構(gòu)建具有“柔性結(jié)構(gòu)”的防災(zāi)城市　——由伊朗巴姆大地震引發(fā)的對當(dāng)前城市防災(zāi)綠地建設(shè)中問題的思考

2003 年12 月26 日凌晨,隨著地殼的劇烈振動,在伊朗被譽為“沙漠中的綠洲”的巴姆市發(fā)生了里氏618 級地震,導(dǎo)致4 萬多人死亡,90 %的建筑物變成了廢墟,連同具有2 000 多年歷史的巴姆古城在內(nèi)的許多歷史古跡被完全毀壞[1 ] 。這既是一場人類的災(zāi)難,也是一場歷史文化的災(zāi)難。憶往夕,1995 年日本阪神?淡路大地震的悲慘場景還依稀在目,1976年的唐山大地震更是國人不愿觸及的一塊傷疤。我國是一個地震帶分布很廣且災(zāi)害較多的國家,很多大城市都處在地震帶上。早在1994 年的全國地震減災(zāi)會議上,就已將北京列為全國60 個處于6 級8度地震威脅的城市之首。隨著近現(xiàn)代城市的高密度聚集發(fā)展,雖然有各種先進的抗震防災(zāi)技術(shù)應(yīng)用于城市建設(shè)中,但20 世紀(jì)至今,仍然有數(shù)十座城市如伊朗巴姆市一樣被災(zāi)難毀于一旦,由此引發(fā)的火災(zāi)等二次災(zāi)害更是造成大量人員傷亡的主要原因[2 ] 。由此看出,我們所謂的現(xiàn)代化城市在災(zāi)害面前是何其脆弱! 這與城市建設(shè)中只注重建筑和基礎(chǔ)設(shè)施等 “硬性”環(huán)境建設(shè),而忽視綠地、水體等“柔性”環(huán)境建設(shè)不無關(guān)系。美國洛杉磯和日本阪神的大地震說明了城市防災(zāi)綠地,在抵御災(zāi)害發(fā)生后引發(fā)的二次災(zāi)害和避災(zāi)、救災(zāi)過程中,發(fā)揮著極其重要的作用。從宏觀的角度研究城市的防災(zāi)問題,我們就應(yīng)充分考慮城市的防災(zāi)綠地建設(shè)。 

　　一、城市防災(zāi)綠地的涵義及其在城市防災(zāi)、減災(zāi)中的重要作用 

　　城市防災(zāi)綠地,是指當(dāng)?shù)卣稹⒒馂?zāi)、洪災(zāi)等災(zāi)害發(fā)生時,城市中能減輕災(zāi)害的危害程度及用于緊急疏散和臨時安置市民短期生活的綠地空間。相對于城市建筑與基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”環(huán)境而言,城市綠地是具有防震減災(zāi)功能的隱性“韌”環(huán)境。它在災(zāi)害發(fā)生的非常時期,是城市中具有避災(zāi)功能的重要“柔性”空間。相對于美國洛杉磯、日本阪神而言,伊朗巴姆城更小、人口更少、高層建筑更少,但由于缺少具有防災(zāi)、避災(zāi)功能的公園綠地空間,而使得傷亡人數(shù)卻多得多,這說明城市綠地的減災(zāi)作用是其他類型的城市空間所無法代替的。城市防災(zāi)綠地除了一般綠地具有的美化、生態(tài)作用外,還具有重要的防災(zāi)、減災(zāi)作用[3 ,4 ] 。在災(zāi)害發(fā)生時,城市防災(zāi)綠地還可有以下作用: ①災(zāi)害發(fā)生時的避難地及避災(zāi)、救災(zāi)通道; ②災(zāi)害發(fā)生時的防火帶及有害氣體的隔離帶;③救災(zāi)人員的駐扎地、救災(zāi)物質(zhì)的集散地、臨時醫(yī)院所在地及災(zāi)民的臨時住所; ④救援直升機的起降場地。 

　　二、國外城市防災(zāi)綠地的發(fā)展 

　　城市防災(zāi)綠地建設(shè)最早可追溯到文藝復(fù)興時期,當(dāng)時歐洲許多建于地震區(qū)的城市,如1693 年的意大利卡塔尼亞和1755 年的葡萄牙首都里斯本,為了防災(zāi)減災(zāi)的需要,在災(zāi)后的重建規(guī)劃中改變了原來的城市形態(tài):由筆直寬闊的城市大道代替狹窄曲折的小巷,在城市大道兩旁種植行道樹,并且規(guī)劃建設(shè)一些特大型的廣場與之相連,使之成為相對完善的防災(zāi)、避災(zāi)、救災(zāi)體系[5 ] 。 

　　日本是一個地震特別頻繁的國家,近代防災(zāi)綠地建設(shè)最為完備的要屬日本。第一次世界大戰(zhàn)后,日本進入了快速的城市化時期。為了解決城市化帶來的越來越復(fù)雜的問題,1919 年日本政府頒布了第一部全國通用的城市規(guī)劃法規(guī)———《都市計畫法》,《都市計畫法》規(guī)定各城市必須將城市公園作為一項基礎(chǔ)設(shè)施列入城市規(guī)劃。1956 年又制定了《城市公園法》。1973 年在《城市綠地保全法》中把城市公園置于“防災(zāi)系統(tǒng)”的地位。1986 年制定了“緊急建設(shè)防災(zāi)綠地計劃”,把城市公園確定為具有避難地功能的場所。1993 年日本修改了《城市公園法實施令》,把城市公園提到“緊急救災(zāi)對策所需要的設(shè)施”的高度,第一次把發(fā)生災(zāi)害時作為避難場所和避難道的城市公園稱為“防災(zāi)公園”。1995 年1 月17 日,阪神?淡路大地震發(fā)生后,使日本進一步提高了對城市公園防災(zāi)救災(zāi)功能的認(rèn)識,把防災(zāi)列為城市公園的首要功能,推進了日本防災(zāi)公園體系的形成。日本政府從1996 年開始實施“第六次城市公園建設(shè)計劃”,建設(shè)省于1998 年制定的《防災(zāi)公園計劃和設(shè)計指導(dǎo)方針》把防災(zāi)公園劃分為5 種類型(見表1) [6～9 ] 。 

　　三、我國城市防災(zāi)綠地發(fā)展現(xiàn)狀及認(rèn)識誤區(qū) 

　　雖然我國城市公園綠地極少考慮防災(zāi)的需要,缺少應(yīng)對災(zāi)害的必備輔助設(shè)施,但防災(zāi)綠地在城市的防災(zāi)、減災(zāi)及災(zāi)后重建過程中仍然發(fā)揮了重大作用。如1976 年唐山大地震后,唐山市區(qū)和北京市區(qū)的各公園綠地立即成為避災(zāi)、救災(zāi)的中心基地[10 ] 。近年來我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃取得了長足的進展,提高了城市抵御災(zāi)害的能力,改善了城市的環(huán)境品質(zhì)。2003 年建成的北京元大都遺址公園,是我國建設(shè)的第一個具有完備的防災(zāi)設(shè)施的防災(zāi)公園。其后北京市在八大城區(qū)乃至更大范圍內(nèi),還逐步把具備條件的朝陽公園、皇城根遺址公園等多處公園綠地改造成具有防災(zāi)功能的防災(zāi)綠地,目標(biāo)是保證居民在10 min 內(nèi)即可到達最近的防災(zāi)綠地[11 ] 。2004 年3 月1 日起施行的《廣東省防震減災(zāi)條例》做出規(guī)定:“城市生活小區(qū)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、設(shè)置發(fā)生地震時用于居民避難的場所,并設(shè)立明顯標(biāo)志?！盵12 ] 這說明我們的城市管理者已逐漸認(rèn)識到防災(zāi)綠地的重要性,這一具有前瞻性的決策將防患于未然,降低城市的災(zāi)害風(fēng)險。目前我國的城市還沒有建立起像日本“防災(zāi)公園計劃”那樣完備的城市防災(zāi)綠地系統(tǒng),只是在城市的周圍或城市局部地段建設(shè)了呈帶狀或片狀分布的防護綠地。而且城市綠地的分布不均衡,老城區(qū)綠地嚴(yán)重不足,自然難以起到全方位防御災(zāi)害的作用,而且由于法制的不健全及監(jiān)管不力,綠地甚至還隨時有可能被侵占。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分。目前我國城市規(guī)劃中更多地是注重城市的土地利用規(guī)劃,而對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專項規(guī)劃不夠重視,致使城市的防災(zāi)綠地建設(shè)總是被動地去適應(yīng)城市規(guī)劃所產(chǎn)生的空間布局,不能形成有效的防災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。雖然近年來,隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化步伐的加快,城市開發(fā)強度增加,城市生態(tài)環(huán)境日益惡化,城市管理者開始重視城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃,在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中已充分考慮了防災(zāi)的需要。但是在實施過程中,管理者往往更注重的是城市綠地系統(tǒng)的生態(tài)和美化環(huán)境功能,并沒有從戰(zhàn)略高度和宏觀整體上對城市綠地的防災(zāi)規(guī)劃給予足夠的重視。這主要因為人們普遍認(rèn)為,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃在影響城市總體規(guī)劃的諸多因素中,只是一個從屬層面的次要因素,它所產(chǎn)生的只是隱性的社會經(jīng)濟效益而不是直接的經(jīng)濟效益。再者,城市災(zāi)害畢竟發(fā)生的概率很小,人們總是存在僥幸麻痹心理。所以,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成了從屬于城市總體規(guī)劃的“被動式”規(guī)劃。這種急功近利的思想使得在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中,人們很難為了防災(zāi)的需要在城市中犧牲房地產(chǎn)利益,進行較大面積的綠地建設(shè)。我們也就不難理解,為什么在擁擠不堪的城市中心地帶的綠地,總是被城市各類開發(fā)建設(shè)項目所擠占了。 
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　　四、基于防災(zāi)的城市綠地的優(yōu)化對策 

　　( 一) 健全相關(guān)城市防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī) 

　　我國多年的城市建設(shè)實踐表明,沒有完備的法律法規(guī)體系做保障, 城市建設(shè)容易陷入混亂的狀態(tài)。因此, 全面提高城市防災(zāi)能力,重在法制建設(shè)。雖然我國已先后頒布了一系列有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法律、法規(guī), 對促進我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展、保護公民生命財產(chǎn)安全、調(diào)整防災(zāi)減災(zāi)活動中各種社會關(guān)系等提供了法律保障。但從總體上來看,我國的防災(zāi)減災(zāi)立法還處于相對落后的狀況, 既沒有像日本《城市綠地保全法》和《城市公園法》這樣專門保護城市防災(zāi)綠地的法律法規(guī), 在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)中也沒有對防災(zāi)綠地建設(shè)做出強制性的規(guī)定。國務(wù)院1992 年頒布的《城市綠化條例》中,將城市綠化的目的和功能歸結(jié)為“改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,增進人民身心健康”,還沒有充分認(rèn)識到城市公園綠地對防災(zāi)救災(zāi)的重要作用。當(dāng)前,建設(shè)部應(yīng)盡快組織編制《城市防災(zāi)法》及有關(guān)城市防災(zāi)綠地的專項法律,各地也應(yīng)相應(yīng)地組織制定有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法規(guī),從而將城市防災(zāi)綠地置于更具操作性的法律法規(guī)的保護之下,以確保對城市防災(zāi)減災(zāi)具有重要戰(zhàn)略意義的城市綠地不被各種市政建設(shè)所侵占,杜絕當(dāng)前我國城市中綠地被隨意侵占的現(xiàn)象的發(fā)生。 

　　( 二) 結(jié)合城市綠地系統(tǒng)布局,加強城市防災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò) 

　　城市公園綠地從空間形態(tài)上來講具有防災(zāi)、減災(zāi)的功能,因此,在城市總體規(guī)劃階段,應(yīng)從戰(zhàn)略的高度對城市綠地的布局做出安排,使其在城市各區(qū)域均衡分布,形成網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮綠地的防災(zāi)、減災(zāi)作用。公共綠地中的市、區(qū)級綠地及居住小區(qū)內(nèi)的專用綠地,是充分發(fā)揮綠地抗震救災(zāi)功能的一個重要條件?，F(xiàn)代居住區(qū)人口密度大并且高度集中,如果沒有一定面積(人均1 m2 以上) 的綠地, 盡管其他各類公共綠地指標(biāo)很高,若一旦發(fā)生地震等自然災(zāi)害,遠水不能解近渴,也不能有效地發(fā)揮其避震自救的功能。在具有一定綠地面積的居住區(qū),災(zāi)害發(fā)生時,居民為應(yīng)付突發(fā)災(zāi)害,可就近到小區(qū)專用綠地__緊急避災(zāi),然后再視災(zāi)害程度,考慮是否轉(zhuǎn)移到大的城市公園綠地去,這樣就提高了居民之間的自救能力,爭取到了時間,贏得了生命。城市綠地分布均勻,位置適中,服務(wù)半徑適宜,一旦發(fā)生地震,人們可迅速疏散到綠地,同樣能為避震抗災(zāi)爭得了時間。 

　　( 三) 構(gòu)建具有合理的層級結(jié)構(gòu)的城市防災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò) 

　　日本“防災(zāi)公園”體系中,既有廣泛分布于居住區(qū)內(nèi)部的面積只有1 hm2 的供居民暫時避難的臨近公園,也有面積達10 hm2 甚至50 hm2 的分布于城市各城區(qū)或城市中心的供市民避災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建的廣域公園,甚至還包括寬度10m 以上的綠色避難通道和城市特殊地段的安全衛(wèi)生防護綠地。大小不同的綠地在防災(zāi)、避災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建過程中承擔(dān)不同的任務(wù)、發(fā)揮不同的作用,形成一個廣泛分布于城市各處的、面積由小到大的、層級結(jié)構(gòu)合理的防災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò)。出于城市社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,城市的防災(zāi)綠地建設(shè)必然會受到城市發(fā)展的影響,不可能在城市中建設(shè)較多的面積較大的公園、綠地,因此,應(yīng)因地制宜地在城市中建設(shè)或大或小的公園、綠地,形成具有合理層級結(jié)構(gòu)的防災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò)。 

　　( 四) 建立城市防災(zāi)綠地的補償機制 

　　隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展,城市化的水平越來越高,城市中心區(qū)的建筑密度越來越大,容積率越來越高,城市綠地被隨意侵占,導(dǎo)致城市生態(tài)平衡的失調(diào)和城市環(huán)境質(zhì)量的下降,由此導(dǎo)致的城市防災(zāi)問題日益突出和嚴(yán)重。為此,有必要建立城市防災(zāi)綠地的補償機制,有多少綠地被侵占,那么相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)開辟相同面積的綠地,使新老綠地的誕生與消亡呈現(xiàn)一種等量置換關(guān)系,以確保防災(zāi)綠地在城市中的均衡分布,以及有足夠的面積負(fù)擔(dān)其防災(zāi)功能。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,在有條件的城市或新城區(qū)完全可以使城市防災(zāi)綠地破壞的少而新建的多,從而逐步提高城市的防災(zāi)能力,改善城市的整體環(huán)境。當(dāng)前,我們也驚喜地看到像北京這樣的大城市已經(jīng)意識到城市綠地對防災(zāi)的重要性,開始在擁擠的城市中心地帶結(jié)合城市改造,有意識地建設(shè)一些如北京元大都遺址公園這樣的具有防災(zāi)功能的城市公園綠地。城市公園綠地不管建設(shè)時有沒有考慮到防災(zāi)的需要,它的存在本身就具備了防災(zāi)的功能。為了城市的安全,城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市綠地系統(tǒng)相結(jié)合,優(yōu)化城市防災(zāi)綠地的空間布局,把城市建設(shè)成為具有“柔性結(jié)構(gòu)”的防災(zāi)城市。 

　　致謝:本文在寫作過程中得到了日本留學(xué)生間野武的大力支持,在此表示感謝!