城市邊緣區(qū)土地開發(fā)與耕地保護(hù)間存在的問題及其對策

城市邊緣區(qū)是位于城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村地域之間，受城市輻射深刻影響的過渡地帶。從土地利用的生態(tài)經(jīng)濟(jì)角度來看, 這一地帶雖然兼有城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)同組合優(yōu)勢, 具有較大的開發(fā)潛力, 但在這一地區(qū)，土地利用類型多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜；土地利用活動頻繁，變化迅速；土地利用逆向轉(zhuǎn)換困難，所需成本巨大。該地區(qū)即是城鄉(xiāng)功能的過渡，又是城鄉(xiāng)功能的混雜區(qū)，兼具城市與鄉(xiāng)村的特點(diǎn)。因此，這一地區(qū)必然是土地開發(fā)與耕地保護(hù)間矛盾最尖銳的地區(qū)。
1 城市邊緣區(qū)土地開發(fā)與耕地保護(hù)間存在的主要問題
　　1.1城市用地的粗放性擴(kuò)張，占用了城市邊緣區(qū)大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，導(dǎo)致耕地面積不斷減少。
1985 - 1995 年, 全國城市由324個增加到640個, 城市建成區(qū)面積以年平均915 %的速度、城鎮(zhèn)人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)大大高于1112 的合理值。尤其在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區(qū), 城市建成區(qū)面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995 年, 建成區(qū)面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴(kuò)張不僅占用了城市邊緣區(qū)大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田, 而且使得市區(qū)土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據(jù)估計(jì), 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。
以寧夏銀川為例：改革開放以來，隨著銀川經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，銀川的城市建設(shè)也突飛猛進(jìn)，市區(qū)面積由1983年底的25.95平方公里發(fā)展到1995年底的47.6平方公里，城市規(guī)模擴(kuò)大了近2倍。與銀川城市建成區(qū)緊密相連的五個鄉(xiāng)國土總面積共計(jì)177平方公里，其中在銀川市2010年規(guī)劃（2000年已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)）建成范圍內(nèi)的土地3118.3公頃，占五個鄉(xiāng)土地總面積的17.6%，占2010年規(guī)劃城市建成區(qū)總面積的40%，其中，建設(shè)用地2248公頃，農(nóng)業(yè)用地858.1公頃，未利用土地12.2公頃，建設(shè)用地已占72%。雖然，為減緩耕地面積絕對下降的趨勢，我國建立了以耕地總量動態(tài)平衡為主要目標(biāo)的土地利用管理體制，但實(shí)際上城市建設(shè)占用耕地的數(shù)量并沒有相應(yīng)減少，反而有上升的趨勢。
1.2城市邊緣區(qū)用地結(jié)構(gòu)不合理，用地布局混亂。
城市邊緣區(qū)由于兼具城鄉(xiāng)的雙重功能，從而導(dǎo)致土地利用類型復(fù)雜多樣，各類用地相互交叉，相互干擾。據(jù)全國55個城市的統(tǒng)計(jì)資料顯示：生產(chǎn)用地平均占城市用地的63%，其中，工業(yè)用地占27.5%。另據(jù)城建部門統(tǒng)計(jì)：1991年，我國道路廣場及對外交通用地占城建用地的12%左右，我國城市用地在結(jié)構(gòu)上普遍存在工業(yè)用地比例過大，商業(yè)用地、道路廣場用地比例偏小的問題。用地結(jié)構(gòu)的不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價(jià)值顯化不足。另外，開發(fā)區(qū)、居住區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量涌向城市邊緣區(qū)，而在建設(shè)中又缺少規(guī)劃與資金，造成原有村民居住點(diǎn)與新建城市開發(fā)區(qū)、居住區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，城市周邊綠地與養(yǎng)殖區(qū)相混雜的局面，不僅不利于節(jié)約土地，也給城鄉(xiāng)的進(jìn)一步發(fā)展制造了障礙。
1.3盲目開發(fā)，缺乏管理，土地閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
城市邊緣區(qū)以其獨(dú)特的優(yōu)勢, 吸引著各種企事業(yè)單位來這里租地建房。這種建造大多都是盲目的擴(kuò)張, 缺少科學(xué)的規(guī)劃管理, 致使許多企事業(yè)單位多占少用, 占而不用, 大量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
從1992年開始，在全國興起“開發(fā)區(qū)熱”，各地政府一哄而上，在城市邊緣區(qū)建立各種各樣，規(guī)模大小不一的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園。這些開發(fā)區(qū)大多地塊規(guī)整，而且，大多占用原來的耕地，1996年全國非農(nóng)建設(shè)用地清查資料顯示：到1996年底，全國已有各類開發(fā)區(qū)4210個，其中，省級以下的3082個，有73.2萬公頃屬于濫建的開發(fā)區(qū)。就浙江省而言，全省共有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)8個，省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)59個，省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)11個，其它市鎮(zhèn)等各類開發(fā)區(qū)近800個，這些還不包括一些未列入統(tǒng)計(jì)范圍的一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)甚至村開發(fā)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅嘉興地區(qū)就有綜合開發(fā)區(qū)13個，省級特色園區(qū)14個，企業(yè)工業(yè)園區(qū)21個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)57個，各類園區(qū)數(shù)量共計(jì)105個，僅一市就有100多個開發(fā)區(qū)。由于開發(fā)區(qū)的大量盲目上馬，造成了開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初就缺少合理的規(guī)劃，有些開發(fā)區(qū)在建成之后就長期處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致大量耕地的拋荒浪費(fèi)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1997年統(tǒng)計(jì)，全國被征用后閑置的土地高達(dá)11.65萬公頃，其中，耕地6.28萬公頃，占閑置土地總面積的54%，且有3.45萬公頃閑置耕地已無法耕種。
另外，在大量建設(shè)開發(fā)區(qū)的同時，“房地產(chǎn)熱”也加劇了城市邊緣區(qū)土地開發(fā)與耕地保護(hù)之間的矛盾。大量成片開發(fā)的“居住區(qū)”、“別墅區(qū)”落戶城市邊緣，占用大量耕地，同時，由于某些房地產(chǎn)項(xiàng)目的盲目性，以及后續(xù)資金的不足，造成了竣工無人住，竣工無法住的現(xiàn)象，造成了商品房的空置。這種盲目的，大量的，無計(jì)劃的建設(shè)開發(fā)區(qū)、居住區(qū)，走的是一條數(shù)量擴(kuò)張的外延開發(fā)道路，是一種粗放利用土地的行為，它不僅浪費(fèi)了大量人力、物力，也使本已十分緊張的土地資源大量浪費(fèi)，進(jìn)一步加劇了城市邊緣區(qū)土地開發(fā)與耕地保護(hù)之間的矛盾。
1.4城市邊緣區(qū)無計(jì)劃建設(shè)以及居民私建亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。
近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，大量涌現(xiàn)出來。但這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多在建設(shè)之初就缺少合理的規(guī)劃，存在著布局分散、用地規(guī)模大，以及產(chǎn)業(yè)重復(fù)等現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集在縣鎮(zhèn)的僅占1%，在建制鎮(zhèn)的占7%，其余絕大多數(shù)在村及村以下，這種分散的，大規(guī)模的重復(fù)建設(shè)不但不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不利于資源的配置，也直接占用了大量耕地，進(jìn)而削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響了土地的可持續(xù)利用。
另外，城市邊緣區(qū)的居民大都擁有自己的私房，房源集中，房價(jià)便宜，距外來打工人員的工作地點(diǎn)較近。這滿足了絕大多數(shù)外來打工人員的需要。我國81.5%的流動民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消費(fèi)不到800元，除了隨單位住在施工現(xiàn)場或寄住在親友家，他們大都會選擇消費(fèi)更低的城市邊緣區(qū)。相應(yīng)的，城市邊緣區(qū)的居民為了從房租中得到更多的收入而不斷設(shè)法私建、擴(kuò)建、改建私宅。從而，又造成土地資源的進(jìn)一步浪費(fèi)。
　2 正確處理上述問題應(yīng)采取的對策
　　2.1加強(qiáng)規(guī)劃管理, 以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)。
我國《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃, 同時強(qiáng)調(diào)應(yīng)注意兩個規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。但從目前的規(guī)劃編制情況來看, 邊緣區(qū)是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃最薄弱的地帶, 二者的協(xié)調(diào)配合也存在許多矛盾。邊緣區(qū)土地的可持續(xù)利用首先要求加強(qiáng)規(guī)劃管理。
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)遵循“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)生態(tài)”的原則, 在切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地特別是耕地的基礎(chǔ)上, 統(tǒng)籌安排好邊緣區(qū)用地。應(yīng)根據(jù)集約用地的要求, 因地制宜地確定合理的人均建設(shè)用地指標(biāo)、城市用地規(guī)模及城市建設(shè)用地發(fā)展方向, 防止城市盲目擴(kuò)大; 應(yīng)在對邊緣區(qū)農(nóng)用地進(jìn)行綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上, 劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū); 應(yīng)加強(qiáng)邊緣區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與統(tǒng)一管理, 大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的公寓式住宅建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè), 減少宅基地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)占用土地; 應(yīng)科學(xué)劃定土地利用分區(qū), 盡快建立和完善土地用途管制制度。
2.2運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù), 加強(qiáng)對邊緣區(qū)土地利用的動態(tài)研究。
邊緣區(qū)是一個動態(tài)系統(tǒng), 其土地利用的科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)與決策以及這些規(guī)劃、設(shè)計(jì)和決策的有效實(shí)施都必須建立在對邊緣區(qū)土地利用進(jìn)行動態(tài)研究的基礎(chǔ)上。動態(tài)研究的核心內(nèi)容是: (1) 利用現(xiàn)代遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)技術(shù), 對邊緣區(qū)的空間范圍及土地利用演變進(jìn)行多時期、全方位的動態(tài)研究,揭示邊緣區(qū)土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)形成與演化的特點(diǎn)及其內(nèi)在機(jī)制, 為邊緣區(qū)土地可持續(xù)利用的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及決策提供科學(xué)依據(jù)。(2) 利用遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)技術(shù)建立邊緣區(qū)土地可持續(xù)利用的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系, 監(jiān)督土地可持續(xù)利用規(guī)劃、設(shè)計(jì)及決策的執(zhí)行情況, 以便及時制止土地利用的短期行為與不合理的利用方式。
2.3實(shí)行城市邊緣區(qū)土地用途管制, 切實(shí)保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地資源。
實(shí)行城市邊緣區(qū)土地用途管制, 即限制該地區(qū)土地的用途, 規(guī)定土地用途轉(zhuǎn)變的條件, 以及限制轉(zhuǎn)變的條件和不允許轉(zhuǎn)變的條件, 對土地利用和土地用途變更進(jìn)行監(jiān)督、檢查; 對土地用途需要變更的土地, 嚴(yán)守變更條件; 對不符合條件的土地絕不允許變更, 進(jìn)行城市內(nèi)部挖潛, 盤活存量土地, 提高土地利用率; 對廢棄的土地進(jìn)行綜合整治、復(fù)墾, 減少對農(nóng)用地特別是耕地的占用, 切實(shí)保護(hù)耕地資源。
2.4充分利用城市存量土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用，制裁閑置土地行為。
當(dāng)前，在城市建設(shè)用地需求量不斷上升，而耕地面積又越來越難以保證糧食安全的條件下，應(yīng)使城市用地規(guī)模的擴(kuò)大建立在對城市現(xiàn)有土地合理利用的基礎(chǔ)上，要注意挖掘城市中心區(qū)及老城區(qū)的土地。既要注意土地開發(fā)的量，也要注意土地開發(fā)的質(zhì)，要注意發(fā)揮每一塊土地的潛力。要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，據(jù)測算，如果城市工業(yè)布局合理，可節(jié)省城市用地10%-20%，降低工業(yè)部門用地成本10%-20%，在不增加城市用地的情況下增加工業(yè)總產(chǎn)量和利潤10%-20%。另外，在深入挖掘城市土地的同時，要嚴(yán)厲制裁閑置土地的行為，閑置土地不僅僅是浪費(fèi)資源的行為，也是土地投機(jī)，經(jīng)濟(jì)泡沫的前兆，因此，政府應(yīng)對土地閑置的期限嚴(yán)格加以控制，一旦超期應(yīng)及時對土地進(jìn)行處理，對有關(guān)責(zé)任人加以處罰。
2.5規(guī)范土地市場
城市邊緣區(qū)土地的出讓,并沒有完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的機(jī)制,形成完善的土地市場。土地使用權(quán)出讓過程中,受到有關(guān)單位和部門的人為干預(yù)過大,越權(quán)批地,批“人情地”現(xiàn)象存在。能很好地實(shí)行公平競爭,土地利用和土地使用者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不能統(tǒng)一。為此,必須盡快建立新型的土地資源利用機(jī)制,完善土地市場。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,合理分配和利用土地.規(guī)范和完善城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地市場,借助地價(jià)杠桿來調(diào)節(jié)土地利用,可以減少盲目占用、非法占用耕地,達(dá)到保護(hù)耕地的目的。在出讓土地時,要引入競爭機(jī)制,可以采取招標(biāo)、拍賣等形式進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓,盡量不采用行政劃撥的方式,使得土地市場逐步步入規(guī)范化、公平化。
2.6加強(qiáng)環(huán)境保護(hù), 減少環(huán)境污染。
環(huán)境問題是城市的主要問題之一, 受到政府的高度重視, 但是城市邊緣區(qū)的環(huán)境問題卻沒有得到應(yīng)有的重視。由于人們只顧眼前利益、忽視長遠(yuǎn)利益的開發(fā)方式, 使得城市邊緣區(qū)的環(huán)境遭到了極大的破壞, 已經(jīng)逐漸成為制約該地區(qū)發(fā)展的問題之一。因此, 應(yīng)該重視城市邊緣區(qū)的環(huán)境問題, 加強(qiáng)對污染源的治理, 尤其對污染大的企業(yè)要嚴(yán)格控制, 不符合排污標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要加以關(guān)閉, 該整頓的要嚴(yán)加整頓, 不要讓市區(qū)的環(huán)境問題出現(xiàn)在城市邊緣區(qū)。
　3 結(jié)論
　　隨著城市的不斷發(fā)展，城市建設(shè)的土地需求量將不斷增大，而對于耕地資源十分有限的我國來說，有限的耕地以不允許我們隨意浪費(fèi)土地資源。城市邊緣區(qū)的土地開發(fā)與耕地保護(hù)同等重要，兩者即相互制約又相互促進(jìn)，城市開發(fā)需要土地資源，需要占用城市邊緣區(qū)的耕地，而耕地保護(hù)又限制了城市土地開發(fā)的這種傾向，但同時，城市的發(fā)展又吸引了分散在農(nóng)村的工業(yè)，吸收了農(nóng)村的剩余勞動力，優(yōu)化了土地結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，減輕了農(nóng)村大量剩余勞動力對農(nóng)地的壓力，促進(jìn)了農(nóng)村機(jī)械化的發(fā)展和環(huán)境的改善。
因此，只有妥善處理好兩者的關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格土地管理，進(jìn)行土地市場化經(jīng)營，引導(dǎo)城市走內(nèi)涵發(fā)展的道路，并樹立土地可持續(xù)發(fā)展的觀念，才能更好的解決城市邊緣區(qū)土地開發(fā)與耕地保護(hù)間存在的問題，才能更好的促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，健康發(fā)展。