城市舊村改造問題探析

【內(nèi)容提要】隨著我國城市化建設(shè)步伐的加快，城市城郊農(nóng)村舊村改造所帶來的問題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產(chǎn)市場及城市發(fā)展規(guī)劃帶來不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見。

【關(guān)鍵詞】舊村改造　城市舊村改造　野樓盤

一、城市舊村改造的基本概念

（一）城市老城區(qū)改造、農(nóng)村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別
　　城市老城區(qū)改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產(chǎn)權(quán)證書的個(gè)人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，對涉及建筑物予以評估補(bǔ)償，按計(jì)劃實(shí)行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設(shè)布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進(jìn)行改造建設(shè)的一種方式。農(nóng)村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農(nóng)村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟(jì)條件在有關(guān)政府部門的指導(dǎo)下對村民集體居住房屋、配套設(shè)施等按預(yù)定規(guī)劃進(jìn)行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農(nóng)村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農(nóng)村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復(fù)雜的多。

（二）城市舊村改造的基本概念
　　本人認(rèn)為，城市舊村改造首先具備如下兩個(gè)條件：其一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時(shí)期內(nèi)必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質(zhì)尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權(quán)支配該區(qū)域土地的權(quán)利。
基于城市舊村改造的上述兩個(gè)條件，本人認(rèn)為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序?qū)崿F(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。

二、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力

　　基于城市舊村改造的上述特點(diǎn)，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權(quán)屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財(cái)力的限制，目前基本不能實(shí)現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時(shí)期內(nèi)政府不能統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時(shí)，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風(fēng)險(xiǎn)投入大批資金持續(xù)進(jìn)行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動(dòng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認(rèn)為利益驅(qū)動(dòng)是城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設(shè)的一關(guān)鍵原動(dòng)力。

三、違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問題

　　違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)所進(jìn)行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設(shè)樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)
基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權(quán)與城市土地建設(shè)規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設(shè)規(guī)劃在一定程度上存在嚴(yán)重不一致的情況，在城市建設(shè)規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴(yán)重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響了城市的整體建設(shè)思路和城市形象，必然會(huì)帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可避免的。

（二）無規(guī)則建設(shè)影響大型項(xiàng)目規(guī)劃
城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設(shè)，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府?dāng)M建的重大項(xiàng)目可能受到嚴(yán)重影響，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項(xiàng)目的招商，嚴(yán)重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進(jìn)行拆除則必然帶來極大的財(cái)產(chǎn)損失。

（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會(huì)問題
因前述原因?qū)⑦`規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)的同時(shí)必然引發(fā)各種社會(huì)問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進(jìn)行補(bǔ)償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進(jìn)行補(bǔ)償及由誰給予補(bǔ)償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時(shí)處理起來將會(huì)非常棘手。

四、政府對違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果

（一）戶籍改革和社區(qū)化推進(jìn)
　　將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村農(nóng)民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實(shí)現(xiàn)同一，以加強(qiáng)人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村村民委員會(huì)改為社區(qū)居民委員會(huì)以強(qiáng)化行政管理；以此兩個(gè)方面來加強(qiáng)對涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設(shè)定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內(nèi)滿足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實(shí)踐中難以湊效，鑒于城市房地產(chǎn)所蘊(yùn)藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。

（二）聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處
　　面對違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關(guān)部門采 取聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時(shí)候非常配合，檢查完后照常開發(fā)建設(shè)，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業(yè)，而更有甚者，檢查人員還經(jīng)常遇到大批村民的圍攻，導(dǎo)致執(zhí)法檢查、查封不了了之，無果而終。

（三）殺一儆百，強(qiáng)行拆除建成或在建樓盤
　　對于頂風(fēng)而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤采取強(qiáng)行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時(shí)間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設(shè)，而政府執(zhí)法人員強(qiáng)制拆房也是冒著隨時(shí)有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進(jìn)行的，在實(shí)踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。

（四）輿論宣傳，扼住購買群體
　　鑒于違規(guī)城市舊村改造所建樓盤在集體內(nèi)部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進(jìn)行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規(guī)進(jìn)行城市舊村改造。但是在違規(guī)城市舊村改造所建野樓盤的低價(jià)銷售吸引下，仍然有絡(luò)繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實(shí)是難以湊效。

五、解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則
　　本人認(rèn)為，解決城市舊村改造問題應(yīng)考慮以下基本原則：

（一）預(yù)先處理原則
　　政府雖不能在短時(shí)間內(nèi)拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預(yù)先規(guī)劃，可以將預(yù)先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預(yù)先指導(dǎo)其如何進(jìn)行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設(shè)資源浪費(fèi)。