快速城市化下的深圳城市更新

深圳在不到30年的時間里，經(jīng)歷了若干次大移民、大起伏、大轉(zhuǎn)折和大發(fā)展，由一個邊陲小鎮(zhèn)逐漸成為社會經(jīng)濟繁榮、具有較強綜合實力的現(xiàn)代化特大城市，實現(xiàn)了城市建設(shè)的巨大飛躍。深圳作為快速城市化的典范，其城市發(fā)展具有獨特性，當(dāng)前深圳既處于經(jīng)濟快速發(fā)展期，同時也處于城市問題的高發(fā)期。有人說，深圳用10年時間建成了一座嶄新的城市，又用5年時間將其建成一個難以改造的舊城。這個說法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前深圳在城市更新中面臨的任務(wù)之艱巨。
1 深圳城市發(fā)展的趨勢與選擇
1.1外部面臨新的機遇與挑戰(zhàn)
　　隨著全國改革開放的全面深化，經(jīng)濟特區(qū)的政策優(yōu)勢逐漸普惠化。深圳應(yīng)如何鞏固和進一步拓展新的發(fā)展優(yōu)勢面臨新的挑戰(zhàn)。從國家區(qū)域發(fā)展布局戰(zhàn)略來看，繼珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)三大增長極相繼誕生后，成渝經(jīng)濟區(qū)、長株潭城市群、武漢城市圈、北部灣經(jīng)濟區(qū)等多個經(jīng)濟區(qū)正迅速崛起，區(qū)域間、城市間的競爭愈演愈烈，嚴(yán)峻的外部環(huán)境也迫使深圳應(yīng)盡快提高自身的綜合實力，加強與香港之間合作互補關(guān)系，發(fā)揮更大的輻射和帶動功能。
去年底，國家出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》（下文簡稱《綱要》），明確提出深圳作為 “國家綜合配套改革試驗區(qū)”、“全國經(jīng)濟中心城市”、“國家創(chuàng)新型城市”、“中國特色社會主義示范市”和“國際化城市”的戰(zhàn)略定位，這既是對深圳以往城市建設(shè)的充分肯定，也對未來城市發(fā)展提出了更高的要求和期望。深圳的城市發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。
1.2城市發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型
　　在快速城市化和工業(yè)化背景下，深圳早期粗放式的發(fā)展模式引發(fā)了一系列的城市問題：經(jīng)濟的快速增長，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次依然較低；城市功能不盡完善，特區(qū)內(nèi)外二元結(jié)構(gòu)明顯；人口總量過大，以低素質(zhì)人口為主的外來人口帶來了一系列的住房、治安、就業(yè)等問題；同時，土地和空間、資源、環(huán)境都極為有限，不斷增長的發(fā)展?jié)撃芎托枨笈c資源有限供給不足的矛盾日益突出，使我們清醒認(rèn)識到：以粗放外延式土地?fù)Q取資本和發(fā)展的模式已難以為繼，深圳要實現(xiàn)新的發(fā)展跨越，必須改變以 “成本洼地”、生產(chǎn)要素的不斷大量投入為基礎(chǔ)的發(fā)展，轉(zhuǎn)向以“戰(zhàn)略性資源集中”，整合現(xiàn)有資源，提高利用效率為基礎(chǔ)的發(fā)展模式。這不僅是深圳經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，同時也是發(fā)展觀與資源觀的轉(zhuǎn)變，如何在基礎(chǔ)性資源緊約束的條件下實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展是城市轉(zhuǎn)型的核心問題。
1.3城市更新是解決城市問題實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的重要途徑
　　城市更新，通過對城市空間資源的整合，實現(xiàn)城市土地的二次開發(fā)，達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，城市功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會整體效益的提升。深圳作為了一個年輕的城市，面臨的主要問題不是物質(zhì)形態(tài)的老化，更多的是因快速城市化帶來的功能性和結(jié)構(gòu)性的衰退而引發(fā)的城市更新。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全市當(dāng)前需要進行城市更新的總用地面積超過200平方公里，涉及城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)、舊商住混合區(qū)等多種類型。
　　目前深圳的城市更新不僅肩負(fù)著解決市民的居住環(huán)境改善、城市面貌美化的使命，更是實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的突破口，也是應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)市場競爭日益激烈形勢下的重要城市戰(zhàn)略。
　　同時，《綱要》的及時出臺也為深圳城市更新創(chuàng)造了契機，為深圳在研究和完善城市更新的體制機制方面先試先行提供了更加寬松的政策環(huán)境。在內(nèi)外雙重機遇的觸動下，城市更新成為當(dāng)前解決城市問題、實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。 
2 深圳城市更新的實踐與探索
　　深圳的城市更新伴隨著深圳城市發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。
2.1第一階段：城市更新的前奏（80年代初～90年底初）
　　從1980年深圳經(jīng)濟特區(qū)成立，依靠鄰近香港，為口岸過往提供服務(wù)型商業(yè)和“外引內(nèi)聯(lián)”等形式建立“三來一補”工業(yè)，憑借港澳海外投資，交通運輸、商業(yè)和房地產(chǎn)迅速崛起，羅湖口岸和南山蛇口地區(qū)建設(shè)加快，政府主要投資于道路和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多是新地開發(fā)，基本不涉及城市更新，只有小部分村民自發(fā)性的小規(guī)模拆舊建新。
2.2第二階段：城市更新的初期（90年代初～本世紀(jì)初）
　　進入90年代以后，深圳經(jīng)濟保持高速增長的勢頭，城市格局逐漸明顯，土地價值攀升。由于大量外來務(wù)工的輸入，使“廉租房”的需求旺盛，舊村股份公司和村民紛紛自建住宅出租，獲取租金收益，“城中村”現(xiàn)象出現(xiàn)。
　　同時，隨著城市空間結(jié)構(gòu)的日益完善，以市場為動力的企業(yè)自發(fā)式更新正悄悄發(fā)展，八卦嶺工業(yè)區(qū)、上步工業(yè)區(qū)一批地處城市邊緣的工業(yè)區(qū)，憑借城市拓展的區(qū)位變化，依托原有工業(yè)逐步發(fā)展以服裝、電子為特色的商貿(mào)區(qū)，呈現(xiàn)一片繁榮景象。政府也嘗試引導(dǎo)局部地區(qū)的改造更新，但由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，改造并未取得預(yù)想的效果。
[NextPage]
2.3第三階段：城市更新的加速期（2004年至今）
　　進入21世紀(jì)后深圳城市發(fā)展進入穩(wěn)定期，隨著特區(qū)政策優(yōu)勢的消退，由于自身資源的條件有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，以及不斷增加的人口壓力，市政府提出“二次創(chuàng)業(yè)”的口號，提出轉(zhuǎn)變土地供需結(jié)構(gòu)，開始著手進行以城中村改造和舊工業(yè)區(qū)升級改造為重點的城市更新。
2004年10月，市政府召開全市查處違法建筑暨城中村改造工作動員大會，拉開了新時期深圳城市更新工作的大幕。隨后市政府出臺了一系列相關(guān)政策法規(guī)，并設(shè)立市、區(qū)兩級專職機構(gòu)指導(dǎo)城市更新，使城市更新工作得到穩(wěn)步和全面推進。城市更新已逐步由早期個體自發(fā)自覺改造向理性秩序的方向轉(zhuǎn)變；由追逐個體利益向?qū)崿F(xiàn)城市整體效益轉(zhuǎn)變。
3 當(dāng)前城市更新的問題與反思
3.1積重難返的土地問題
3.1.1土地流轉(zhuǎn)造成土地遺留問題紛繁復(fù)雜
　　特區(qū)內(nèi)外兩次整體性的土地轉(zhuǎn)性，在短時間內(nèi)實現(xiàn)了土地國有化，但同時也遺留了大量土地性質(zhì)不定，權(quán)屬不明的問題，造成了土地權(quán)益不清，責(zé)權(quán)不公等現(xiàn)象。土地的征轉(zhuǎn)，并沒有實現(xiàn)農(nóng)民的城市化，反而遺留了大量的土地灰色空間，隨著城市的擴張發(fā)展，原有土地價值不斷增長，原村民在利益驅(qū)動下，引發(fā)了群體性的大規(guī)模違建搶建現(xiàn)象。此外，由于城市管理的不到位，政策的不完善，也使違建行為有機可乘，不但沒有遏制反倒多次大爆發(fā)，違法建筑泛濫成災(zāi)。
3.1.2以新增用地為前提的土地政策體系急待完善補充
　　深圳現(xiàn)有的舊區(qū)大多產(chǎn)權(quán)零散、功能混雜，在更新改造過程中，從規(guī)劃功能和空間利用合理的角度出發(fā)，往往涉及更新地區(qū)功能的綜合利用，原有土地的整合和功能置換，而目前在土地清理方面尚缺乏相關(guān)政策，造成大量舊區(qū)的更新改造難以實施推動。同時，現(xiàn)有的土地政策大多是針對新增用地開發(fā)的情況，對存量用地的出讓方式、地價收支模式、土地回購、房屋拆遷等方面缺乏綜合全面的研究，現(xiàn)有的政策體系有待進一步完善。
3.2市場強勢驅(qū)動下的利益博弈
　　城市更新是城市資源的一次重新配置，也是城市眾多階層和社會群體的一次利益調(diào)整，城市更新是否真正可行關(guān)鍵取決于政府、開發(fā)商和原有業(yè)主間的利益平衡。但各方從自身角度出發(fā)，往往產(chǎn)生城市整體利益與局部利益、個體利益的矛盾；城市長遠利益與短期經(jīng)濟利益的矛盾。
相對其它城市，深圳市場化運作成熟，原業(yè)主享受了因城市化帶來的巨大的租金收益，是既得利益者，處于強勢，且在城市更新中不斷追求利益更大化，造成以城市公共利益為目標(biāo)的改造成本增加。
　　國家《物權(quán)法》出臺以后，一方面涉及個體物業(yè)征用更加敏感，“釘子戶”現(xiàn)象日益突出；另一方面，由于目前對公共利益界限不清，在面對具體城市更新中的拆遷、補償?shù)壤鎲栴}時，政府難以進行理性判斷和作為。
3.3政府在城市更新實施和管理中的缺位
3.3.1政府對市場干預(yù)手段有限，難以行之有效的控制引導(dǎo)
　　目前，深圳的城市更新項目多是依靠“自下而上”的方式，市場動力強勁，占據(jù)主動，大多數(shù)易于改造實施和經(jīng)濟利益可觀的地區(qū)通過開發(fā)商實施了改造，而部分根據(jù)規(guī)劃急待通過更新完善城市功能的舊區(qū)由于經(jīng)濟收益有限而難以推動，政府意愿和市場操作發(fā)生了錯位，這種由市場帶來的短期經(jīng)濟效益推動的城市更新，始終著眼在土地經(jīng)濟價值的再開發(fā)，難以實現(xiàn)城市更新的社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升，可能給今后整體性的城市更新帶來資源浪費和“二次更新”的危險。
3.3.2政府自主參與更新改造的機制尚待完善
　　城市更新作為一項系統(tǒng)工程，涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)等多個職能部門，在實際操作層面，政府自主參與城市更新的體制機制尚未建立完善；另外現(xiàn)有城市更新法規(guī)政策缺漏，對于更新改造的項目往往采用 “一事一議”、“一村一策”等個案操作的方式，容易滋生不公平的現(xiàn)象。
4 科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市更新思路
　　“科學(xué)發(fā)展觀”從本質(zhì)上說，就是堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，是促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的發(fā)展觀。深圳在面臨空間有效供給不足的情況下，科學(xué)發(fā)展觀的提出為深圳未來的發(fā)展提供了戰(zhàn)略性機遇。深圳的城市更新也將積極探索更加規(guī)范化、科學(xué)化、理性化的發(fā)展思路和實施對策。
4.1明確以城市和諧發(fā)展為核心的更新目標(biāo)
　　城市更新作為一項重要公共政策，必須堅持“以人為本”的原則，最大程度的推動社會整體的發(fā)展和進步。因而在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發(fā)點，在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發(fā)點；把實現(xiàn)經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)提升、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源環(huán)境可持續(xù)作為城市更新的目標(biāo)。
　　在整體目標(biāo)引導(dǎo)下，根據(jù)城市發(fā)展的不同階段制定科學(xué)、可操作的路徑，探索全面改造、綜合整治、功能置換等多種實施手段，提高城市更新的效率。
[NextPage]
4.2堅持以規(guī)劃和計劃相結(jié)合的實施機制
　　積極推動《深圳市城市更新總體規(guī)劃》的編制工作，明確城市更新的主要內(nèi)容、類型、時序、方向等核心問題，理性指導(dǎo)城市更新工作的有序開展，以“規(guī)劃引導(dǎo)計劃”，從全局視角來規(guī)劃城市更新的諸項計劃，避免顧此失彼；確立以近期及年度實施計劃相結(jié)合的實施機制。根據(jù)《城市更新總體規(guī)劃》的要求，制定城市更新近期計劃及年度實施計劃，實現(xiàn)“規(guī)劃可導(dǎo)，計劃可控”；完善城市更新項目預(yù)申報制度，拓展申報的范圍，調(diào)動社會各團體的積極性，允許企業(yè)、社區(qū)及各區(qū)政府和相關(guān)部門提出的城市更新項目申請，由市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組綜合平衡后，有步驟、分階段推進城市更新。
4.3完善具有城市更新實操性的政策體系
　　城市更新將是今后深圳城市建設(shè)發(fā)展中的一項常態(tài)工作，因而需要進一步統(tǒng)籌完善相關(guān)政策，適時出臺覆蓋范圍全面的《深圳市城市更新辦法》，完善相應(yīng)的實施細則；在條件成熟時推出《城市更新條例》，統(tǒng)籌規(guī)范城市更新的實際操作。
深入探索適應(yīng)城市更新的土地政策，跳出現(xiàn)有土地政策的框框，依據(jù)土地管理“資源、資產(chǎn)、資本”的思路解決土地清理問題，確立以規(guī)劃為統(tǒng)籌的基本框架；拆遷問題一直是城市更新工作推進的關(guān)鍵問題。在市場化運作條件下，堅持城市公共利益的地位不妥協(xié)；為了實現(xiàn)利益再分配的公平合理，應(yīng)積極鼓勵原有業(yè)主的參與，探索存量土地協(xié)議出讓的方式；研究相應(yīng)的土地利益分配方式。
　　推進在公共財政、社會保障、產(chǎn)業(yè)扶持等方面的配套政策和措施，形成有力、通暢的配套政策體系，使社會各群體、政府各部門形成合力，推動城市更新的開展。
4.4探索以城市更新單元為載體的操作路徑
　　積極開展城市更新單元的規(guī)劃及實施策略研究。在規(guī)劃層面，以城市更新單元為規(guī)劃載體，有效落實與銜接城市更新總體規(guī)劃和法定圖則等上層次規(guī)劃要求，完善城市功能，促進產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)城市整體功能結(jié)構(gòu)的提升；在操作層面，以城市更新單元作為政策管理的平臺，設(shè)定更新的原則和條件，建立更新改造中的利益協(xié)調(diào)機制，創(chuàng)造公平公開的市場競爭環(huán)境，指導(dǎo)各改造主體的責(zé)任和利益分配，規(guī)范市場運作的基本框架。逐漸強化以城市更新單元為研究基礎(chǔ)的相關(guān)政策的法律約束力，有效實現(xiàn)政府對城市更新的導(dǎo)控和管理。
4.5構(gòu)建以理性科學(xué)為原則的更新評價體系
　　建立三個層次科學(xué)全面的城市更新評估體系：一是對更新改造的指標(biāo)評估，從物質(zhì)空間、社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各方面建立綜合的評價標(biāo)準(zhǔn)，減少管理者的主觀偏好，實現(xiàn)城市更新對象、規(guī)模和時序的合理化；二是對更新改造項目的風(fēng)險評估，從保障公共利益的角度建立財政收支與項目風(fēng)險評估預(yù)測機制，確保更新投資效率，同時，展開長遠概念上的綜合效益的可行性分析，避免短期傾向和片面追求的經(jīng)濟效益帶來的社會環(huán)境的負(fù)面影響；三是對更新改造實施后的考核評估，保證和鞏固城市更新的成果，實現(xiàn)城市整體效益的連續(xù)性和持久性，同時也為不斷提升城市更新的效率提供檢討和調(diào)校的基礎(chǔ)。