美國的公共住宅政策及啟示

美國是一個市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，國家對經(jīng)濟的直接干預(yù)少，在住房問題上也不例外。聯(lián)邦政府主要解決低收入者的公共住宅問題，正如1904年美國聯(lián)邦住宅署長蘇哈爾所說：“住宅建設(shè)主要是民間部門的工作，政府的作用是拾遺補缺，對民間部門無力獨立完成的領(lǐng)域進行支援，并在金融方面給予民間住宅提供便利?！?

　　一 發(fā)展過程

　　其發(fā)展經(jīng)歷了如下三個階段： 

　　1.起步階段（30-50年代） 
　　美國的公共住宅建設(shè)始于1937年。當(dāng)時社會各階層對公共住宅的性質(zhì)和建設(shè)規(guī)模存在不同的認識，真正認識到解決城市低收入者住宅問題迫切性的人并不多。1948年杜魯門當(dāng)選總統(tǒng)后，向國會提出了大規(guī)模的一攬子住宅方案，標(biāo)志著聯(lián)邦政府干預(yù)住宅的起步。1949年夏季通過的《住宅法》，正式確定使所有家庭得到質(zhì)量優(yōu)良的住宅和舒適的生活環(huán)境是國家的目標(biāo)，同時確認了退伍軍人管理局、聯(lián)邦住宅管理局和聯(lián)邦全國抵押協(xié)會為促進住宅建設(shè)的機構(gòu)。1954年的住宅法則要求地方政府在有資格取得聯(lián)邦對興建公共住宅的幫助之前，必須先得制定處理貧民窟和社區(qū)發(fā)展的可行性計劃。 

　　2.發(fā)展階段（60-70年代） 
　　60年代是聯(lián)邦政府公共住宅政策的創(chuàng)新文明，其原因在于肯尼迪奉行愷恩斯主義，認為振興美國經(jīng)濟要實行刺激總需求的政策，而政府資助興建公共住宅是刺激總需求的一個有力手段。1961年通過的《國民住房法案》對私人建房者提供大大低于普通抵押貸款利率的資金，鼓勵私人建設(shè)者從事低收入家庭公寓住宅的大規(guī)模興建和維修，但同時規(guī)定建設(shè)是非盈利贊助者及民間社團和組織，年收益率以6％為限，導(dǎo)致原定1年完成的目標(biāo)實際拖延了5年。約翰遜延續(xù)了肯尼迪的公共住宅政策，并將之與向貧窮開戰(zhàn)及建立偉大社會等計劃相銜接。1965年約翰遜政府通過了“房租補助計劃”，為建造聯(lián)邦支持的公共住宅提供了補充手段。但該計劃在實施過程中遇到很大阻礙，如國會從1965年--1968年應(yīng)為該計劃撥款1.5億美元，但實際只撥款4200萬美元，1967年則分文未給。為此聯(lián)邦住宅管理局被迫對該計劃做出補充規(guī)定（對一個家庭的補助不能超過公寓市價租金的70％）。這樣一來，使得該計劃加重了許多住在高層建筑層的低收入家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。 

　　尼克松執(zhí)政期間，公共住宅政策的重點放在公寓出租計劃上。這個辦法是允許低收入家庭自己選擇他們愿住的公寓，而不是強迫他們搬到集中興建的公共住宅中去，因而充分利用了現(xiàn)在住房。 卡特政府則于1977年通過了住宅和社區(qū)發(fā)展的混合法，強調(diào)鼓勵復(fù)興處于衰退狀態(tài)的老城市，使其經(jīng)濟得以發(fā)展，重點是為美國東北和中西部地區(qū)的老工業(yè)城市的復(fù)興提供資金（參議院的文本則有“額外貸款”的條款，用于40年代以來大規(guī)模集中性公共住宅的修復(fù)）。

　　3.改革調(diào)整（80年代以來） 
　　由于美國的低收入家庭占家庭總數(shù)的18％，每年的住房和租金補貼都超過100億美元，^加之70年代末美國經(jīng)濟的下滑，大大加重了美國聯(lián)邦政府的經(jīng)濟負擔(dān)，使得里根政府不得不減少聯(lián)邦政府在公共住宅問題上的投入，將有關(guān)權(quán)力交給州和地方政府，強調(diào)個人主動性并向困難戶提供租金支付憑單，使他們到市場上自己尋找住房。為此，里根于1981年成立了一個由30人組成的住房問題研究委員會，并由該機構(gòu)提出一個報告，逐步停止對住房建筑的補貼。接著眾議院通過了一項住房補助計劃，將1988年財政年度236億美元的住房補貼預(yù)算削減25％，削減下來的資金仍用于房租和公共住宅補貼。但其實質(zhì)是聯(lián)邦政府放慢了對低收入家庭住宅補助的步伐，導(dǎo)致美國低收入家庭住房狀況全面惡化。1983年在對66個城市的住房調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有50個城市的住房援助不斷上升，而聯(lián)邦援助在減少。與此同時，滯脹和高額財政赤字使得里根的反對黨在中期選舉中控制了國會，也使得根的住房政策受到了嚴重挑戰(zhàn)。 

　　1992年克林頓上臺后，積極推進國內(nèi)改革，其目標(biāo)是：大幅度削減財政赤字，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長：提高經(jīng)濟國際競爭力：改善中下層人民的處境，實現(xiàn)社會公平。在克林頓執(zhí)政的八年間，美國經(jīng)濟強勁發(fā)展，居民收入穩(wěn)步增加，而人口增長緩慢，使得對住宅（包括公共住宅）的需求減少。

　　二、美國公共住宅政策的特點 

　　1.房源的多樣化

　　美國公共住宅的來源很多，概括起來主要有以下4種： 

　　從30年代開始，聯(lián)邦住宅管理局就利用貸款和補助金補助地方營建公共住宅，供應(yīng)低收入家庭。地方政府獲得建造、擁有和經(jīng)營公共住宅的權(quán)利。到1982年，此類公共住宅約占住宅總量的1％，聯(lián)邦住宅管理局擁有其中的130萬套。 

　　從70年代開始，美國政府減少了直接建房的做法，轉(zhuǎn)而支持私人機構(gòu)開發(fā)建設(shè)低收入家庭住宅。對于房地產(chǎn)企業(yè)按政府興建、經(jīng)營低收入住宅，政府減免有關(guān)稅費，提供貼息貸款，提供低價公有土地，用以降低成本。1986年，聯(lián)邦減免稅和優(yōu)惠待遇規(guī)定，在為低收入家庭建房后的10年內(nèi)可享受其住房建造成本70％的減免稅。同時政論提供低息貸款，鼓勵公房承租者修復(fù)現(xiàn)有公房，在房屋改建翻新并償還政府貸款后，參與舊公房改建的原住戶可作為一整體共享改建后房屋的所有權(quán)。這樣，原歸政府所有的公房就變?yōu)榧w所有的公房。 

　　聯(lián)邦政府通過放寬某些區(qū)域的住宅容積率、建筑密度的規(guī)劃控制，要求房地產(chǎn)企業(yè)為低收入家庭提供一定比例的低于市價的住房（這個比例一般為10％－35％）。它首先在推廣到美國各地。 

　　另外，近年來美國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，居民收入增多，越來越多的富裕居民搬進了高級豪華的住宅，他們原來的住房就由較富裕的人租用或購買。而這些較富裕者原有的住宅又成為了低收入家庭租住或購買的目標(biāo)，如此一環(huán)接一環(huán)形成一根淘汰式的鏈條。這種淘汰制本身不能使低收入居民的居住條件改善。 

　　2.控租與補貼

　　控租是通過立法對公共住宅的秀金加以限制。美國的控租主要是由地以立法的形式做出規(guī)定，并通過投票方法進行表決。如多數(shù)票認為租金太高時，地方議會傾向于控租，尤其在通貨膨脹時期，住房消費作為從屬于地方政府控制的重要消費領(lǐng)域更加顯得地位突出，控租也就受到關(guān)注。在控租政策作用下，美國公共住宅的租金長期以來只占低收入家庭收入的25％，其絕對數(shù)額比最低市價租金還低20％。但隨著限租法規(guī)的作廢，目前公共住宅的房租已占低收入家庭收入的30%。 

　　美國對低收入家庭的住宅補貼先后經(jīng)歷了以下4種形式：
　?。?）磚頭補貼。它于1965年開始實施，由聯(lián)邦政府直接撥款補貼給建房者，補貼額為租戶收入的25％與市價租金的差額。
　?。?）房東補貼。尼克松時期，聯(lián)邦政府向房東提供補貼，補貼額為市價租金與貧窮家庭收入一定比例的差額。
　?。?）住房券。它于1975年在4個城市實施，現(xiàn)在幾乎遍及美國每個城市。這種住房券是政府發(fā)給低收領(lǐng)取住房補貼的憑證。持券人可根據(jù)自己的職業(yè)特點，自由選擇居住地，只需繳納不超過自己收入30％的房租，不足部分由政府負責(zé)支付。住房券只能用來支付房租，個人不能以住房券向政府兌取現(xiàn)金。這種補貼方式使受補貼者有選擇住宅的余地同時也提高了人口的流動性。
　　（4）現(xiàn)金補貼。里根上臺后，聯(lián)邦政府對低收入家庭直接提供現(xiàn)金補貼，補貼額為市價租金的70％。 

　　3.鼓勵低收入家庭購房

　　聯(lián)邦政府鼓勵居民家庭包括低收入家庭擁有自己的住宅。為此，聯(lián)邦政府提供以下兩種優(yōu)惠政策：
　　（1）稅收減免。
　　聯(lián)邦政府對第一次購房者實行個人所得稅減免，即第一次購房支出（包括首期付款及每年抵押貸款償還額）可以首期付款及每年抵押貸款償還額）可以從個人所得稅的稅基中扣除。地方政府對第一次購房者減免不動產(chǎn)稅若干年。

　?。?）抵押貸款。
　　美國擁有世界上最為發(fā)達、完整的房地產(chǎn)金融體系。金融機構(gòu)對第一次購房者提供低息貸款或抵押貸款擔(dān)保。聯(lián)邦住宅管理局對住宅貸款進行擔(dān)保，最高擔(dān)保額為9.7萬美元（美國中等水平的住宅售價為7-10萬美元）。購房者向聯(lián)邦住宅管理局支付相當(dāng)于擔(dān)保額3.8％的手續(xù)費。購房者經(jīng)過擔(dān)保后，首期付款只需集價的5％，貸款可達房價的80％-96％，還款期達20-30年，利率一般只有6％-8％，低于其他長期貸款利率。 

　　4.防止貧民窟的出現(xiàn)
　　
　　美國政府在實施公共住宅政策的過程中發(fā)現(xiàn)，在某一個地區(qū)興建公共住宅只能在一定程度上改善低收入者的居住條件，而不能從根本上使該地區(qū)發(fā)展滯后問題得到徹底解決，為此必須進行綜合治理。在1996年的住房法中，聯(lián)邦政府提出了“樣板城市”計劃，試圖對住房及城市化所帶來的一系列問題從教育、就業(yè)、保障、娛樂、治安、社區(qū)服務(wù)等多方面同時努力，進行系統(tǒng)整治，克服過去各自為政的分散狀態(tài)。60年末美國150個城市居民騷亂及80年代洛杉磯黑人暴動，更加堅定了美國政府推行這一計劃的決心。但盡管如此，美國貧富差距（包括住房）有進一步擴大的趨勢，目前住在貧民窟的人占全國總?cè)丝诘?％。