如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展？

注：本文為刪減版，不可直接引用。原中英文全文刊發(fā)于《景觀設(shè)計(jì)學(xué)》（Landscape Architecture Frontiers）2022年第6期。獲取全文免費(fèi)下載鏈接請(qǐng)點(diǎn)擊https://journal.hep.com.cn/laf/EN/10.15302/J-LAF-0-030005；參考引用格式見文末。

跨域水體生態(tài)修復(fù)全周期一體化項(xiàng)目管理實(shí)踐

——長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)元蕩示范段案例

Water Ecological Restoration Practice of Cross-Administrative-Area Synergic Projects—Case Study on the Yuandang Lake Synergic Eco-Development Pilot Project, the Demonstration Zone of Green and Integrated Ecological Development of Yangtze River Delta

1 啟迪設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司

2 長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)

執(zhí)委會(huì)生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)部

3 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)格局及城鎮(zhèn)化建設(shè)大局中具有極其重要的戰(zhàn)略意義。2019年10月，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）由國(guó)務(wù)院批復(fù)正式成立。示范區(qū)位于浙江省、江蘇省和上海市的交匯地帶，且已制定出臺(tái)了一系列上位規(guī)劃，并成立了長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)委會(huì)”）作為溝通協(xié)作平臺(tái)。

長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)元蕩示范段項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“示范段項(xiàng)目”）需要在跨省級(jí)行政區(qū)、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，聚焦規(guī)劃管理、土地管理、生態(tài)保護(hù)等方面，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成行之有效的制度、模式安排，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供示范。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段遇到的困難、具體原因及最終解決方式進(jìn)行了全程調(diào)研、記錄、分析和總結(jié)。本文在詳細(xì)研究該案例的基礎(chǔ)上，從全生命周期的跨域項(xiàng)目一體化實(shí)施過(guò)程，以及模式化的角度進(jìn)行了重點(diǎn)總結(jié)和思考，以期為推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的工程項(xiàng)目一體化實(shí)施提供參考和借鑒。

示范區(qū)內(nèi)首個(gè)跨省級(jí)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，通過(guò)一條生態(tài)綠色的慢行廊道連接上海和江蘇 ? 王加偉

通過(guò)海綿技術(shù)與自然景觀的高度融合，營(yíng)造生態(tài)海綿型濕地景觀節(jié)點(diǎn)，將技術(shù)與藝術(shù)一體化呈現(xiàn)  ? 王加偉

跨域治理大致可分為三種模式，分別是以政府管理為主的傳統(tǒng)區(qū)域主義模式、以市場(chǎng)化手段開展競(jìng)爭(zhēng)的公共選擇模式，以及倡導(dǎo)政府、企業(yè)、公民等多個(gè)主體參與的新區(qū)域主義模式。

2021年1月，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》，為長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了頂層政策框架。目前，關(guān)于長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)管控一體化的研究多集中于宏觀層面的規(guī)劃、政策建議等方面，但缺乏針對(duì)具體跨域項(xiàng)目的自下而上的操作模式研究，缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施長(zhǎng)效機(jī)制的探討。

跨域項(xiàng)目是指跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上平行行政區(qū)的項(xiàng)目?？缬蝽?xiàng)目一體化是指此類項(xiàng)目從規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)營(yíng)維護(hù)全生命周期地協(xié)同一致、整體統(tǒng)籌，涉及多元合作主體。按協(xié)作模式，跨域項(xiàng)目一體化實(shí)踐大致可分為四類（表1）。

1）上級(jí)政府主導(dǎo)的一體化模式。此類跨域項(xiàng)目往往為跨省級(jí)行政區(qū)建設(shè)的國(guó)家級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如中國(guó)南水北調(diào)工程、京滬高鐵工程、西氣東輸工程、三北防護(hù)林工程等項(xiàng)目，涉及交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。

3）網(wǎng)絡(luò)化組織主導(dǎo)的一體化模式。此類跨域項(xiàng)目是在各方自愿、平等的基礎(chǔ)上，自下而上形成的一種主動(dòng)跨域協(xié)調(diào)模式，涉及的項(xiàng)目主體往往更加多元。

綜上所述，跨域項(xiàng)目協(xié)調(diào)均需要有政府參與，區(qū)別在于參與主動(dòng)性及參與強(qiáng)度的高低。示范區(qū)內(nèi)涉及多個(gè)平行行政區(qū)，未來(lái)應(yīng)參考網(wǎng)絡(luò)化組織的一體化模式，發(fā)揮各跨域主體的積極主動(dòng)性，但也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)加強(qiáng)政府參與強(qiáng)度，提高決策效率。元蕩示范段項(xiàng)目作為示范區(qū)內(nèi)首個(gè)跨域一體化項(xiàng)目，將在借鑒以上模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索一種更高效、更在地化的跨域一體化模式。

元蕩是橫跨上海市與江蘇省的重要省界湖泊，其東、西部分別隸屬于上海市青浦區(qū)和蘇州市吳江區(qū)。以元蕩大橋?yàn)榻纾郧嗥謪^(qū)和吳江區(qū)每側(cè)各1.2km長(zhǎng)的岸線（總面積約35hm²）為示范段項(xiàng)目范圍，工程內(nèi)容主要包括岸線貫通、岸坡整治、淺灘生態(tài)修復(fù)等工作。

項(xiàng)目區(qū)位及工程內(nèi)容 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

示范段項(xiàng)目涉及多個(gè)跨域一體化實(shí)施的核心議題。其中，各自行政區(qū)內(nèi)的工程項(xiàng)目涉及的跨域協(xié)商主要為如何實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃定位、交通體系、水生態(tài)體系、景觀體系等系統(tǒng)的一體化問(wèn)題；元蕩大橋和元蕩慢行橋等跨域單體子項(xiàng)工程項(xiàng)目涉及的跨域協(xié)商主要包括聯(lián)合審批、一體化實(shí)施建設(shè)、聯(lián)合驗(yàn)收，以及后期維護(hù)管理的權(quán)責(zé)劃分等工作。

示范段項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中主要面臨如下挑戰(zhàn)。

1）單純依靠上級(jí)指令的一體化體系難以維系。

2）缺少溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，項(xiàng)目各參與主體溝通不順暢。

3）各區(qū)采用的技術(shù)通行標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

前期謀劃和立項(xiàng)審批階段是協(xié)調(diào)難度最大的階段，需要協(xié)調(diào)的主體多、層級(jí)高，甚至需要進(jìn)行多輪溝通方能達(dá)成共識(shí)。其次是管理運(yùn)營(yíng)階段，主要原因是缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，需要厘清各方的權(quán)利和義務(wù)。而中間的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)階段則主要涉及具體的技術(shù)性協(xié)調(diào)問(wèn)題，相對(duì)較易解決（表3）。

執(zhí)委會(huì)在全周期各階段均起到了重要的協(xié)調(diào)作用。首先，執(zhí)委會(huì)解決了缺乏有效溝通平臺(tái)的問(wèn)題；其次，執(zhí)委會(huì)充分發(fā)揮了主動(dòng)協(xié)調(diào)的作用；第三，執(zhí)委會(huì)作為非上級(jí)行政單位，堅(jiān)持以共識(shí)為協(xié)調(diào)的基本原則，最大化調(diào)動(dòng)了跨域各方的積極性。

由于缺少上位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃，且缺少統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)或可供參考的一體化范式，導(dǎo)致在前期總體方向上出現(xiàn)了分歧，增加了協(xié)調(diào)難度。

此外，規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)施工單位由于缺少一體化實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，只能采取先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再解決問(wèn)題的方式，降低了工作效率和協(xié)調(diào)成本。

示范段項(xiàng)目開始之前，執(zhí)委會(huì)便提出了“邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新、邊總結(jié)”。項(xiàng)目結(jié)束之后，筆者在執(zhí)委會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)各參與單位進(jìn)行了逐一訪談，并通過(guò)多次組織座談會(huì)等方式對(duì)項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行了全面復(fù)盤和總結(jié)。

筆者根據(jù)元蕩項(xiàng)目全周期的6個(gè)階段與每個(gè)階段所對(duì)應(yīng)的核心議題及其對(duì)應(yīng)解決方案，總結(jié)出了核心一體化策略，分別是：

4）共同使用的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系（consistent design standards and specifications），減少反復(fù)修改的工作量和溝通成本；

5）統(tǒng)一的建設(shè)實(shí)施計(jì)劃（same construction schedule），便于施工過(guò)程銜接和最終效果的一體化呈現(xiàn)；

6）共同的運(yùn)營(yíng)管理體系（sustainable management and operation system），制定清晰的管理維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)方式，以及跨域各方的權(quán)力和義務(wù)。

根據(jù)上述策略，筆者提出了“3P3S”的跨域項(xiàng)目一體化實(shí)施模式框架。該模式框架借鑒網(wǎng)絡(luò)化組織主導(dǎo)的一體化模式，同時(shí)以政府賦權(quán)的第三方作為反饋和協(xié)商平臺(tái)，形成了一種高效的、自下而上的、全周期的協(xié)調(diào)模式框架。

跨域項(xiàng)目的3P3S一體化模式框架 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

為了更具針對(duì)性地指導(dǎo)跨域水體生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的順利實(shí)施，本文在“3P3S”模式框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化了項(xiàng)目全周期6個(gè)階段的流程（表4）。該流程適用于跨域參與的各行政單位，以及各規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工及運(yùn)營(yíng)管理單位等。

建成后評(píng)價(jià)

示范段項(xiàng)目相關(guān)工程建設(shè)于2020年10月底竣工。主體工程采取了在統(tǒng)一管理維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下各自單獨(dú)運(yùn)營(yíng)的方式，而元蕩大橋和元蕩慢行橋則采取了委托一方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的方式。目前場(chǎng)地生態(tài)系統(tǒng)加速?gòu)?fù)育，已取得顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益。

1）社會(huì)效益。元蕩步行橋?qū)崿F(xiàn)了上海市青浦區(qū)和蘇州市吳江區(qū)的慢行系統(tǒng)一體化連通。元蕩大橋?qū)傻氐能囆袝r(shí)間從40分鐘縮短至5分鐘。執(zhí)委會(huì)也根據(jù)此項(xiàng)目的一體化經(jīng)驗(yàn)制定出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)性文件，以為示范區(qū)內(nèi)47個(gè)重點(diǎn)跨域水體治理項(xiàng)目提供參考和指導(dǎo)。

2）經(jīng)濟(jì)效益。示范段項(xiàng)目已經(jīng)成為了兩省市交界處的旅游熱點(diǎn)，聚集了人氣，為周邊城市發(fā)展組團(tuán)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境條件，為“生態(tài)+”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)，一體化效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。

3）環(huán)境效益。場(chǎng)地在生態(tài)修復(fù)前缺乏淺灘濕地生境，濕地呈現(xiàn)退化狀態(tài)。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了跨兩地的一體化湖濱生態(tài)修復(fù)，總體生態(tài)岸線率超過(guò)80%，修復(fù)了近岸50~80m范圍內(nèi)的淺灘濕地帶；經(jīng)過(guò)一年的自然復(fù)育，沉水植物覆蓋度超過(guò)60%，常見濕地鳥類超過(guò)20種，顯著改善了區(qū)域生物多樣性水平；場(chǎng)地水體污染物去除率也提升至70%。

依現(xiàn)狀來(lái)看，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理處于健康可持續(xù)的狀態(tài)，但尚未達(dá)到理想的一體化狀態(tài)。如何將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為更高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)是未來(lái)需要進(jìn)一步探索的重點(diǎn)方向之一。

結(jié)語(yǔ)

本文根據(jù)元蕩示范段項(xiàng)目提出了“3P3S”跨域項(xiàng)目一體化實(shí)施模式框架，是一種自發(fā)性、主動(dòng)性相對(duì)較高的一體化模式的探索，可為常規(guī)的跨域項(xiàng)目的一體化實(shí)施提供參考。示范區(qū)后續(xù)將圍繞長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)一系列項(xiàng)目對(duì)該模式進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)和修正。

中國(guó)目前正處在從城鎮(zhèn)化發(fā)展升級(jí)至區(qū)域城市一體化發(fā)展的階段，這種空間格局的演進(jìn)超越了原有的行政區(qū)劃限制，而傳統(tǒng)的依靠行政命令的一體化模式難以維系和創(chuàng)新，亟需探索高效率、可實(shí)施、全周期的一體化新模式。在未來(lái)的一體化項(xiàng)目實(shí)踐探索中，我們還需要進(jìn)一步了解一體化內(nèi)在的競(jìng)合機(jī)制，研究在不同府際關(guān)系中，如何進(jìn)一步通過(guò)模式創(chuàng)新有效提高一體化實(shí)施效率。

編輯 | 田樂(lè)，王胤瑜

翻譯 | 田樂(lè)，王胤瑜，嵇揚(yáng)

制作 | 高雨婷