提供清潔的飲用水、清新的空氣、綠地和娛樂空間，維持柏林郊區(qū)的自然和文化特征，一直與勃蘭登堡州一起，以“合作、整合、景觀識別和區(qū)域行動”的發(fā)展戰(zhàn)略，在柏林市周邊以“區(qū)域自然公園”的名義投資保留和正在建設(shè)一個總面積達(dá)2866平方公里的遠(yuǎn)郊區(qū)，其中60萬人相對集中在138個聚落中居住和工作。

　　都市區(qū)內(nèi)部按人均分擔(dān)全部稅收以維持郊區(qū)市政最低運行標(biāo)準(zhǔn)

　　盡管從財政收入上講，德國都市區(qū)的郊區(qū)有富有窮，但是，郊區(qū)社區(qū)日常市政運行費用的50%是按照都市區(qū)內(nèi)部人均分擔(dān)稅收的方式得到的，這樣，至少可以在郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)維系一個最基本的市政運行水平，不會因為社區(qū)貧窮，從居民那里征收不到足夠的房地產(chǎn)稅費，而導(dǎo)致市政運行低于整個區(qū)域最基本的水平。

　　城市與水

　　一般來講，城市發(fā)展總會受到它所依賴的水資源的質(zhì)量和數(shù)量的約束。如何通過環(huán)境保護(hù)提高可利用的水資源的質(zhì)量，如何多次甚至循環(huán)使用有限的水資源，增加可利用的水資源的數(shù)量，都是一座城市乃至一群城市可以持續(xù)發(fā)展下去的基本前提。盡管這些經(jīng)驗可能是老生常談，但是，對于我們今天的城鎮(zhèn)化來講，也不是沒有警示作用的。目前我國已有的669個城市中，從水量上講，缺水城市高達(dá)60%，而嚴(yán)重缺水城市也有16%；從水質(zhì)上講，2007年我國7大水系197條河流407個斷面中，1-3類占49.9%，4-5類占26.5%，劣5類水質(zhì)占23.6%。28個國控重點湖(庫)中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的2個，占7.1%；Ⅲ類的6個，占21.4%；Ⅳ類的4個，占14.3%；Ⅴ類的5個，占17.9%；劣Ⅴ類的11個，占39.3%。主要污染指標(biāo)為總氮和總磷。從這個意義上講，我們不能不考慮到淡水資源正制約著我們城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。