“完整街道”政策：消除設(shè)計帶來的步行危險

^{▲ 《2019年‘設(shè)計產(chǎn)生的危險’研究報告》}

^{▲ 《完整街道政策必備要素（2018年生效）》}

——并沒有。盡管個別城市和大都市區(qū)出現(xiàn)步行率增長，依據(jù)（美國）全國家庭出行調(diào)查（National Household Travel Survey），2009～2017年間，全國范圍內(nèi)步行占全部出行方式的比重幾乎沒有增長，且包含步行在內(nèi)的各類出行總數(shù)量有所減少。

——統(tǒng)計表明，機動車里程（VMT，即全國每年駕車里程總數(shù)）自2011年以來逐漸增長。但是，2017年的VMT僅比2008年金融危機前增長8.1%，步行時被撞身亡的人數(shù)卻增加了33%以上，且這一趨勢已持續(xù)近30年。

^{▲  圖1：2008～2017年間步行者交通事故死亡情況相關(guān)統(tǒng)計}

^{▲  圖2：2008～2017年間美國行人死亡數(shù)與機動車里程（VMT）}

我們不斷設(shè)計對所有人而言都危險的街道，不僅因為我們不斷重復相同的錯誤，也因為國家政策、標準、撥款機制幾十年來一直在“鼓勵”建設(shè)危險的街道，優(yōu)先考慮機動車的高速通行而非所有人的生命安全。

此外，威脅行人安全的機動車使用量也在增加。根據(jù)美國國家公路交通安全局（NHTSA）2015年的報告，體育競技汽車（SUV）和卡車在碰撞中對行人的致死率比小型私家車高出2～3倍。底特律自由社（Detroit Free Press）近期刊發(fā)一篇文章指出SUV銷售量自2012年穩(wěn)步攀升，在2014年超過轎車成為全美最暢銷車型。

“步行危險系數(shù)”（PDI）基于人數(shù)衡量走路時被撞身亡的可能性，控制變量為大都市人口或步行上班的人數(shù)。這種計算方法可糾正人流量對死亡可能性造成的偏差，使差異巨大的場所之間也可以進行比較。PDI的計算方法為：

圖3突出顯示了基于PDI值的20個對行人最危險的州。除個別例外，最危險的州均位于美國南部大陸“陽光帶”（the Sun Belt）。

^{▲ 圖3：全美國對步行者而言最危險（PDI值最高）的20個州}

造成該現(xiàn)象的部分原因可能是這些地區(qū)近年來老齡人口顯著增加，以及近機動車尺度的開發(fā)活動的盛行。美國智慧發(fā)展（Smart Growth America）此前的研究發(fā)現(xiàn)，面積最大、道路最寬、街區(qū)最長的社區(qū)通常出現(xiàn)在南部各州；也有越來越多的學術(shù)研究發(fā)現(xiàn)，這種蔓延式開發(fā)與更高的步行者交通相關(guān)死亡率以及總交通相關(guān)死亡率存在關(guān)聯(lián)。

圖4顯示的是自2016年版《設(shè)計產(chǎn)生的危險》報告發(fā)布以來PDI增長最多的10個州——與2004～2015年P(guān)DI值相比，這些地區(qū)的PDI值在2008-2017年間增長了7.9%～24.5%不等。

^{▲ 圖4：10年間PDI數(shù)值增加最多的10個州}

圖5顯示了行人最危險的20個大都市區(qū)的PDI值。同樣，絕大多數(shù)地區(qū)位于美國大陸南部，其中前10名中有8個集中于佛羅里達州。自2016版報告的發(fā)布以來，80%的主要大都市區(qū)的步行危險性有所提高；在圖6所示的各大都市區(qū)中，PDI值增幅最高者達到86.4，最低者也有28.6。

盡管各個年齡、人種、種族和收入層次的人都是危險街道設(shè)計的受害者，老年人、有色人種，以及在低收入社區(qū)步行的人群在步行交通事故死者中所占的比例明顯更高。

^{▲  圖5：2008～2017年間對步行者而言最危險的20個大都市區(qū)}

^{▲  圖6：10年間PDI數(shù)值增加最多的10個大都市區(qū)}

美國的人口平均年齡正在增長，在二戰(zhàn)后嬰兒潮中出生的一代人也正達到退休年齡。根據(jù)美國遙感據(jù)數(shù)據(jù)，65歲及以上人口目前占人口總數(shù)的15%，2050年前將增長至22%。這對交通相關(guān)死亡以及街道設(shè)計傳遞著重要信息。50歲及以上人口，尤其75歲及以上人口更有可能出現(xiàn)視力、聽力或行動障礙，在步行中死亡的人口中突顯。而我們的街道設(shè)計并未對這些趨勢予以足夠關(guān)注。

若進一步考慮不同年齡段的步行率差異，這一趨勢則更加突顯：50歲以上人口相對PDI比全年齡段人口的平均值高出1/3，75歲及以上人口的PDI則高出近兩倍。此外，F(xiàn)ARS數(shù)據(jù)顯示，與年輕的步行死亡者相比，老齡群體更易在交叉路口死亡。

^{圖7：2008～2017年間不同年齡段的老年步行者的危險系數(shù)統(tǒng)計}

有色人種群體，尤其黑人或非裔、印第安或阿拉斯加土著，比白人、非拉丁裔、亞裔、太平洋群島人種具有更高的交通死亡率。下圖強調(diào)基于遙感數(shù)據(jù)的不同人種及種族步行時被撞致死率，數(shù)據(jù)經(jīng)步行率和人口規(guī)模校正。

結(jié)構(gòu)性種族主義已經(jīng)影響了很多住房和交通決策數(shù)十年，這些決策對有色人種群體的影響至今仍十分顯著。通過限制白人社區(qū)以外的按揭貸款，以及國家公路系統(tǒng)建設(shè)的不均等分配，國家政策和實踐嚴重阻礙了有色群體擁有住房，尤其是黑人和非裔。除了將更危險的道路布置在有色人群社區(qū)附近，隱含的歧視也可能增加有色人種群體面臨的危險。內(nèi)華達大學的研究顯示，司機明顯具有對白人步行者剎車的傾向。

^{圖8：2008～2017年間不同種族步行者面臨的風險統(tǒng)計}

盡管全國性的數(shù)據(jù)并未包含有關(guān)步行被撞致死者家庭收入的信息，這些數(shù)據(jù)還是揭示了人們死亡時的具體位置。我們分析了行人死亡率，將低收入社區(qū)與周邊中等收入地區(qū)進行比對，結(jié)果如下。這并不意外，因為與更高收入社區(qū)相比，低收入社區(qū)擁有人行道、斑馬線、安全性街道設(shè)計、低速駕駛設(shè)施等的可能性更低。

^{▲ 圖9：以地區(qū)家庭收入中位數(shù)為依據(jù)，對步行者交通事故的發(fā)生地進行統(tǒng)計}

《完整街道政策要素》由美國國家完整街道聯(lián)盟編寫，于2017年修訂，可以作為各級政府制定街道安全保障政策的模板，也可以作為評價一套政策完善程度的評分準則，包含10項必備要素：

“完整街道”愿景表明一種社區(qū)承諾，將“完整街道”方法整合到他們的交通實踐、政策與決策過程中。此愿景應(yīng)描述社區(qū)追求“完整街道”的動機，例如在經(jīng)濟、健康、安全、交通、韌性或環(huán)境可持續(xù)性等方面的改善。愿景應(yīng)重視“完整街道”對建立綜合交通網(wǎng)絡(luò)所做的貢獻。

使所有使用者平等受益，特別是弱勢人群以及投資和服務(wù)供給不足的社區(qū)。無論使用者的種族、宗教信仰、收入、性別認同、移民身份，年齡，能力，所使用的語言，或私人交通工具的價位如何，都應(yīng)能夠選擇安全、便捷、可靠、價格合理、可達性高且準時的交通方式。需要注意，在同一個轄區(qū)內(nèi)，同一套交通政策與實踐隊某些特定的使用者群體的影響會格外顯著。

理想的“完整街道”政策有一個堅定的承諾，即所有交通項目和維護運營都應(yīng)考慮所有交通方式和道路網(wǎng)絡(luò)的所有使用者的需求。

對于一個項目，在設(shè)計好的工作流程之外還必須有一個處理特例的程序，以保障政策的有效實施。通過這一程序，公眾可看到有關(guān)例外情況的清晰、客觀的陳述文件并對其發(fā)表意見，使整個流程透明公正。

除了在陳述例外時使用適當?shù)恼哂谜Z外，還必須有一個明確的批準程序，最好是獲得高級管理層的批準。這些流程可以為政策實施人員提供明確的指示，也使政策對其他機構(gòu)和居民保持透明性和可問責性。

建立“完整街道”網(wǎng)絡(luò)非常困難，因為街道通常被許多不同的管轄主體控制著。不僅州、縣和地方機構(gòu)當?shù)卣畽C構(gòu)會負責建造和維護街道，私人開發(fā)商也經(jīng)常會負責新道路的建設(shè)；每一種管轄主體都可以在資金籌集和開發(fā)評審環(huán)節(jié)向其他主體施加影響。

對于私人開發(fā)商，他們則需要相相關(guān)管轄主體提交建設(shè)“完整街道”的實施方案，由該管轄主體審核并認定其確實能符合當?shù)亍巴暾值馈苯ㄔO(shè)的要求，才能獲得許可。

實施“完整街道”項目應(yīng)使用最佳且最新的設(shè)計標準和導則，以使盡可能確保設(shè)計的靈活性。在單個項目以及完整的多式聯(lián)運網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建中，相關(guān)管轄主體需要及時編制或更新現(xiàn)有的設(shè)計導則與標準，以確保每一分建設(shè)投入都有意義。

有效的“完整街道”政策必須對周圍社區(qū)敏感，包括其當前和規(guī)劃中的建筑物、公園、步道，以及當前和預期的交通需求。具體來說，即必須認識到土地利用和交通之間的聯(lián)系。

“完整街道”的設(shè)計必須服務(wù)于當前和未來的土地利用情況，反過來，土地利用政策和分區(qū)控制規(guī)劃也必須支持完整街道”政策的落實，例如通過根據(jù)場地情況，促進土地的密集開發(fā)與，混合利用和交通導向型布局，使居住、工作、教育、交通、交通和娛樂等功能鄰近分布。

擁有“完整街道”政策的社區(qū)可以通過多種不同方式來評估其成功與否，例如自行車道的英里數(shù)、已完成的人行道網(wǎng)絡(luò)的百分比、選擇乘坐公共交通工具的人數(shù)和／或沿著街道散步和騎自行車的人數(shù)。

除此之外，政策中闡述的其他動機和目標，例如健康、安全、經(jīng)濟發(fā)展與韌性等受到的實際影響也可以進行評估適應(yīng)力等。最好的“完整街道”政策所指定的績效評估指標應(yīng)與其愿景中聲明的目標一致。

對“完整街道”方法的正式承諾僅僅是開始。聯(lián)盟確定了實施的關(guān)鍵步驟：

長期以來，美國的街道規(guī)劃優(yōu)先考慮機動車高速交通，而忽視個體安全。這種模式的危險性不僅在于其直接造成的居高不下的街道死亡率，還包括隱性而深遠的結(jié)構(gòu)性歧視——最受威脅的人群正是在長期結(jié)構(gòu)性歧視中備受傷害的有色人種和低收入群體，以及處于社會弱勢時常被忽略的老齡人群。因此，即刻推行“完整街道”，是美國在自滿的時代后嚴肅的反思與轉(zhuǎn)變。

由于司法與行政程序的差異，報告中對基于社區(qū)的“完整街道”的實施提出了全面且詳細的建議，包括愿景、承諾、問責、評估、項目選擇、實施步驟等全部程序，以確保政策在各地方的決策、實施與監(jiān)管在滿足要求的前提下能夠因地制宜、靈活調(diào)整。與這種自下而上的實施程序不同，國內(nèi)的政策通常自上而下地推行，這實際上更有助于將一些較為困難的項目付諸實踐，但隨之而來的“一刀切”的實踐問題，或許可以在“完整街道政策”中有所借鑒。

^{題圖來源：Free-photo@Pixabay}

^{2. 各項要素的詳細評分標準可參見2017年修訂版《完整街道政策要素》報告，下載地址：https://smartgrowthamerica.org/introducing-brand-new-grading-framework-complete-streets-policies/}