舊城改造的社會(huì)性思考

舊城改造由于其復(fù)雜性、系統(tǒng)性，及其直接導(dǎo)致的社會(huì)沖突現(xiàn)象而成為當(dāng)前中國討論的一大熱點(diǎn)。隨著現(xiàn)代主義、鄰里思想、新都市主義等城市規(guī)劃理論的發(fā)展，舊城改造也越來越注重從人的需要出發(fā)對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行改造或者重建。與此相呼應(yīng)，衡量舊城改造效果的評(píng)價(jià)體系，也從以往的實(shí)質(zhì)性效益、經(jīng)濟(jì)性效益向社會(huì)性效益轉(zhuǎn)變，即不僅僅滿足于完善公共設(shè)施、改善市區(qū)環(huán)境，使之成為更適合居住、工作或休憩的場所，從而提高物業(yè)價(jià)值，改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，增加政府稅收或減少政府支出，而且希望通過反映并代表公眾心聲和利益的更新，使舊城可持續(xù)改善，社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，居民和諧生活。

　　然而縱覽中國期刊網(wǎng)1994—2005年間發(fā)表的324篇相關(guān)論文，可以看出目前國內(nèi)更多地是從舊城改造的物質(zhì)層面進(jìn)行研究，比如舊城改造中的房屋拆遷問題、資金來源問題、容積率補(bǔ)償、城市景觀等問題，而從社會(huì)性角度去深入探究的很少。但舊城改造的社會(huì)問題及相關(guān)社會(huì)現(xiàn)象，卻是當(dāng)今人們關(guān)注的焦點(diǎn)。本文力求從舊城改造中的社會(huì)性、公共性角度出發(fā)，探討新時(shí)期舊城改造中存在的不足之處及其原因，并提出相應(yīng)的設(shè)想。

　　所謂社會(huì)性角度，是指從人本角度出發(fā)，充分反映社會(huì)各階層的共同利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。本文中所討論的舊城改造的社會(huì)性問題主要從兩方面考慮。第一，舊城改造的社會(huì)公平性問題。目前的舊城改造仍舊期望以大規(guī)模的城市改造來突破城市發(fā)展中的物質(zhì)化困境，沒有充分意識(shí)到舊城之所以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)損耗嚴(yán)重、居住環(huán)境劣化，其根源在于舊城居民收入下降并成為“弱勢群體”。物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題的相互交叉和影響，使城區(qū)破舊與環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)階層下滲等惡性循環(huán)不斷重演。這些問題，并不能通過拆遷簡單解決，因?yàn)槠渌婕暗氖巧鐣?huì)公共利益再分配的公平性問題。第二，舊城住戶賴以生存的社會(huì)生活環(huán)境的突變問題。通常我們更多地關(guān)注歷史建筑及傳統(tǒng)風(fēng)貌在舊城改造中的拆毀或喪失，其實(shí)居民長期的精神依托、活動(dòng)場所缺失而導(dǎo)致的交往主動(dòng)性的消失殆盡是更重要的社會(huì)問題。

　　一、我國舊城改造引發(fā)的社會(huì)性問題

　　1.動(dòng)遷導(dǎo)致的社會(huì)公平缺失

　　根據(jù)馬修?埃德爾(Mathew Edel)的“有效出價(jià)曲線”研究，低收入水平家庭較之其他人，更加依賴于市中心，因?yàn)橥涤谑薪贾g的昂貴交通費(fèi)用會(huì)削減他們的住宅標(biāo)準(zhǔn)和其他生活花費(fèi)。然而隨著城市更新，舊城環(huán)境改善，地價(jià)抬高，低收入居民被迫重新選擇居住地點(diǎn)，這種情況被稱為“過濾淘汰”。

　　在我國大多數(shù)的大城市發(fā)展中，舊城改造總體上體現(xiàn)出這種“過濾淘汰”的現(xiàn)象，城市中心區(qū)的“貴族化”已成定局。這主要是因?yàn)椋菏紫?，一些商業(yè)和文化中心設(shè)在舊城，抬高了舊城的地價(jià)；其次，也是最主要的原因是大城市的交通狀況。我國的大城市不同于美國那樣的“小汽車城市”，還十分依賴于公共交通，非機(jī)動(dòng)車出行也比較多。因此郊區(qū)相對(duì)市區(qū)來說，由于交通不便，吸引力非常低。隨著地價(jià)上漲，低收入者“過濾淘汰”遷往郊區(qū)，不僅造成他們上下班、上下學(xué)不便，又被迫承擔(dān)了更多的交通費(fèi)用，生活水平差距將繼續(xù)拉大。這種城市的“聚焦效應(yīng)”，不僅對(duì)保護(hù)舊城不利，更損害了社會(huì)公平。而我國當(dāng)前的舊城改造過程中往往忽略了這一社會(huì)性問題。

　　2.社會(huì)公共空間、交往節(jié)點(diǎn)的斷裂

　　社會(huì)生活總是圍繞特定的場所來展開的，舊城區(qū)有其獨(dú)特且完整的場所系統(tǒng)，它滿足了老城區(qū)居民對(duì)社會(huì)生活多樣化的要求。近入尺度的公共空間、社會(huì)交往節(jié)點(diǎn)便是舊城區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，而尺度宜人的街道、利于交往的空間以及輕松和諧的鄰里關(guān)系構(gòu)成了富有人情味的老城鄰里生活。而在舊城區(qū)的改造過程中，這種社會(huì)空間的交往模式遭遇了極大的破壞。從圖1看，同樣1公頃的占地面積，老城區(qū)(以石庫門里弄為代表)由于其低密的建筑群，可以使居民在門洞口形成256個(gè)交往節(jié)點(diǎn)，而改造后的新區(qū)只匯成了15個(gè)交往點(diǎn)。公共空間和節(jié)點(diǎn)的交往媒介的喪失，使得舊城更新后，人們再也尋不回以往親切、適宜的社會(huì)交往空間了。
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　　3.社會(huì)場所精神的暗淡

　　目前的舊城區(qū)改造，尤其是有一定歷史的街區(qū)改造，往往面臨著這樣的問題：人口密度與保護(hù)發(fā)展的矛盾。眾所周知，傳統(tǒng)民居所能容納的人口密度較低，而舊城區(qū)一代代不斷繁衍的人口使居住空間變得擁擠不堪，原先一戶家庭居住的院落如今有三四戶共同居住。因此居民在庭院內(nèi)為爭取居住空間見縫插針、違章搭建，使得舊城區(qū)傳統(tǒng)院落的建筑格局和風(fēng)貌受到嚴(yán)重破壞。因此，規(guī)劃者往往會(huì)通過降低居住人口密度、提高居住人口素質(zhì)或根本改變該地區(qū)的用地性質(zhì)來緩解舊城區(qū)保護(hù)與更新的矛盾。而這種改造模式通常又落入另一怪圈，即“保物不保人”。這在一些歷史文化街區(qū)和歷史文化名城的改造中尤為突出。為了更好地留住一些老建筑，改造方往往把那些早已與老城區(qū)融為氣體的居民遷移到其他地方，將歷史文化街區(qū)或者老城區(qū)變?yōu)橐粋€(gè)毫無生氣的博物館，作為活化石供游人觀賞。殊不知，“人物一體”、“動(dòng)靜交融”的場所精神才是舊城區(qū)真正的魅力所在。

　　二、社會(huì)性缺失的根源追溯

　　1.經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的傳統(tǒng)舊城改造模式

　　舊城改造的認(rèn)識(shí)首先是從經(jīng)濟(jì)層面開始，地價(jià)的級(jí)差效應(yīng)使舊城用地成為開發(fā)商追求高額利潤的競爭地。的確，在市場經(jīng)濟(jì)中，城市再開發(fā)只有在建筑、出售或租賃新場地所得收入超過土地征用、場地清除和建設(shè)的成本才是可能的。基于這一利益動(dòng)機(jī)，目前我國的舊城改造多趨于高密度開發(fā)。因此，為了維護(hù)開發(fā)收支平衡，以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的改造模式必然會(huì)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致建筑密度和容積率過高，造成現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和交通容量難以適應(yīng)高強(qiáng)度開發(fā)，從而導(dǎo)致城市環(huán)境進(jìn)一步惡化，基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷，使舊城改造越改越擠、越改越糟。

　　早在20世紀(jì)90年代，楊志明等就提出了舊城改造的幾個(gè)誤區(qū)：黃金地段成寵兒，偏街背巷成棄兒；急功近利、大拆大建，造成了資源的極大浪費(fèi)；舊城改造越改越擠。這些問題概括起來，都是由于市場經(jīng)濟(jì)體制下政府盲目注重經(jīng)濟(jì)開發(fā)，開發(fā)商片面追求商業(yè)利益，導(dǎo)致舊城改造成為開發(fā)商主導(dǎo)的無序開發(fā)。

　　隨著中國城市規(guī)劃體制的不斷完善和“和諧社會(huì)”的提出，這些問題已經(jīng)開始得到重視。但是這些問題的背后，是業(yè)主、開發(fā)商、政府各方利益的博弈，因而在很長的一段時(shí)間內(nèi)，問題將繼續(xù)存在，并仍將成為當(dāng)前舊城改造中社會(huì)性缺失的最為主要的根源。

　　同時(shí)，舊城改造“經(jīng)濟(jì)至上”的價(jià)值觀在規(guī)劃上最直接的體現(xiàn)就是：城市形象有所改觀，城市意象就此抹煞。一切帶有經(jīng)濟(jì)色彩的建設(shè)活動(dòng)往往漠視了城市社會(huì)性的主導(dǎo)地位，由此造就出粗糙的、毫無人情味的“千城一面”的城市形象，破壞了原有的場所價(jià)值和人文活動(dòng)。

　　2.民主意識(shí)不強(qiáng)，公眾參與不足

　　西方國家早在20世紀(jì)60年代就紛紛建立了城市規(guī)劃的市民參與體制，并在理論與實(shí)踐的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美國的達(dá)維多夫(Paul Davidoff)倡導(dǎo)了“規(guī)劃的選擇理論”，并隨后提出了“倡導(dǎo)性規(guī)劃”概念，成為城市規(guī)劃市民參與的理論基礎(chǔ)。1969年，英國市民參與規(guī)劃委員會(huì)的題為《人民與規(guī)劃》的報(bào)告，為市民參與城市規(guī)劃提供了最早的制度框架、參與過程和有關(guān)方法和手段。同年，美國社會(huì)學(xué)家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)從“市民的力量”的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)市民參與進(jìn)行了七個(gè)層次的分類，稱之為“市民參與的階梯”，成為市民參與的經(jīng)典文獻(xiàn)和理論依據(jù)。

　　中國直到1980年代末才將公眾參與的理念引入我國城市規(guī)劃學(xué)界。隨著“以人為本”、“民主參與”等現(xiàn)代規(guī)劃理念的逐步融入，“市民參與”的呼聲也越來越高。但從總體情況來看，還是談重要性的多，講實(shí)施途徑的少；談理論概念的多，講具體策略的少，缺乏對(duì)具體操作的切實(shí)指導(dǎo)作用?？v觀中國現(xiàn)階段的市民參與方式，可謂是“被動(dòng)式”的參與。在規(guī)劃前期僅局限于設(shè)計(jì)者為調(diào)查現(xiàn)狀而走訪群眾，展開座談、咨詢等形式的調(diào)查；規(guī)劃編制過程中的市民參與則多為設(shè)計(jì)方案的公開展示和群眾評(píng)價(jià)；而在規(guī)劃審批階段則僅限于學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和地方政界的精英層次的參與，主要是專家論證，地方人大審批，基本沒有市民的身影；規(guī)劃實(shí)施階段的市民參與多是針對(duì)某項(xiàng)建設(shè)所產(chǎn)生的公害問題。而真正意義上的“主動(dòng)式”參與——即全面而有效地反映市民期望，引導(dǎo)市民主動(dòng)參與實(shí)際規(guī)劃全過程的方法和體系依然非常缺乏。根據(jù)阿恩斯坦的階梯理論，中國的公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀只能歸為最低層次的“偽參與”和“象征性參與”。

　　雖然，舊城改造中如何切實(shí)保護(hù)居民的切身利益、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定已成為當(dāng)前討論的熱門話題，但是當(dāng)前我國的舊城改造還是帶有一定政治色彩和強(qiáng)制性，拆與不拆由政府或開發(fā)商說了算，市民參與力度、影響分量過弱，在政府、市民、開發(fā)商三者關(guān)系中始終處于被動(dòng)的劣勢狀態(tài)。然而這個(gè)問題短期內(nèi)很難解決，它取決于中國民主體制的建設(shè)。民主意識(shí)不增強(qiáng)，很難在具體的操作層面上有實(shí)質(zhì)性的突破。

　　3.法律條款的不嚴(yán)密，使既得利益者有機(jī)可乘

　　目前法律上仍缺乏對(duì)“公共利益”的系統(tǒng)解釋及其范圍的明確界定。《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)”。在某種程度上，公共利益等同于建設(shè)需要，而作為業(yè)主，在認(rèn)定土地被征用是否符合公共利益方面則沒有參與的權(quán)利。于是一些地方政府往往以公共利益為借口，隨意啟動(dòng)征地權(quán)，從而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同時(shí)，現(xiàn)行的法律條款也賦予了業(yè)主一定的權(quán)利，國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條指出：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決”。但是，“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”?？梢?，即使業(yè)主對(duì)拆遷的裁決不服，至多也只能得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，而這塊空間將不再屬于他們。這也是目前部分舊城改造項(xiàng)目能在一片非議中順利實(shí)施的法律依據(jù)。
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　　三、走出困頓的策略探索

　　1.政府立場：公平〉效率

　　幾乎在所有的城市中心區(qū)更新改造過程中，都出現(xiàn)過不同程度的各種利益之間的沖突：經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的壓力、房地產(chǎn)開發(fā)商的利益、歷史遺產(chǎn)保護(hù)的要求及當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫦嗷ソ豢?。絕大部分城市，低收入家庭都聚集在市中心舊城，如果不采取措施，任何形式的更新、改造和整修的結(jié)果必然是低收入的居民被迫遷走，代之以較高收入的階層與高檔的旅游和商業(yè)設(shè)施。

　　原有居民被迫搬遷，傳統(tǒng)社區(qū)被破壞，由此造成嚴(yán)重的社會(huì)問題，這已成為不少城市的共性問題。在埃塞俄比亞首都，政府拆除市中心不符合標(biāo)準(zhǔn)的舊住宅，用作商業(yè)性開發(fā)，并在郊區(qū)為被迫搬遷的居民建設(shè)新的住房。但有研究指出，由此造成的失業(yè)、長途交通通勤等社會(huì)問題后果是嚴(yán)重的。在巴西的薩爾瓦多，聯(lián)合國教科文組織對(duì)其城市歷史建筑群給予高度評(píng)價(jià)，但是舊城中心區(qū)嚴(yán)重衰敗。于是政府于1990年前后展開對(duì)城市歷史建筑的大規(guī)模整治和維修，結(jié)果同樣導(dǎo)致長期在這里居住的居民幾乎全部被迫搬遷。時(shí)至今日，旅游業(yè)并沒有如政府想象的那樣蓬勃發(fā)展起來?？梢钥吹剑@顯然不是有利于可持續(xù)發(fā)展的城市復(fù)蘇途徑。另一方面，那些外遷的居民經(jīng)濟(jì)壓力增大，形成了新的社會(huì)問題。因此，從國外舊城改造的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以得知，就地整治是更為適當(dāng)?shù)母纳凭用窬幼l件的方法。這就需要政府的強(qiáng)有力政策支持和保證，盡可能保證原有居民在更新或改造后仍能留在原來的住房中，這將從根本上避免動(dòng)拆遷導(dǎo)致的社會(huì)再分配的公平喪失問題。目前上海已有不少地區(qū)采取了這種“原拆原建”的方式，社會(huì)沖突明顯減少。

　　2.規(guī)劃師與居民對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的雙向控制

　　居住社區(qū)的形成發(fā)展，是由規(guī)劃師與居民共同控制，而且在很大程度上是由當(dāng)?shù)鼐用裨陂L期的社區(qū)生活中逐漸完成的。舊城更新過程中，對(duì)社區(qū)的任何保護(hù)規(guī)劃及再開發(fā)都應(yīng)從居民的切身利益及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的長期動(dòng)態(tài)發(fā)展出發(fā)。任何急功近利的規(guī)劃設(shè)計(jì)必然不具有長久的生命力，最終將導(dǎo)致傳統(tǒng)社區(qū)的瓦解。更新改造中應(yīng)該為社區(qū)發(fā)展留有自行發(fā)展的空間，因此應(yīng)由規(guī)劃師把握總體方向，居民廣泛進(jìn)行公共參與。這里所提出的公共參與并不局限于個(gè)人對(duì)一部分公共活動(dòng)的直接參與，而是泛指加強(qiáng)橫向開放式的、自下而上與自上而下雙向運(yùn)行的，全體居民與規(guī)劃師的共同合作。尋求規(guī)劃師與居民的雙向交流，并對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展完善進(jìn)行有效的雙向控制，不失為一種值得在城市更新活動(dòng)中加以倡導(dǎo)的新形式。同時(shí)舊城改造中的規(guī)劃師不應(yīng)遵循傳統(tǒng)的“項(xiàng)目結(jié)、人走”的模式，應(yīng)長期關(guān)注舊城區(qū)更新的動(dòng)態(tài)發(fā)展，隨時(shí)通過雙向溝通的方式改進(jìn)規(guī)劃方案。

　　如同建設(shè)部部長汪光燾指出的那樣，當(dāng)今的城市規(guī)劃是一種公共政策。所謂公共政策，必然與公眾的利益緊密結(jié)合在一起，公眾必然需要參與，并且從規(guī)劃開始，就要變被動(dòng)為主動(dòng)，做到自己的社區(qū)自己開發(fā)。例如美國，許多社區(qū)都有自己的規(guī)劃組織，他們自己雇傭規(guī)劃者來為自己的社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃；規(guī)劃者作為被雇傭者出現(xiàn)，規(guī)劃者和業(yè)主的身份與中國正好相反。當(dāng)然，這種方式目前在中國未必行得通，但舊城改造若要保護(hù)原有的社會(huì)性特征和歷史特征，就必須走這條路，使得民眾擁有足夠的民主意識(shí)，同時(shí)輔以強(qiáng)大的法律保證。

　　3.居民參與式的“小規(guī)模漸進(jìn)式開發(fā)”模式

　　在討論了保障社會(huì)公正問題，明確了公眾參與的必要性后，就需要從經(jīng)濟(jì)杠桿的角度考慮，如何根據(jù)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際需要來確定更新改造的方法和內(nèi)容，以節(jié)省費(fèi)用，減少對(duì)居民的經(jīng)濟(jì)壓力，達(dá)到事半功倍的效果。這就需要通過規(guī)劃操作的引導(dǎo)，鼓勵(lì)以不同形式的居民參與方式來推進(jìn)漸進(jìn)式小規(guī)模整治改造。這不僅可改善居民的居住條件，還可實(shí)現(xiàn)舊城居住社區(qū)與歷史街區(qū)中社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)文脈的繼承和發(fā)展。尤其對(duì)私房比例較高的舊城來說，更是一種好的方法。

　　從筆者2005年對(duì)山東曲阜明故城的社會(huì)調(diào)查來看，明故城由于歷史原因，絕大部分家庭的住房是私房，這個(gè)比例在111份問卷中高達(dá)97.3%。如此高的住房私有化程度，若要通過拆遷方式對(duì)舊城進(jìn)行更新無疑是困難重重。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)70%以上的住戶愿意自己出錢對(duì)自己的住宅進(jìn)行修復(fù)和改善，21%希望個(gè)人和政府共同承擔(dān)修復(fù)?？梢姶蟛糠志用駥?duì)參與舊城更新的意愿是非常強(qiáng)烈的，然而他們卻沒有指導(dǎo)性的規(guī)劃設(shè)計(jì)去加以引導(dǎo)，更沒有實(shí)際施工人員去指導(dǎo)他們修復(fù)，才使得目前曲阜明故城破壞嚴(yán)重。因此若能加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，提供技術(shù)幫助，這種居民參與式的“小規(guī)模漸進(jìn)式開發(fā)”模式是完全可行的。

　　可見，如果我們能在舊城更新中，鼓勵(lì)居民的合作參與，完全有可能保留現(xiàn)有城市肌理，維護(hù)并增強(qiáng)居住區(qū)的復(fù)原力，同時(shí)使經(jīng)濟(jì)支出也得以控制，更重要的是，使原有的豐富的社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)在建筑硬環(huán)境得以改善后，還能繼續(xù)延續(xù)和發(fā)展。