中國城市化發(fā)展的再思考

改革開放30 年來，中國城市化得到了迅猛的發(fā)展。城市化率由1978 年的17.9%，上升到2007 年的44.9%，城鎮(zhèn)總?cè)丝谝呀咏? 億人，并預(yù)期在2012 年達(dá)到50%，從而開始步入城市國家的行列?？偨Y(jié)回顧30 年來的發(fā)展變化，揭示其存在的突出矛盾，探討思考其未來應(yīng)對之策，對中國城市化的健康發(fā)展將是有所裨益的。
1 三十年中國城市化發(fā)展的重要變化
1.1 城市化發(fā)展日益加速，增長率漸趨穩(wěn)定
　　1950～1978 年，中國的城市化率由11%提高到17.92%，年均增長0.28 個百分點(diǎn)；1978～1998 年，城市化率提高到33.35%，年均增長0.77 個百分點(diǎn)；1998～2007 年，城市化率為44.94%，年均增長1.11 個百分點(diǎn)（朱鐵臻，2008），近幾年來，基本穩(wěn)定在1 個百分點(diǎn)左右。
1.2 城鎮(zhèn)人口集聚以大城市為主，以大城市為核心的城市區(qū)域成為城市化的主體形態(tài)
　　1978 年，中國50 萬人口以上的大城市有40 個，其中100 萬人口以上的城市有13 個；到2007 年，這兩個數(shù)據(jù)為237個和131 個，分別增長了5.9 倍和10 倍；而20～50 萬人口的中等城市和小于20 萬人口的小城市則僅僅增長了2.5倍和2.9 倍（朱鐵臻，2008）。同時，以大城市為核心，連同周邊城市共同組成的城市區(qū)域（城市群等）作為全球競爭的基本空間單元，成為區(qū)域發(fā)展的主推力和城市化的主體形態(tài)。據(jù)全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，全國已形成和基本形成的城鎮(zhèn)群有12 個，并正在發(fā)展著不同等級、規(guī)模的城市區(qū)域（都市區(qū)、都市圈、城市帶等）。
1.3 城市化動力的日趨多元化
　　從改革開放初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動，到政府、外資、國有經(jīng)濟(jì)、非國有經(jīng)濟(jì)（民營經(jīng)濟(jì)）；上下、內(nèi)外的多元動力，形成中國城市化發(fā)展的多彩格局和持續(xù)推進(jìn)的形勢。而且，內(nèi)生的，非國有經(jīng)濟(jì)在城市化進(jìn)程中的重要性日益凸顯。據(jù)研究，國有單位雇傭勞動力占城鎮(zhèn)全部就業(yè)的比重由1978 年的78.3%下降到了22.7%；城鎮(zhèn)集體單位就業(yè)比重由21.5%下降到2.7%；而在個體、私營、境外外商企業(yè)等新興經(jīng)濟(jì)體就業(yè)的比重不斷擴(kuò)大，到2006 年已經(jīng)達(dá)到39.8%（劉迎秋等，2008）。
1.4 土地城市化大于人口城市化，外延擴(kuò)展成為城市化的主要方式
　　1990～2006 年，中國城鎮(zhèn)人口增加了91%，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長168%，城鎮(zhèn)用地和人口增長比為1.8：1（鄭文暉，2009）。另一研究指出，全國用地與人口增長的彈性系數(shù)達(dá)到2.22，而合理值應(yīng)為1.06～1.12，遼寧、江蘇、浙江則超過3 ——楊保軍。數(shù)據(jù)顯示，2000～2006 年全國各類大中小城市建成面積由1.62 萬Km2 增至3.37 萬Km2，增長了2 倍。
　　30 年來，中國城市化發(fā)展最大的變化，其一是對城市化作用和價(jià)值的認(rèn)識，從長期以來拒絕城市化，到80 年代承認(rèn)城市化，到90 年代末上升為國家五大發(fā)展戰(zhàn)略之一。城市化成為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要推動力和解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵；其二，是城市發(fā)展方針的變化。從長期以來“控制大城市，發(fā)展小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)城市發(fā)展階段規(guī)律和中國實(shí)際的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針，和以特大城市為核心，培育城市群作為城市化的主體形態(tài)。正式上述兩項(xiàng)根本的轉(zhuǎn)變，才使中國城市化走上快速發(fā)展之路。
2 中國城市化發(fā)展的突出矛盾和問題
　　中國城市化是在中國特有的歷史基礎(chǔ)、自然和人文環(huán)境及國際背景下發(fā)展起來的。嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異、薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的發(fā)展愿望、脆弱的資源環(huán)境條件及傳統(tǒng)的增長模式以及國際嚴(yán)峻的形勢與壓力，均使中國的城市化發(fā)展充滿矛盾與問題，歸結(jié)起來，主要有以下三點(diǎn)。
2.1 城市化發(fā)展的不穩(wěn)定性
　　中國城市化發(fā)展的不穩(wěn)定有一定的歷史。在改革開放前30 年表現(xiàn)為戶籍城市人口幾經(jīng)起伏（1958 與1962 年）和城市化率長期停滯（文革十年）；改革開放后30 年，則反映為大量進(jìn)城務(wù)工人員（約1.3 億人）因就業(yè)不穩(wěn)定和沒有獲得城市戶籍（市民待遇）而呈現(xiàn)波動。這次國際金融危機(jī)造成的大批企業(yè)停工，造成約2000 萬農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，占外出就業(yè)人數(shù)的15.3%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新的數(shù)據(jù)，春節(jié)后返鄉(xiāng)的7000 萬農(nóng)民工中，約80%以上已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工，其中4500萬人已經(jīng)找到工作，1100 萬人仍然處于尋找工作的狀態(tài)（領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2009）。據(jù)此，2000 多萬人留鄉(xiāng)待業(yè)，計(jì)占城鎮(zhèn)總?cè)丝冢s6 億）的3.5%，相當(dāng)于減少城市化率1 個多百分點(diǎn)。有專家指出，這種人口在城鎮(zhèn)快速集聚，但進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民卻始終未能轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某擎?zhèn)化是“一條畸形的道路”（陳錫文，2008）。城鎮(zhèn)常住人口的不穩(wěn)定性，包括候鳥式的流動遷徙，也限制了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的消費(fèi)欲望?！百嶅X養(yǎng)家”、“回鄉(xiāng)造房”影響了城市經(jīng)濟(jì)的增長，而農(nóng)村住房的長期空關(guān)（據(jù)有關(guān)研究資料，約占30%）也浪費(fèi)了資源。
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2.2 城市化發(fā)展的不平衡性
　　在區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上，城市化發(fā)展也呈現(xiàn)嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。以城市化率計(jì)，按省區(qū)間比較，據(jù)2007 年數(shù)據(jù)，全國27 省區(qū)中最高廣東（63.14%）比最低的貴州（28.24%）高34.9 個百分點(diǎn)，相差1.2 倍；按“十一五”規(guī)劃的四大區(qū)域比較，東部10 省區(qū)平均為55%；東三省55.8%；而西部12 省區(qū)僅33.3%，相差22 個百分點(diǎn)；在東部7 ?。ú缓齻€直轄市）內(nèi)部比較，最高的廣東比最低的河北（40.25%）高出近23 個百分點(diǎn)；按省內(nèi)城市間城市化率的比較，如經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的江蘇省，2006 年省域城市化率達(dá)到51.9%，但在地級市之間最高的南京76.82%，最低的宿遷34.1%，也相差一倍以上。
　　這種不平衡性且尚在擴(kuò)大，一方面使人口（尤其是外來人口）過度集中在一些地區(qū)和城市，增加了這些地方的資源和環(huán)境壓力；另一方面，又使另一些地方因缺乏有實(shí)力的中心城市和城市環(huán)境而發(fā)展滯緩。
2.3 城市化發(fā)展模式的不可持續(xù)性
　　長期以來，中國實(shí)行的是一種高耗低效的外延擴(kuò)張型的城市化模式，以大規(guī)模投資和大量的資源消耗與環(huán)境損害為特征。城鎮(zhèn)地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資由1981 年的711.1 億元，增至2007 年的137239 億元，增長193 倍，理念平均增長速度高達(dá)20.9%（方創(chuàng)琳，2008）。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP、城市化及城鎮(zhèn)人口的增長。固定資產(chǎn)投資的空間載體是土地，是大量的土地占有和城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大。盡管從全國土地（耕地）減少的比例來說，城鎮(zhèn)建設(shè)占地是“小頭”，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，城鎮(zhèn)建設(shè)占地僅占全國耕地減少量的5.4%（據(jù)楊保軍文中數(shù)據(jù)計(jì)算），但仍然達(dá)到618 萬畝（4120Km2）之多。尤其是遍地開花的開發(fā)區(qū)，成為城建占地的主要形式。全國經(jīng)整頓后的2600 多個開發(fā)區(qū)占地2.4 萬Km2，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建成區(qū)的71%（姚士謀，2008）。有專家研究，城鎮(zhèn)化率每增加1 個百分點(diǎn)，就需占耕地190 萬畝（王明珠等，2008）。江蘇省GDP 每增加1 點(diǎn)，城市化率增0.1 點(diǎn)，需占土地3000 公頃（姚士謀，2008）。
　　在大量消耗土地的同時，土地效益低下也很突出。據(jù)楊保軍研究，每增1億元GDP，新增建設(shè)用地46公頃計(jì)，相當(dāng)于每平方公里產(chǎn)出2.17 億元，而2005年臺灣的產(chǎn)出率為1.7 億美元，以當(dāng)年人民幣對美元的比值，約為13.6 億元。據(jù)網(wǎng)上資料，2006 年全國（包括港澳）300 多個城市地均產(chǎn)出為3.7 億元/Km2,而歐美的平均水平為10 億元/Km2。
　　土地的高耗低效使城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾更趨嚴(yán)峻，長此以往，很多城市將面臨無地可供的困境。
3 中國城市化健康發(fā)展的思考
　　中國城市化發(fā)展中的不穩(wěn)定、不平衡、不可持續(xù)問題是嚴(yán)峻的，而解決問題的時間是長期的，途徑是多樣的。
3.1 以穩(wěn)定的就業(yè)為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民變市民
　　就業(yè)穩(wěn)定是農(nóng)民變市民的基礎(chǔ)。只有穩(wěn)定的就業(yè)，才有穩(wěn)定的收入，才能穩(wěn)定安家，才能培育城市主人意識，才有可能使1 億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，使城市化穩(wěn)定發(fā)展，改變目前大規(guī)模城鄉(xiāng)流動、就業(yè)地多變和農(nóng)民工“只打工，少消費(fèi)”，及對農(nóng)村家園的過度依賴。穩(wěn)定的就業(yè)也有利于農(nóng)民工的技能培訓(xùn)和素質(zhì)提高。與穩(wěn)定就業(yè)有關(guān)的是提高農(nóng)民工的收入水平。長期以來，認(rèn)為戶籍制度是實(shí)現(xiàn)城市化的關(guān)鍵，認(rèn)為開發(fā)戶籍，農(nóng)民就能進(jìn)城定居。事實(shí)上，不少地方已經(jīng)對戶籍制度進(jìn)行了改革，但是仍然有大量農(nóng)民工不愿意進(jìn)城。其主要原因是收入過低（一般月工資在800 元左右），按年均10000 元收入計(jì)算，只相當(dāng)于全國城鎮(zhèn)居民家庭平均年收入的67%。這樣的收入無法維持其在城市定居所需的各類生活消費(fèi)支出（全國城鎮(zhèn)居民年均消費(fèi)支出約為10000 元）。何況，農(nóng)民工進(jìn)城“拖家?guī)Э凇钡谋壤赵?，再加上子女教育、醫(yī)療等費(fèi)用，在缺乏社會保障的情況下，更難以為繼。因此，穩(wěn)定就業(yè)，建立有利于擴(kuò)大就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)部門，提高農(nóng)民工收入水平和給與同城社保等市民待遇，將是穩(wěn)定城市化的關(guān)鍵。
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3.2 調(diào)整城鄉(xiāng)人口流動走向，加快就地城市化
　　由鄉(xiāng)村到城市，由中西部到東部已經(jīng)成為相當(dāng)時期以來，中國城市化城鄉(xiāng)人口流動的基本格局。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城市戶規(guī)律而言，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展過程（早中期）的必然階段。在解決農(nóng)村富余勞動力就業(yè)和促進(jìn)城市化上發(fā)揮了重要作用。有的省推行掛鉤輸出勞力，乃至允許攜家?guī)Э谝赃M(jìn)一步強(qiáng)化了這種趨勢。但是，也出現(xiàn)了農(nóng)村勞力、技術(shù)人才外流，農(nóng)民工“只建自屋，不問村鎮(zhèn)”的現(xiàn)象。勞務(wù)輸出地農(nóng)村勞動力缺乏，地方經(jīng)濟(jì)不振，城鎮(zhèn)發(fā)展乏力，城鎮(zhèn)面貌破舊等另一種城鄉(xiāng)區(qū)域差別的新現(xiàn)象。這次金融危機(jī)后，各地為來解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)，采取了一系列鼓勵自主創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擴(kuò)大就業(yè)、建設(shè)項(xiàng)目就地用工等措施，取得了良好的效果。由此，提供了一種啟示：農(nóng)村是有業(yè)可創(chuàng)的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有潛力的，農(nóng)村勞動力在本地是可以有所作為的。也可避免上述的各種矛盾。
　　因此，應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整單一的城鄉(xiāng)流動思路，加快發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增長當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，增強(qiáng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)實(shí)力和承載力，提倡農(nóng)村富余勞動力就地、就近就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，改“放人”為“放人”與“留人”相結(jié)合。近幾年來，江蘇省在實(shí)施新的區(qū)域共同發(fā)展中，采取蘇南蘇北市縣對口支援，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)各種開發(fā)區(qū)，幫助引進(jìn)項(xiàng)目，就地吸收勞動力，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展。 　　　　　
　　在廣大中西部地區(qū)也應(yīng)調(diào)整思路，著眼于通過各種方式引入外來資金、項(xiàng)目，吸收當(dāng)?shù)貏诹Y源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，提高城市化水平，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。
3.3 以提高城市生活質(zhì)量為中心，推行品質(zhì)城市化
　　城市化不僅僅意味著人進(jìn)入城市和城市人口的增加。亞里士多德說過“人們?yōu)榱松顏淼搅顺鞘?，為了生活得更好就集聚在城市。”城市是人?chuàng)造的，城市是人們生活和工作的場所。因此，城市發(fā)展要以人為本，“城市使生活更美好”。但長期以來，在城市發(fā)展中往往過于重視城市作為經(jīng)濟(jì)體、經(jīng)濟(jì)增長極的功能，城市的建設(shè)和設(shè)施投入多以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心，GDP 增長快，而住房、交通、綠地、各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施不足。在科學(xué)發(fā)展觀以人為核心的思想下，要把“人的城市化”放在首位，把提高城市生活品質(zhì)作為重點(diǎn)。新加坡2008 年總體規(guī)劃提出的城市發(fā)展目標(biāo)是生活、工作、游樂（Live Work Play）。一個潔凈環(huán)境下，舒適宜人的城市生活才是人們所期望的。因此，城市的發(fā)展要兼顧工作環(huán)境、生活環(huán)境、游憩環(huán)境、發(fā)展環(huán)境（健康與教育等）建設(shè)，尤其要關(guān)注弱勢群體的環(huán)境建設(shè)（包括城中村等農(nóng)民工聚居區(qū)的環(huán)境）。
　　文化是品質(zhì)之城的靈魂；包容是和諧之城的前提。要真正使市民對城市家園般的歸屬感和認(rèn)同感，必須以建設(shè)和諧的人居家園為城市建設(shè)和城市化發(fā)展的目標(biāo)。2008 年，江蘇省提出了“HOME”的城鄉(xiāng)建設(shè)目標(biāo)，并將此理念詮釋為：社會和諧（Harmony）、經(jīng)濟(jì)繁榮（Opulence）、文化多元（Multi-culture）、生態(tài)友好（Eco-environment）。體現(xiàn)了品質(zhì)城市化的內(nèi)涵，是中國城市化應(yīng)當(dāng)追求的共同目標(biāo)。
3.4 以節(jié)地為中心，走集約型城市化之路
　　在建設(shè)節(jié)約型社會中，城市最直接的表現(xiàn)就是對土地的節(jié)約。土地是“立城之本”，土地資源的緊缺是當(dāng)前城市化發(fā)展最緊迫、最突出的矛盾。因此，建設(shè)節(jié)地型城市是當(dāng)務(wù)之急。首先，必須把節(jié)地增效作為政府政績考核指標(biāo)，大力倡導(dǎo)和鼓勵各類少占地、效率高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；其次，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒緊湊城市、精明增長、新城市主義等理念以及交通導(dǎo)向型（TOD）的城市發(fā)展模式，提倡空間形態(tài)緊湊、土地混合利用、職住分區(qū)平衡、適度提高土地利用強(qiáng)度和容積率以及建筑物的多功能利用；第三，對于當(dāng)前普遍存在、數(shù)量眾多的已批未建、多批少建、低效利用的存量土地（據(jù)估算，約占統(tǒng)計(jì)建設(shè)用地的10～15%），應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級以及滿足公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要，進(jìn)行重新利用，采取不用不批和分次少批的做法，促進(jìn)土地的節(jié)約利用，提高利用效益。蘇南部分城市已有政府贖回低效利用土地重新掛牌或投入使用的例子，取得了很好的成效。
　　中國城市化問題是復(fù)雜的。在多變的國內(nèi)外形勢下，其未來的發(fā)展也必將遍布困難，需要不斷探索。然而，其健康和諧之路將是堅(jiān)定不移的。