日本公共住宅供給政策及其啟示

日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占有相當大的比重。從二戰(zhàn)結(jié)束后到1996年3月的半個世紀中，日本共建造住宅約5115萬套，其中公共住宅占45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過“住宅金融公庫”向建造或購買住宅的個人提供長期低息貸款；地方政府在中央政府的補貼支持下建設(shè)廉租住房；中央政府設(shè)立“日本住宅公團”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。本文將對這三種方式進行介紹，并引出對我國住宅政策的若干思考。

　　住宅金融公庫

　　住宅金融公庫設(shè)立于1950年。其設(shè)立的基本背景，是日本戰(zhàn)后面臨的住宅嚴重短缺局面。二戰(zhàn)結(jié)束時，日本的住宅短缺高達420萬戶。雖然政府采取了建造簡易住宅等應(yīng)急措施，但隨著經(jīng)濟的恢復(fù)，建設(shè)永久性住宅開始被提上議事日程。針對當時一般家庭普遍缺乏建造或購買住宅所需資金的情況，政府決定設(shè)立住宅金融公庫，面向準備建造或購買住宅的家庭提供長期低息貸款。

　　住宅金融公庫(以下簡稱“公庫”)的性質(zhì)屬于政府全額出資的政策性金融機構(gòu)。目前，公庫用于貸款的資金主要來源于向政府財政投融資的借款和已經(jīng)回收的貸款。每年政府在財政投融資計劃中決定當年的貸款額和預(yù)定貸款戶數(shù)。由于公庫以低于財政投融資借款的利率進行貸款，中央財政還為公庫提供相當于利率差額的補助金。在公庫成立初期，每年提供的貸款為8萬套住宅左右，隨后規(guī)模發(fā)展很快，1970年時達到年25萬套，高峰的1994年達到了95萬套左右，近年來保持在50萬套左右的規(guī)模。到2001年年末為止，利用公庫貸款建造的住宅總數(shù)已達到1890萬套。

　　公庫的貸款對象主要包括以下4類：一是建造或購置私有住宅的個人，二是建造租賃用住宅的個人(或法人)以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商，四是從事舊城改造的企業(yè)等。其中以第一類為主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容，從到2001年年末為止的貸款實績來看，這一類貸款在貸款總額中占84%，在住宅套數(shù)中占75%。

　　從公庫對個人申請貸款的審查標準來看，公庫的目標客戶群主要是中等收入階層。公庫要求申請貸款者的月收入應(yīng)在月還款額的5倍以上。公庫可為購房者提供占房款總額60%的貸款。貸款的償還期最長可達35年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

　　在貸款利率的設(shè)定方面，日本政府于1996年為加強公庫的政策性引導(dǎo)作用而制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策，對適應(yīng)人口老齡化需求的、符合無障礙設(shè)計要求的住宅和節(jié)能住宅等實行優(yōu)惠利率。自2000年度開始，又增加了對耐久性符合一定標準的住宅的利率優(yōu)惠，以及在住房價格昂貴的大城市地區(qū)對首次購建住房者提供利率優(yōu)惠。另外，所有優(yōu)惠條件僅限于貸款后的前10年，以及住宅建筑面積在175平方米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過1200萬日元，也不能享受利率優(yōu)惠。

　　公營住宅

　　日本于1951年制定了《公營住宅法》。該法的第一條開宗明義地指出：“本法的目的是，通過中央與地方政府的合作，建設(shè)可滿足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進國民生活的安定和社會福祉的增進”。根據(jù)日本政府相關(guān)人士的解釋，該法是以日本憲法第二十五條為依據(jù)的。憲法第二十五條規(guī)定，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權(quán)利”，“國家必須在生活的各個領(lǐng)域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛(wèi)生的改善”。也就是說，公營住宅是政府在居住生活領(lǐng)域保障公民基本生存權(quán)利的手段。

　　在具體操作方式上，公營住宅是以地方政府(分都道府縣與市町村兩級)作為提供主體，“中央與地方的合作”體現(xiàn)在中央政府對地方政府提供資金補貼上。補貼分為兩種，一種是對建設(shè)或收購費用的補貼，一種是對房租差額(承租方標準負擔(dān)額與市場租金水平之間的差額)的補貼。

　　公營住宅對承租人有明確的收入上限規(guī)定，其對象群體是收入水平處于最低的25%的階層。公營住宅的房租是根據(jù)擬承租者每年申報的收入以及公營住宅所處的位置、面積、建成年限以及其他條件決定的。公營住宅一般采用抽簽方式在符合條件的申請者中選取入住者，但對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧。

　　另外，為了對低收入階層中的特困階層加以特別對待，《公營住宅法》中還規(guī)定了“第一種公營住宅”和“第二種公營住宅”的區(qū)分。第二種公營住宅面向特困階層，租金更為低廉，在房屋的面積、結(jié)構(gòu)、材料等方面也相應(yīng)地降低標準。如第一種公營住宅的三居室標準面積為70平方米，第二種公營住宅的三居室標準面積為66.7平方米。中央政府對地方政府的補貼標準也有所區(qū)別，對第一種公營住宅的補貼標準為二分之一，對第二種公營住宅的補貼標準為三分之二。

　　對于入住之后收入水平超過上限標準的承租人，公營住宅法規(guī)定其必須在三年之內(nèi)搬出公營住宅，在搬出之前對其租金水平按規(guī)定進行上調(diào)，以體現(xiàn)公營住宅的政策目標。

　　自《公營住宅法》頒布實施以來，日本不間斷地進行了公營住宅的建設(shè)。特別是在農(nóng)村勞動力大量涌入城市的經(jīng)濟高速增長時期，公營住宅的建設(shè)規(guī)模也達到高峰，最多時達到每年10萬套以上。到2000年底為止，日本共建造了217萬套公營住宅，為緩解低收入群體的住房難問題發(fā)揮了巨大的作用。近年來，公營住宅的建造數(shù)保持在每年3萬套左右，且其中的3/4為改建。

　　日本住宅公團成立于１９５５年。當時，日本的住宅絕對不足仍很嚴重，總量缺少２７０萬套。當時的鳩山內(nèi)閣把住宅對策作為政府的重要任務(wù)，制定了以１９５５年為起始年的住宅建設(shè)十年規(guī)劃。日本住宅公團（以下簡稱“公團”）就是在這樣的背景下，根據(jù)１９５５年７月頒布的《日本住宅公團法》而成立的。

　　當時日本政府對于設(shè)立公團的必要性，主要有以下幾點考慮