樊杰：談我國的主體功能區(qū)劃

　　嘉???賓：樊杰?中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員?

　　嘉賓介紹：樊杰，男，1961年出生。博士、研究員，1982年從北京大學(xué)地理系城市與區(qū)域規(guī)劃專業(yè)本科畢業(yè)后，一直在中國科學(xué)院地理研究所（現(xiàn)名：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）學(xué)習(xí)和工作。現(xiàn)任中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、地理科學(xué)與資源研究所城市與區(qū)域發(fā)展（人地關(guān)系地域系統(tǒng)）研究中心主任。是國家“十一五”規(guī)劃專家委員會委員、中國國際工程咨詢公司專家委員會政策研究－規(guī)劃－后評價專家組組長。主要學(xué)術(shù)任職是：中國地理學(xué)會理事和經(jīng)濟(jì)地理專業(yè)委員會主任、中國發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會常務(wù)理事和城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略專業(yè)委員會主任、中國自然資源學(xué)會理事。?
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　　樊杰研究員一直從事中國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃研究工作。20世紀(jì)90年代，便開始協(xié)同負(fù)責(zé)“中國能源2050年發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域能源戰(zhàn)略”（能源部）、“長江三峽水庫地區(qū)工業(yè)企業(yè)遷移與工業(yè)布局”（國務(wù)院三峽辦）、“閩粵贛三邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作規(guī)劃”（國家發(fā)改委）、“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃思路”（國家發(fā)改委）等戰(zhàn)略與規(guī)劃的研制。2000年以后，先后承擔(dān)了國務(wù)院西部開發(fā)辦主持的“西部重點地帶區(qū)域規(guī)劃前期研究”、國務(wù)院研究室主持的“東北老工業(yè)基地可持續(xù)發(fā)展研究”等課題。特別是在國家編制“十一五”規(guī)劃的前期研究中，樊杰在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域主持多項課題，對我國主體功能區(qū)規(guī)劃、我國地區(qū)發(fā)展總體戰(zhàn)略、空間（區(qū)域）規(guī)劃理論方法與戰(zhàn)略重點、欠發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等進(jìn)行研究并形成大量的政策建議，受到有關(guān)部門的高度重視，部分成果被“國家十一五規(guī)劃綱要”直接采用。?
　　
　　目前，受國家發(fā)改委委托，樊杰研究員正在主持“我國主體功能區(qū)劃方案研制”工作，之前負(fù)責(zé)完成了我國兩個區(qū)域規(guī)劃試點之一的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”的研制任務(wù)。同時，他還負(fù)責(zé)國土資源部的省級國土規(guī)劃試點“廣東省國土規(guī)劃”的研制。樊杰研究員曾5次參加上報中央政府的院士咨詢報告的起草，曾多次在國家發(fā)改委、建設(shè)部、國土資源部和許多省市的干部培訓(xùn)班上作關(guān)于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃的報告，在上海浦東學(xué)院等應(yīng)邀講學(xué)。2007年2月15日，中共中央政治局進(jìn)行第三十九次集體學(xué)習(xí)，樊杰研究員作為主講人之一，就“國外區(qū)域發(fā)展情況和促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”進(jìn)行了講解，闡述了自己的看法和建議。
　　
　　策??劃：?李存富?中國科學(xué)院網(wǎng)站總編輯

　　主持人：?徐建輝?科學(xué)時報社資深編輯

直播現(xiàn)場

　　主持人：首先歡迎國家發(fā)改委“主體功能區(qū)規(guī)劃方案研制”課題組負(fù)責(zé)人、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所樊杰研究員到中國科學(xué)院網(wǎng)站來接受我們的采訪。他今天講的主題是全國主體功能區(qū)規(guī)劃。今年7月26日，國務(wù)院發(fā)布了一個文件，內(nèi)容是在全國開展主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，請您給我們介紹一下什么是主體功能區(qū)規(guī)劃，它的功能體現(xiàn)在什么地方，跟以往的規(guī)劃有什么不同？?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)域規(guī)劃，據(jù)我所知，是建國以來第一次由國務(wù)院作為重要政府工作部署的、在全國范圍開展的綜合性的空間規(guī)劃工作。過去也有過類似的空間規(guī)劃工作，但是往往都是先編制規(guī)劃，再經(jīng)過有關(guān)主管部門的審批。主體功能區(qū)域規(guī)劃是由國務(wù)院在工作之始、就對規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃要解決的重點任務(wù)以及規(guī)劃的操作程序，進(jìn)行統(tǒng)一部署，從國家級、省級分層推進(jìn)、全面開展的一次空間規(guī)劃，非常重要。

　　在一國范圍內(nèi)，各個區(qū)域由于自身發(fā)展條件的差異，在全國空間開發(fā)、國土資源利用、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用是不同的，一般把每個區(qū)域所發(fā)揮的作用稱為它的功能。對于每個地區(qū)而言，作用是多方面的，功能是綜合的。比如說我國東部地區(qū)，它是支撐中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要地區(qū)，是引領(lǐng)中國改革開放的排頭兵，這是它的功能；同時，若著眼資源環(huán)境系統(tǒng)，我國東部地區(qū)在海岸帶的保護(hù)、海陸統(tǒng)籌等方面發(fā)揮著重要作用，還具有生態(tài)和環(huán)境意義的其他的功能。比如說我國西部位于大江大河的上游地區(qū)，承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保育、為下游地區(qū)以及全國的可持續(xù)發(fā)展提供重要生態(tài)屏障的功能，同時這些地區(qū)也需要發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，也承擔(dān)著促進(jìn)當(dāng)?shù)乩习傩彰撠氈赂坏呢?zé)任，從而在經(jīng)濟(jì)方面也有許多其他的功能?？偠灾魏我粋€區(qū)域，既承擔(dān)著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的功能，又承擔(dān)著資源合理開發(fā)、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的功能。所以，每個區(qū)域的功能是多樣的、綜合的。在進(jìn)行空間規(guī)劃的過程中，科學(xué)認(rèn)識、合理培育、充分發(fā)揮各個區(qū)域的綜合功能，是開展任何一個空間規(guī)劃的重要出發(fā)點。由于每個發(fā)展階段國家發(fā)展的目標(biāo)取向不一、要解決的核心問題有所不同，所以，一定時期中每個區(qū)域的角色、地位和作用、要發(fā)揮的功能，是相應(yīng)的差異的，是同這個時期國家所設(shè)定的主導(dǎo)目標(biāo)和要解決的核心問題緊密相關(guān)的。

　　當(dāng)前，我國發(fā)展的主導(dǎo)目標(biāo)，仍然是加快城市化和工業(yè)化持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)的發(fā)展，而面臨著的核心問題是在大規(guī)模工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一系列空間開發(fā)無序的問題?？臻g開發(fā)無序的問題突出表現(xiàn)在兩個方面：一方面是城市化的盲目性，另一方面是區(qū)域開發(fā)的無序性。

　　關(guān)于城市化的盲目性，科學(xué)在線不久前已經(jīng)專門就這個問題采訪了陸大道院士。其核心癥結(jié)就在于，人們忽略了每一個城市有自身發(fā)展的條件和發(fā)展的規(guī)律，盲目的追求把城市做大。一些城市可能不具備做大的條件或者不具備按照這么高速度做大的條件，人為的要把城市做大，勢必就會造成形式上的城市規(guī)模在擴(kuò)大，而實質(zhì)上并沒有實現(xiàn)城市的發(fā)展。人口從身份上變成了城市人口，土地從形式上劃成了城市用地，但新增城市人口并沒有實現(xiàn)在就業(yè)上有保障地轉(zhuǎn)換，他們也并沒有因為人和地被城市化了，而真正享受到城市生活的質(zhì)量和城市發(fā)展的效益。所以，這種城市化是盲目的，人們忽略了每個城市自身的發(fā)展條件的約束和城市自身發(fā)展的規(guī)律，而盲目的追求做大城市。

　　另一方面是關(guān)于區(qū)域開發(fā)的無序性。區(qū)域開發(fā)的無序在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)有著不同的表現(xiàn)形式。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，突出表現(xiàn)為不應(yīng)該開發(fā)的區(qū)域盲目開發(fā)。這種開發(fā)勢必是以犧牲昂貴的資源和環(huán)境代價為前提的。我們國家的一些生態(tài)脆弱地區(qū)以及具有生態(tài)重要性的區(qū)域，比如說長江、黃河的上游地區(qū)，黃土高原地區(qū)，喀斯特地區(qū)，盲目開發(fā)地下礦產(chǎn)資源，盲目走城市化的道路，盲目進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，甚至盲目的對生態(tài)進(jìn)行改造——通過引水工程去營造人為的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，等等人類活動，付出了昂貴的代價，許多教訓(xùn)的事例已經(jīng)見諸報端。比如說昆明滇池的污染，現(xiàn)在治理所需要的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)是我們過去盲目發(fā)展獲得的那點經(jīng)濟(jì)收益所無法彌補的。在發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域開發(fā)的無序性表現(xiàn)為其目前的發(fā)展還沒有真正意義上擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式，還是以環(huán)境污染、大量占用土地資源、大量消耗淡水資源獲取經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致這些地區(qū)的發(fā)展一直在不高的水平上徘徊。比如說珠江三角洲地區(qū)，在不斷增加高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重的同時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也還在發(fā)展，相互混雜分布在狹小的地域空間上。其重要的原因之一，就是環(huán)境約束、資源約束沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就必然導(dǎo)致地區(qū)整體功能的提升是一個緩慢的過程。在目前的發(fā)展階段，長三角和珠三角經(jīng)過20年高速增長之后，就應(yīng)該開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級，占據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點，承擔(dān)更高層次的功能。但事實上，發(fā)達(dá)地區(qū)沒有擺脫傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，依然沿用著過去大量消耗資源和破壞環(huán)境的低層次發(fā)展模式，資源、環(huán)境消耗還在不斷擴(kuò)大，整體的發(fā)展效益是不高的，在全球系統(tǒng)內(nèi)的競爭力無法迅速提升。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是生態(tài)脆弱和生態(tài)重要性大的區(qū)域，盲目的以資源環(huán)境為代價獲取很小的經(jīng)濟(jì)收益，不僅損害了當(dāng)代人生存利益和對人居環(huán)境的需求，而且阻礙了整個中華民族的可持續(xù)發(fā)展，危害到后代人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　空間開發(fā)的無序，即盲目的城市化和區(qū)域開發(fā)的無序是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的一個核心問題。因此，解決快速工業(yè)化和城市化過程中空間開發(fā)無序的問題，是當(dāng)前進(jìn)行空間規(guī)劃以及制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一個核心目標(biāo)。圍繞著這樣目標(biāo)，我們要評價在960萬平方公里的國土面積上，哪些區(qū)域應(yīng)該是成為我們未來進(jìn)行工業(yè)化和城市化的重點區(qū)域？哪些區(qū)域不適于集中人口和經(jīng)濟(jì)、成為我國工業(yè)化和城市化的區(qū)域？基于這樣的思想，提出了主體功能的概念，即在中國未來大規(guī)模城市化和工業(yè)化中，每個區(qū)域應(yīng)該扮演的主要角色。根據(jù)是否成為重點承載工業(yè)化和城市化的地區(qū)，將我國國土空間劃分為兩大類區(qū)域。一類區(qū)域的主要功能就是要承載大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動，我們稱之為開發(fā)類地區(qū)。另一類就是不適宜在未來進(jìn)行工業(yè)化和城市化的地區(qū)，我們就稱之為保護(hù)類地區(qū)。這里面有一個關(guān)鍵詞“開發(fā)”，在主體功能區(qū)規(guī)劃中，“開發(fā)”專門就是指進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動。這兩大類區(qū)域又可以細(xì)分。其中，開發(fā)類區(qū)域可以分為兩種區(qū)域，一種區(qū)域的工業(yè)化和城市化已經(jīng)發(fā)展到一定的階段，經(jīng)濟(jì)水平高，城市群發(fā)育程度高，未來應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)變增長模式，把提高增長質(zhì)量作為發(fā)展的核心目標(biāo)，我們把這種開發(fā)類區(qū)域稱為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。另一種區(qū)域是未來人口集聚、推進(jìn)工業(yè)化的重點地區(qū)，目前發(fā)展水平還沒有達(dá)到象沿海幾大比較成熟的城市群區(qū)域那樣的發(fā)展程度，但具有一定的國土空間開發(fā)基礎(chǔ)，具有進(jìn)一步集聚人口和發(fā)展工業(yè)的條件，稱之為重點開發(fā)區(qū)域。與此相對應(yīng)，保護(hù)類區(qū)域也分為兩種類型。一種是具有全國意義的重要生態(tài)功能，或者是生態(tài)脆弱程度比較強(qiáng)的區(qū)域，這些區(qū)域不能進(jìn)行大規(guī)模人口集聚和工業(yè)化，我們稱之為限制開發(fā)區(qū)域。還有一種區(qū)域是禁止開發(fā)區(qū)域。在“十一五”規(guī)劃綱要和國務(wù)院發(fā)布的文件里，明確指出禁止開發(fā)區(qū)域就是國家依法設(shè)立的各類保護(hù)區(qū)，包括自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園和風(fēng)景名勝區(qū)等等，這些區(qū)域都是禁止開發(fā)區(qū)，不允許進(jìn)行工業(yè)化和城市化活動。未來在全國范圍內(nèi)就是要按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)進(jìn)行空間的整體部署和組織。

　　主持人：咱們現(xiàn)在這幾類開發(fā)區(qū)在地理分布上是不是有一個大概的、與我國版圖相對應(yīng)的空間分布？?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)的空間分布和我國自然生態(tài)系統(tǒng)、現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的空間格局應(yīng)該是相適應(yīng)的。開展主體功能區(qū)規(guī)劃工作，首先要做的一個基礎(chǔ)性工作，就是對我國960萬平方公里的陸地國土空間，從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、未來發(fā)展?jié)摿θ箢愔笜?biāo)進(jìn)行評價。在評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間整體開發(fā)的戰(zhàn)略部署等，選擇優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域。?
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　　主持人：這個規(guī)劃是根據(jù)黨中央提出來的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的非常宏觀的、從國家的角度來進(jìn)行調(diào)整、轉(zhuǎn)變的一個過程是嗎？?
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　　嘉賓：對，應(yīng)該是這樣的一個過程，更準(zhǔn)確地說它是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的一個重要的舉措。過去的發(fā)展模式存在著的一個重大偏差，或者說一直沒有解決好的一個問題，就是發(fā)展觀問題。如何看待什么是發(fā)展，我們所需要的發(fā)展具有怎樣的前景和目標(biāo)，一直沒有一個科學(xué)的答案。所以，長期以來，幾乎全國各個地區(qū)都是把追求GDP的增長，追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為政府的主要任務(wù)，作為區(qū)域發(fā)展的核心目標(biāo)，在很多區(qū)域甚至作為唯一的目標(biāo)。傳統(tǒng)意義上的發(fā)展，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是必須要走工業(yè)化和城市化的道路。這是人們已經(jīng)形成的一個固有的、傳統(tǒng)的、但是實際上具有巨大偏差的一種發(fā)展模式和發(fā)展思路。為什么每個地區(qū)都要選擇這樣的發(fā)展模式呢？一個基本的依據(jù)是發(fā)展就是每個地區(qū)都要解決人們的溫飽問題，解決人們的致富問題。而解決人們的溫飽和致富問題，就必須走工業(yè)化、走城市化的道路，各個地區(qū)都應(yīng)該追求GDP的增長。因為只有GDP增長，地方的財政收入才能得到相應(yīng)的增長，人們收入水平才有相應(yīng)的增長。從人們的脫貧致富引導(dǎo)出必須增加地方財政收入和人們的收入水平，引導(dǎo)出必須要走城市化和工業(yè)化道路的發(fā)展理念，這是剛才我所談到的區(qū)域開發(fā)無序的理論基礎(chǔ)或者說是發(fā)展觀的基礎(chǔ)。這種發(fā)展觀的基礎(chǔ)，導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的無序，導(dǎo)致了我們付出了昂貴的代價。其實，在我國960萬平方公里的土地上，自然生態(tài)、自然地理環(huán)境、在全球的戰(zhàn)略區(qū)位、自身一系列工業(yè)化城市化的軟環(huán)境特征，都使得許多區(qū)域，可能不具備走工業(yè)化和城市化的道路，不具備通過自然資源開發(fā)、進(jìn)行工業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的建設(shè)獲取經(jīng)濟(jì)收益來提高當(dāng)?shù)氐胤秸斦杖牒腿藗兩钏降臈l件。

　　中央提出來“科學(xué)發(fā)展觀”的新的發(fā)展理念，就是要求一要以人為本，二要尊重自然，走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的道路。主體功能區(qū)規(guī)劃，之所以說它是一個貫徹了科學(xué)發(fā)展觀的思想，主要體現(xiàn)在“以人為本”和“尊重自然”兩個重要的方面?！耙匀藶楸尽痹谥黧w功能區(qū)規(guī)劃中的體現(xiàn)，主要是改變了過去各個地區(qū)都是要通過追求GDP，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為脫貧致富、實現(xiàn)現(xiàn)代化的唯一途徑的發(fā)展模式。主體功能區(qū)規(guī)劃提出不同地區(qū)有不同的發(fā)展模式，各個地區(qū)都要發(fā)揮自身的優(yōu)勢。在國家發(fā)展的大系統(tǒng)里邊，一些區(qū)域可能就是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為對全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的最主要的戰(zhàn)略選擇，另外一些地區(qū)，由于具備比較好的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，可以作為優(yōu)化和重點開發(fā)的區(qū)域，在支撐整體國民經(jīng)濟(jì)實力的提升中做出更大的貢獻(xiàn)。

　　通過這樣一個國土空間開發(fā)整體系統(tǒng)的組織，對那些限制和禁止開發(fā)的區(qū)域，主要是目前的一些欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，通過一系列相關(guān)的政策和措施，實現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏教岣吆蜕钯|(zhì)量改善。主要的政策措施有，通過進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，來獲得對全國可持續(xù)發(fā)展、全國現(xiàn)代化建設(shè)的貢獻(xiàn)，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式來改善當(dāng)?shù)乩习傩盏纳婧桶l(fā)展條件、提高生活水平，這是一個重要的途徑。第二個途徑，就是在這些地區(qū)，選擇與主體功能建設(shè)相適宜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，比如說在限制開發(fā)區(qū)發(fā)展發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色農(nóng)業(yè)。限制“開發(fā)”不是限制“發(fā)展”，限制開發(fā)只是限制大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動，適宜的發(fā)展是被允許的。在產(chǎn)業(yè)政策上，還要優(yōu)先支持和重點扶持限制開發(fā)區(qū)域適宜的發(fā)展活動，鼓勵和支持這類區(qū)域走具有特色的生態(tài)型的、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，促進(jìn)這類區(qū)域合理的資源開發(fā)利用行為和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動。第三個途徑，就是強(qiáng)調(diào)的人口要進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，使得在全國范圍內(nèi)，人口在空間上實現(xiàn)合理的配置。對那些不適宜于人類大規(guī)模集聚的區(qū)域，通過人口不斷的遷出，減少當(dāng)?shù)厝丝诘膲毫Γ徑猱?dāng)?shù)刭Y源環(huán)境緊缺狀況以及生態(tài)脆弱性問題，使得國家整個社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)達(dá)到一個基本均衡。我們過去強(qiáng)調(diào)區(qū)域均均衡，強(qiáng)調(diào)人均GDP水平東西部地區(qū)應(yīng)該大體相等。按照過去的發(fā)展思路，各個地區(qū)都要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把人均GDP的分子做大，從而提高人均GDP的水平，就成為一種[普遍的選擇。為了做大GDP，每個地區(qū)都要招商引資，都要進(jìn)行資源開發(fā)和走工業(yè)化的道路。其實，要實現(xiàn)人均GDP區(qū)域均衡，還有另一個途徑，即縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分母。在西方國家，越是發(fā)達(dá)的國家，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空間上進(jìn)行了合理的流動。

　　通過以上的三個主要途徑，即國家進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付、通過產(chǎn)業(yè)政策等鼓勵和扶持特色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)友好型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、通過人口的合理轉(zhuǎn)移，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老百姓、或者說未來限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的老百姓，和生活在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)的老百姓享受的基本公共服務(wù)水平、甚至生活水平達(dá)到大體的均衡。只有這樣的方式，才有可能使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老百姓真正享受到發(fā)展的實惠，真正享受到了改革開放的成果。而過去在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行的傳統(tǒng)增長模式，只是在短期內(nèi)，由于大規(guī)模的資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高了人們的經(jīng)濟(jì)收入，增加了地方的財政收入。但從長期效果看，因為這類區(qū)域不具備工業(yè)發(fā)展的競爭能力，違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)布局的規(guī)律，在市場機(jī)制作用下，要不了五年、十年，建設(shè)項目都紛紛虧本、紛紛倒臺。這種發(fā)展所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益往往是不可持續(xù)，加之是以環(huán)境破壞為代價的，環(huán)境修復(fù)的成本是取得的短期經(jīng)濟(jì)收益所無法彌補的。并且一些地區(qū)對生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的破壞是很修復(fù)的，生態(tài)系統(tǒng)是難以逆轉(zhuǎn)的，直接破壞了未來人們在這種區(qū)域生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，綜合經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益、綜合短期效益和長期效益，傳統(tǒng)的發(fā)展道路只能加劇發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展水平差距，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)老百姓生存和發(fā)展的環(huán)境越來越惡化、開發(fā)的收益越來越低。這是不以人為本的。?
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　　主體功能區(qū)規(guī)劃落實科學(xué)發(fā)展觀的另一個體現(xiàn)就是“尊重自然”。我們認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)、資源環(huán)境系統(tǒng)是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素、是長效因素。只有“人地和諧”了，整個地球表層的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的分布格局才能達(dá)到相對穩(wěn)定的狀態(tài)。這次主體功能區(qū)規(guī)劃把資源環(huán)境對于空間開發(fā)和布局的約束作為一個關(guān)鍵因素給予考慮，在進(jìn)行國土空間主體功能的評價及其主體功能區(qū)劃分時，選擇了十項指標(biāo)。十項指標(biāo)中，有六項都是資源環(huán)境類的指標(biāo)，包括兩項資源類的指標(biāo)——即可利用水資源和可利用土地資源的情況，包括兩個生態(tài)類的指標(biāo)——就是生態(tài)脆弱性指標(biāo)和生態(tài)重要性指標(biāo)，還有環(huán)境容量和自然災(zāi)害兩個指標(biāo)。這些指標(biāo)可以科學(xué)地界定不適宜人類進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)活動甚至生活活動的區(qū)域，這樣盡可能地從規(guī)劃層面上就明確予以限制開發(fā)、重點保護(hù)，通過配套政策措施的實施，實現(xiàn)這些區(qū)域未來的生態(tài)保護(hù)，使環(huán)境保護(hù)和改善，生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和修復(fù)得到真正意義上的持續(xù)。所以，我個人理解，從“以人為本”、“尊重自然”這兩個方面，主體功能區(qū)規(guī)劃充分貫徹了科學(xué)發(fā)展觀。?
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　　主持人：剛才您說完了以后，給大家這么一個信心，就是說我們能夠通過改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長模式，達(dá)到對環(huán)境友好，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠通過另外一種模式，達(dá)到它的發(fā)展目標(biāo)，這給人們一種這樣的信心，因為現(xiàn)在一種普遍的觀點就是認(rèn)為，好像似乎是不經(jīng)過這種大規(guī)模的工業(yè)化和城市化就不能達(dá)到發(fā)展的目的，現(xiàn)狀就是這樣？

　　嘉賓：對。?
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　　主持人：你剛才說一個是無序，一個是盲目，就是這么來的。將來比如往小說，按省來劃的話，有的可能按省，還可能太小了，可能是華東地區(qū)，華南地區(qū)，必須在我們主體功能總的框架下，你才能該干什么不該干什么，你再做你的這個，要圍繞我們主體功能的總框架來做它。

　　嘉賓：是。
　
　　主持人：再請你介紹一下從全國層面幾個區(qū)域的主體功能大概是怎么劃分的。?
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　　嘉賓：具體的劃分還不好說，因為最終方案沒有編制出來。從工作部署上看，主體功能區(qū)規(guī)劃工作成果要求的時間是非常緊的。國務(wù)院上個月發(fā)了一個關(guān)于編制主體功能規(guī)劃的意見，要求今年完成國家級的主體功能規(guī)劃，明年完成省級的，而且明確要求國家級的規(guī)劃在今年9月份要拿出一個初稿。其實，這項工作前期研究是在編制“十一五”規(guī)劃之前就開始了。在“十一五”規(guī)劃綱要里，也明確提出要編制我們國家的主體功能區(qū)規(guī)劃，按照分類管理的區(qū)域政策，推進(jìn)規(guī)劃的實施，“十一五”規(guī)劃編制得到人大會議審批之后，國家發(fā)改委就開始組織研究和編制國家級的主體功能區(qū)規(guī)劃，而且選了全國八個先行的省區(qū)作為試點，進(jìn)行科學(xué)研究層面上的探討和匹配政策方面的研究。就目前的階段來說，應(yīng)該說區(qū)劃方案還在編制過程中。

　　中國的基本格局是清晰的。按照“十一五”規(guī)劃中對四類主體功能區(qū)的定義，很容易判斷哪些區(qū)域大概屬于什么類型的主體功能區(qū)。比如說優(yōu)化開發(fā)區(qū)應(yīng)該是目前城市化和工業(yè)化水平已經(jīng)比較高，有大規(guī)模的城市群集聚，能夠引領(lǐng)中國未來參與世界經(jīng)濟(jì)競爭的區(qū)域。顯然這種區(qū)域在我們國家主要分布在沿海地區(qū)，至于沿海地區(qū)的哪幾個區(qū)域和具體的范圍，還在進(jìn)一步研究之中。但是我相信，諸如長三角，珠三角，包括北京、天津所在的區(qū)域，都應(yīng)該是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域之列?？梢?，這是優(yōu)化開發(fā)區(qū)的一個基本格局，即主要是分布在沿海地區(qū)，主要在兩個三角洲地區(qū)以及環(huán)渤海范圍內(nèi)選擇優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)是已經(jīng)具有一定的城市化基礎(chǔ)，城市群發(fā)育程度雖然不高，但是已經(jīng)出現(xiàn)了相對密集的城市群，未來又具有承載大規(guī)模人口及其推進(jìn)工業(yè)化的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑥膰艺w開發(fā)中具有重要的戰(zhàn)略區(qū)位。已有的開發(fā)基礎(chǔ)是確定重點開發(fā)區(qū)的重要條件，這樣的區(qū)域和目前已經(jīng)形成的一些城市密集區(qū)具有很好的相關(guān)性，包括中原城市群，關(guān)中城市和產(chǎn)業(yè)帶，成渝都市圈，武漢城市群等。限制開發(fā)區(qū)強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)功能，其生態(tài)系統(tǒng)在全國具有重要意義，對于維護(hù)整個大的生態(tài)系統(tǒng)平衡具有戰(zhàn)略意義，比如說大的森林系統(tǒng)、大的草地系統(tǒng)、大的荒漠系統(tǒng)以及生物多樣性保護(hù)具有重要價值的生態(tài)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)是未來限制開發(fā)區(qū)的一種類型，它們的生態(tài)系統(tǒng)重要性突出。還有生態(tài)系統(tǒng)很脆弱的地區(qū)，這種脆弱不加以保護(hù)，就會危及中華民族可持續(xù)發(fā)展，比如說水土流失的重點區(qū)域、沙漠化的重點區(qū)域、石漠化的重點區(qū)域，以及鹽漬化的區(qū)域，這些區(qū)域也是未來限制開發(fā)區(qū)的候選區(qū)域。因此，我國重要的草原、重要的森林系統(tǒng)分布的區(qū)域，水土流失嚴(yán)重和荒漠化問題嚴(yán)重的區(qū)域，肯定是未來限制開發(fā)區(qū)的主要對象區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)剛才已經(jīng)說過了，它是國家法律所規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)地區(qū)和國家風(fēng)景文化區(qū)。江河源頭如果是國家級的自然保護(hù)區(qū)，如三江源，就被確定為禁止開發(fā)區(qū)。如果沒有被列為國家級的自然保護(hù)區(qū)，這類區(qū)域就屬于限制開發(fā)區(qū)，比如說珠三角和香港地區(qū)水源保護(hù)地即東江的源頭，這個區(qū)域并沒有被國家納入國家級的自然保護(hù)區(qū)范圍，那么南嶺就有可能成為我們的限制開發(fā)區(qū)。

　　主持人：而且跟咱們國家大的地理格局是相一致的。

　　嘉賓：對。?
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　　主持人：現(xiàn)在還有一個問題，這是從國家的層面上我們分出了四個功能區(qū)，主體功能區(qū)主要的功能，還有一些反映它的特殊性的一些問題，就是在兩個層面上，比如說省一級開展這個工作的時候，又提出了一些反規(guī)劃的這樣一個原則，就是說它在大的這種主體功能區(qū)之中，又有一些它的特殊性，你比如說在沿海地區(qū)，沿海地區(qū)也有一些風(fēng)景保護(hù)或者是一些流域的源頭，這樣它就會跟它大的區(qū)域有一些不同的功能，你比如說禁止開發(fā)區(qū)，可能會有一些江河源頭在那里，像青海省這樣的一些省區(qū)，它的工業(yè)應(yīng)該怎么考慮，它又有一些工業(yè)像資源類的、開發(fā)類的，跟它的大的主體功能區(qū)的作用是不一致的，所以規(guī)劃人員就提出了反規(guī)劃的這么一個思考，你認(rèn)為這個東西怎么理解呢？?
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　　嘉賓：反規(guī)劃這個概念不是這次主體功能區(qū)規(guī)劃提出來的，有專著對于反規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)的理論和方法層面的闡述，坦白地說我也沒有閱讀過這個原著。但在工作過程中，我和同事們進(jìn)行交流了解了一些反規(guī)劃的基本思路和核心理念。我覺得其最有價值的地方在于，中國過去把規(guī)劃視為促進(jìn)發(fā)展、進(jìn)行開發(fā)的一個手段，就是剛才講的所有地區(qū)都要開發(fā)，所有地方都要發(fā)展，所有城市都要把規(guī)模做大。過去的規(guī)劃中心議題就是為發(fā)展找地盤，找合適的位置，找合適的布局方向，把面向開發(fā)作為規(guī)劃的主導(dǎo)的甚至唯一目標(biāo)?！胺匆?guī)劃”理念提出在政府宏觀調(diào)控的過程中，不僅僅要通過各種政策和規(guī)劃手段促進(jìn)和激勵發(fā)展，而且要通過限制約束類政策和規(guī)劃手段實現(xiàn)空間有序，比如說把該保護(hù)的區(qū)域先保護(hù)起來，把保護(hù)、約束作為規(guī)劃導(dǎo)向這就是所謂的“反規(guī)劃”。其實無論是保護(hù)還是促進(jìn)發(fā)展，都是規(guī)劃需要正面回答和解決的問題。從西方國家數(shù)百年的空間規(guī)劃歷史來看，規(guī)劃同時包括約束性和激勵性的內(nèi)容，約束就是要保護(hù)一些地區(qū)，要限制一些地區(qū)，激勵就是要促進(jìn)和引導(dǎo)、或者規(guī)范一些地區(qū)發(fā)展；規(guī)劃往往具有“剛性”和“彈性”特征的。所以從保護(hù)和開發(fā)本身來說，都是規(guī)劃中正面要實現(xiàn)的內(nèi)容，而不能簡單的說反規(guī)劃就是保護(hù)，規(guī)劃就是開發(fā)。我理解，反規(guī)劃的提出是針對當(dāng)時中國大的背景和大的發(fā)展偏差所提出來的。?
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　　這次規(guī)劃里，一個主要問題，就是剛才您談到的我們稱之為反功能的問題，或者說是“主體功能”和“非主體功能”如何實現(xiàn)在一個區(qū)域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。即在一個主體功能下面，如何協(xié)調(diào)其他功能的發(fā)展。在進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中，可以采取兩種技術(shù)途徑解決這一問題。一種途徑就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過對每一個主體功能區(qū)進(jìn)一步編制區(qū)域規(guī)劃，來協(xié)調(diào)解決主體功能區(qū)范圍內(nèi)所確定主體功能之外的其他功能如何合理培育、合理發(fā)展的問題。因為大家都知道，對于區(qū)劃而言，無論你怎么劃一個區(qū)，這個區(qū)的內(nèi)部都不可能是均一的，不可能是一種性質(zhì)完全覆蓋整個區(qū)域，內(nèi)部總是有差異性。無論你把區(qū)域劃得多么小，無論你是綜合的區(qū)劃也好，還是專業(yè)的區(qū)劃也好，內(nèi)部都不可能是均質(zhì)的，都是有差異的。從主體功能區(qū)規(guī)劃來說，目前采取技術(shù)路線就是通過主體功能區(qū)規(guī)劃，先為每個主體功能區(qū)域確定一個總體功能的基本定位、明確開發(fā)方向和管制原則，未來再通過編制區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域內(nèi)部的空間組織和協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌部署，既要合理安排主體功能的建設(shè)布局，也要合理安排非主體功能——特別是與主體功能相反的功能的發(fā)展建設(shè)布局。比如說如果把北京、天津劃分成一個優(yōu)化開發(fā)區(qū)，它的主體功能是優(yōu)化發(fā)展，應(yīng)該轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，應(yīng)該把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展重點。顯然這并不是指京津地區(qū)內(nèi)部所有的區(qū)域都是適合于發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，到要進(jìn)行工業(yè)化和城市化建設(shè)的。京津內(nèi)部也是有差異的，在京津區(qū)域規(guī)劃中就要進(jìn)行下一個層位的空間部署，譬如要布局相當(dāng)大的綠色開暢空間，要安排重點的生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)域，通過這些部署維護(hù)和改善整個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。由下層位的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)各種功能是目前主體功能區(qū)規(guī)劃采取的技術(shù)路線。?
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　　另外一個技術(shù)路線，就是在一級主體功能區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行二級區(qū)的劃分，通過分層級的方式解決一個區(qū)域的主體功能和區(qū)域內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展不同功能之間的關(guān)系。在我自己主持的一些區(qū)域規(guī)劃實踐中，都是采用二級區(qū)的劃分方法，比如國家發(fā)改委的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃，我們將整個區(qū)域劃成了五大片發(fā)展區(qū)，張家口承德地區(qū)就是未來生態(tài)重點保護(hù)的區(qū)域，而沿?！ìF(xiàn)在的天津濱海新區(qū)和唐山曹妃甸等是未來重點的開發(fā)區(qū)域，北京和天津兩個城區(qū)為主構(gòu)成了優(yōu)化調(diào)整區(qū)域等等，這是一級區(qū)劃。二級區(qū)劃則體現(xiàn)反功能的需求。在整個張家口承德地區(qū)這樣的生態(tài)重點保護(hù)區(qū)域，選擇一部分適合進(jìn)行城市化和工業(yè)化的區(qū)域，比如說張家口城區(qū)及其周邊區(qū)域，作為未來城市化和工業(yè)化的重點區(qū)域。這些區(qū)域的功能，顯然和張承地區(qū)作為生態(tài)保障區(qū)功能是相反的，這就是反功能區(qū)劃。作為二級重點開發(fā)區(qū)的建設(shè)，必須符合一級功能定位的要求。我們在規(guī)劃中規(guī)定二級重點開發(fā)區(qū)應(yīng)該發(fā)展哪一類的產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制、嚴(yán)格禁止發(fā)展與生態(tài)保障建設(shè)有違背、相沖突的產(chǎn)業(yè)。這樣，即給張家口承德地區(qū)留有發(fā)展余地和發(fā)展空間，又規(guī)定了和整體功能不沖突的發(fā)展方向和發(fā)展途徑，使得在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間發(fā)展上實現(xiàn)協(xié)調(diào)。既達(dá)到了有限發(fā)展和合理發(fā)展的目的，又達(dá)到了建設(shè)主體功能區(qū)的目標(biāo)。反過來，對沿海重點開發(fā)地區(qū)，可以想見未來這一地區(qū)進(jìn)行工業(yè)化和城市化的愿望是極其高漲的，不需要為工業(yè)化和城市化相應(yīng)的功能提供空間保障，各級政府會想方設(shè)法找空間。我們區(qū)域規(guī)劃要做的是防止這一地區(qū)發(fā)展的無序。為此，我們把不允許占用的地方劃出來，這些地方包括一些重要生態(tài)濕地，包括未來留給人們進(jìn)行濱海休閑的必要空間，包括維持整個大的人居環(huán)境和生態(tài)效果的景觀廊道等等。在一級重點開發(fā)區(qū)下通過二級反功能區(qū)劃分出保護(hù)類的區(qū)域，通過劃出保護(hù)的區(qū)域，約束城市化和工業(yè)化在重點開發(fā)區(qū)里盲目的泛濫蔓延，使得其發(fā)展達(dá)到一種有序狀態(tài)。我剛才說了國家進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，是采用第一種方式，先進(jìn)行劃區(qū)，再通過區(qū)域規(guī)劃實現(xiàn)進(jìn)一步的內(nèi)部差異性分工或者是實現(xiàn)其他功能。?
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　　我想要補充說明的一點，就是主體功能區(qū)規(guī)劃首先要進(jìn)行全國范圍內(nèi)的基礎(chǔ)評價。剛才說了這個基礎(chǔ)評價，就是從水土資源，從生態(tài)的重要性、脆弱性，從環(huán)境的問題，從自然災(zāi)害，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口集聚程度，從交通優(yōu)勢程度、戰(zhàn)略地位等十個指標(biāo)，按縣為單元進(jìn)行了一整套的評價。應(yīng)該說主體功能區(qū)規(guī)劃是建立在科學(xué)評價的基礎(chǔ)上的，它可以避免省區(qū)里面認(rèn)為適宜于未來大規(guī)模開發(fā)的區(qū)域卻被國家簡單的大面積的劃成限制開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象的出現(xiàn)。有些省在進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃之初也提出這樣的擔(dān)心，擔(dān)心自己未來要重點開發(fā)的區(qū)域被限制住了。如果大家都是是基于科學(xué)基礎(chǔ)評價的前提進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的，就不可能大面積出現(xiàn)省級重點開發(fā)地區(qū)被國家劃分成限制開發(fā)區(qū)。如果說是小范圍的區(qū)域出現(xiàn)了這類問題，便可以通過剛才講的區(qū)域規(guī)劃的方法來解決，通過反功能的方式予以協(xié)調(diào)。?
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　　主持人：根據(jù)國家主體功能規(guī)劃區(qū)劃分成四個類，后面兩個類一個是限制類的一個是禁止類的，我覺得從國家宏觀層面上，頂層設(shè)計是科學(xué)合理的，而且應(yīng)該這樣做，但是反過來對后面這兩個區(qū)又限制又禁止，和前面那兩個會不會產(chǎn)生矛盾，形成區(qū)域間發(fā)展上的不平衡，這個事情怎么辦呢？窮的更窮，富得更富，會不會出現(xiàn)區(qū)域上的貧富差距？?
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　　嘉賓：區(qū)域發(fā)展差距問題是空間規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所要解決的核心問題，各個國家都是這樣。這里有一個認(rèn)識問題，就是如何去看待區(qū)域發(fā)展是否均衡、是否公平。剛才我講了，過去我們把關(guān)注點局限在人均GDP一個指標(biāo)上。如果從這個指標(biāo)——或從經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平等這類指標(biāo)來衡量，現(xiàn)階段，無論是開展主體功能區(qū)規(guī)劃也好，還是不去做主體功能區(qū)規(guī)劃也好，我們的研究結(jié)論都是人均GDP區(qū)域差距短期內(nèi)難以縮小，而且從絕對差距來說還是要繼續(xù)擴(kuò)大的。其原因主要有兩條：一是導(dǎo)致人均GDP區(qū)域差距的傳統(tǒng)因素依然存在，短期內(nèi)難以消除，包括我們所說的資源環(huán)境條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、人們的觀念等等。二是一些影響區(qū)域發(fā)展的新的因素在不斷滋生，這些新的因素為那些已經(jīng)發(fā)達(dá)的區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展提供了更好的條件，更加加劇了區(qū)域差距的擴(kuò)大，新的發(fā)展因素包括區(qū)域整體的創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)全球化因素、信息化水平、和核心門戶城市的聯(lián)系程度等等，所有這些新因素使得我們的發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)了新的制高點（插話：形成了馬太效應(yīng)）。在影響區(qū)域發(fā)展新老因素共同作用下，我國以人均GDP為主要指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差距短期內(nèi)難以消除甚至于絕對差距還會有擴(kuò)大，而且將還會是一個長期的過程。?
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　　主體功能區(qū)規(guī)劃要實現(xiàn)的空間均衡，跳出了傳統(tǒng)的發(fā)展模式，從注重人均GDP為核心的經(jīng)濟(jì)層面的均衡，到更加注重人們實際生活水平和生活質(zhì)量的均衡。研究表明，在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，人均GDP差距水平要大于地方財政支出的人均水平，更大于人們的收入水平。人們的工資收入水平的區(qū)域差距小于人均GDP的區(qū)域差距，如果考慮各地物價指數(shù)和各個地區(qū)的購買能力，人們的實際消費水平差距則更小，要小于收入水平。大家知道，人們實際的消費水平是最能夠體現(xiàn)人們的實際生活水平和生活質(zhì)量的?，F(xiàn)在國家進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，就是想通過各種途徑，努力縮小人們在消費、在實際生活的質(zhì)量和水平上區(qū)域之間的差距?？s小這個差距是老百姓真正能體會到、享受到的。有些地區(qū)過去也還出現(xiàn)過這樣的現(xiàn)象，一個地區(qū)進(jìn)行資源大規(guī)模開發(fā)和工業(yè)項目建設(shè)，盡管GDP在顯著增長，老百姓生活水平并沒有提高。更有甚者，由于大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，抬高了當(dāng)?shù)氐奈飪r，老百姓的實際生活水平還下降了。就是說，從人均GDP到老百姓實際生活水平之間還有若干環(huán)節(jié)，主體功能區(qū)規(guī)劃認(rèn)可人均GDP區(qū)域差距擴(kuò)大是現(xiàn)階段的一個基本規(guī)律，同時也認(rèn)可不能簡單的通過遏制我們發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的速度，求得人均GDP在空間上的平衡。主體功能區(qū)規(guī)劃就是要通過若干環(huán)節(jié)的共同作為，促進(jìn)老百姓實際生活水平和生活質(zhì)量的大體均衡。主體功能區(qū)規(guī)劃為發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造更好的發(fā)展條件，充分的實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展效益和發(fā)展效率，支撐整體國民經(jīng)濟(jì)實力的抬升，提高國民經(jīng)濟(jì)的國際競爭能力。然后，通過發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)出收益的部分上繳，國家在分配層面來實現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域均衡的目標(biāo)。最主要的一個舉措，就是國家要采用財政轉(zhuǎn)移支付的手段，彌補那些為了維護(hù)國家整體生態(tài)安全，為發(fā)達(dá)地區(qū)做出生態(tài)貢獻(xiàn)的限制開發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益損失。重點建設(shè)跟老百姓密切相關(guān)的基本公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、出行條件等，使得限制開發(fā)區(qū)的老百姓在基本公共服務(wù)層面上和發(fā)達(dá)地區(qū)，或者說優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)地區(qū)越來越接近。甚至做一個長遠(yuǎn)的展望，限制開發(fā)區(qū)所享受的基本公共服務(wù)比發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馗咭恍?

　　主持人：他們享受到良好的生態(tài)。

　　嘉賓：如果綜合清潔的水、空氣等生態(tài)指標(biāo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活質(zhì)量并不亞于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。?
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　　主持人：等于國家最頂層，主體功能規(guī)劃還要分好幾個層面，國家的，包括省一級的，省里每個地區(qū)還要按這個思路來做，但是有了國家這個宏觀規(guī)劃，大家都上路了，都在這個框架上做，不會存在您剛才講的這個問題。?
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　　嘉賓：按照國家的統(tǒng)一部署，這次的主體功能區(qū)規(guī)劃分為兩個層級，一個是國家級，一個是省級，省以下不再做主體功能區(qū)規(guī)劃。國家級的主體功能區(qū)規(guī)劃不覆蓋全國國土，主要是把具有國家價值和國家意義的優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)挑選出來。省級主體功能區(qū)規(guī)劃首先把國家主體功能區(qū)規(guī)劃完全地承接下來，國家對一個省的某一個區(qū)域所確定的主體功能，原則上省里不能修改這個功能。然后是對國家沒有劃的區(qū)域進(jìn)行省級的評價，進(jìn)行省域主體功能區(qū)規(guī)劃。最終，國家加省共兩級的主體功能區(qū)規(guī)劃覆蓋整個陸地國土空間。

　　從國家層面上，為了避免省級進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃時省區(qū)間評價指標(biāo)差異性過大以及避免省區(qū)和國家規(guī)劃結(jié)果的不協(xié)調(diào)，在過去的一年多時間里，國家就開始著手制定統(tǒng)一的劃分指標(biāo)體系、技術(shù)路線和劃分方法，進(jìn)行了多次同省里的研討和溝通。通過這樣的過程，應(yīng)該說未來各省在劃分的基本原則、目標(biāo)和技術(shù)路線，甚至于在指標(biāo)體系上，都能和國家保持非常好的一致性，最終會形成一個真正意義上的統(tǒng)一規(guī)劃，為未來協(xié)調(diào)發(fā)展奠定穩(wěn)定基礎(chǔ)。但是，這并不是說國家對省里限制死，以至于國家替代了省級規(guī)劃的功能。在整個技術(shù)路線的設(shè)計層面上和具體的操作過程中，給省里留出了非常大的余地和調(diào)整空間。比如說我們進(jìn)行全國交通優(yōu)勢度的評價時，在國家級層面上，是否能夠便利地進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)循環(huán)和參與世界競爭是非常重要的，所以我們選擇了北京、上海和廣州作為三個最主要的中國參與世界競爭的門戶城市，并將各地區(qū)和這三個門戶城市的通達(dá)程度作為各地區(qū)交通優(yōu)勢度的評價標(biāo)準(zhǔn)。同樣，各省也要對省內(nèi)各地區(qū)的交通優(yōu)勢度進(jìn)行評價。這時，除了把和北京、上海、廣州這些城市的通達(dá)程度作為評價的指標(biāo)之外，還可以選擇和本省的一些重點城市的交通便捷程度作為考核這個地區(qū)交通優(yōu)劣程度的重要方面，從而滿足各省自身評價的需要。生態(tài)脆弱性和生態(tài)重要性評價也一樣，在國家級層面進(jìn)行評價時，主要考察具有全國意義的生態(tài)系統(tǒng)，如全國意義的森林和草原系統(tǒng)。各個省進(jìn)行本省生態(tài)重要性評價時，完全可以根據(jù)自身生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的重要程度，選擇具有本省意義的森林系統(tǒng)，也還可以增加一些新的生態(tài)系統(tǒng)類型，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。也就是說，全國和省里都應(yīng)該有生態(tài)重要性這項指標(biāo)，而且算法是統(tǒng)一的。但在具體構(gòu)成中，各省具有選擇的余地。而且確定一些重要閾值，各省也允許浮動。比如說國家級重點開發(fā)區(qū)肯定在人口的集聚程度上有一個度量指標(biāo)閾值，集聚到什么樣的程度，就可以大體劃為國家級的重點開發(fā)區(qū)；對于各省來說，這個閾值是可以浮動的，可以調(diào)整的，沿海地區(qū)和西部地區(qū)的閾值選擇肯定會是不一樣的，這是各省可以掌握的。當(dāng)然這里面可能又出現(xiàn)另外一個問題，各省浮動不能太大，浮動太大了等于沒有標(biāo)準(zhǔn)了。閾值浮動應(yīng)該有個范圍，目前我們正在研究討論，是否應(yīng)該從國家這個層面上，分類給各個省有一個閾值以及計算過程中重要參數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等取值浮動范圍的參考值，從而實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)。說到這兒，大家也能感覺到主體功能區(qū)規(guī)劃是一個新鮮的事物，很多思想是在做規(guī)劃過程中，不斷產(chǎn)生，不斷完善的，所以有些領(lǐng)導(dǎo)把主體功能區(qū)規(guī)劃叫做真正意義上的“三邊”工程，是一個邊學(xué)習(xí)，邊實踐，邊完善的過程。?
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　　主持人：我剛才聽你這么一個介紹，我覺得這真是一部在咱們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的形勢下，應(yīng)運而生的規(guī)劃，它是一部依據(jù)咱們國家的山川大勢的分布、資源的蘊藏、發(fā)展的現(xiàn)狀綜合考慮的一個區(qū)域規(guī)劃，它的出臺意味著國家未來發(fā)展將更加注重區(qū)域的綜合發(fā)展，注重統(tǒng)籌上下游、左右岸、發(fā)展先后等等這些關(guān)系，是一個真正關(guān)系五個統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃，而且它的重要意義還在于它可能不光是考慮我一家自身的發(fā)展，還要考慮到我的鄰居，不再是光想自己的發(fā)展，而是大家互相關(guān)照的那種發(fā)展，是不是這個意思？?
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　　嘉賓：很準(zhǔn)確，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該是全國一盤棋的統(tǒng)一要求下考察各個區(qū)域所承擔(dān)的角色，所以它肯定是一個統(tǒng)一的、整體性很強(qiáng)的、要求區(qū)域之間相互協(xié)調(diào)和配合的規(guī)劃。我個人理解主體功能區(qū)規(guī)劃的出發(fā)點和原則時，認(rèn)為除了“以人為本、尊重自然”之外，還有一個就是“發(fā)揮優(yōu)勢，加強(qiáng)合作”。以人為本，尊重自然、發(fā)揮優(yōu)勢、加強(qiáng)合作是主體功能區(qū)規(guī)劃的出發(fā)點和基本原則，你剛才說到的整體上的協(xié)調(diào)是主體功能區(qū)規(guī)劃核心價值所在。?
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　　從這個話題可以延伸到一個理論命題上，這個理論命題是決策層和社會公眾經(jīng)常碰到的問題。我們現(xiàn)在的規(guī)劃或者戰(zhàn)略里面，無論在決策層還是老百姓的心目中，普遍認(rèn)知的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的概念。大家都知道產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生效益的，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益是不同的。加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往是經(jīng)濟(jì)效益比較高的，而原材料為主、農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益比較低。大家也認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是應(yīng)該演進(jìn)的、升級的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該逐步從一二三轉(zhuǎn)變成二、三、一甚至三、二、一。這些都成為我們地方政府決策甚至于整個社會衡量區(qū)域發(fā)展階段、水平的一個重要指標(biāo)。然而，空間結(jié)構(gòu)長期以來卻被人們所忽略，或者沒有被認(rèn)識到。人們不知道空間結(jié)構(gòu)也是同樣產(chǎn)生效益的，空間結(jié)構(gòu)也有不斷升級的過程。我們所說的空間結(jié)構(gòu)是什么呢？我們把地球表層的的城鎮(zhèn)看成不同的點；我們把交通線、大型的能源供給系統(tǒng)、重要的生態(tài)走廊等稱為軸或者線；我們把大片的農(nóng)業(yè)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等稱為面。以城鎮(zhèn)居民點為主的點，以交通干線生態(tài)廊道還有能源供給系統(tǒng)等為軸、為線，以大片的自然保護(hù)區(qū)和大片的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)等為面的這種“點-線-面”在空間上的組合關(guān)系，包括它們之間功能的相互作用關(guān)系，我們稱之為空間結(jié)構(gòu)。舉個例子，比如說北京、唐山和天津，即我們所說的京津唐，形成了一個空間結(jié)構(gòu)。是北京優(yōu)先發(fā)展呢還是天津重點發(fā)展？是北京應(yīng)該發(fā)展重化工業(yè)還是天津或是唐山應(yīng)該發(fā)展重化工業(yè)？不同城市應(yīng)該發(fā)展到什么樣的規(guī)模？應(yīng)該按照怎樣的速度？這就產(chǎn)生不同的空間結(jié)構(gòu)的方案，而不同的空間組織形態(tài)、不同的空間結(jié)構(gòu)就會產(chǎn)生不同的效果?？臻g結(jié)構(gòu)的組織上發(fā)生失誤一樣會影響到我們的發(fā)展，影響到我們的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。過去人們忽略了這一點，甚至干脆沒有認(rèn)識到空間結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生效益，也沒有認(rèn)識到怎么就叫一個完善的、合理的空間結(jié)構(gòu)。沒有這樣的基本認(rèn)識，沒有解決這個理論命題，就不可能產(chǎn)生科學(xué)合理的空間規(guī)劃藍(lán)圖。這也是導(dǎo)致我們空間發(fā)展無序的一個重要原因。

　　長期以來，我國的規(guī)劃更多地強(qiáng)調(diào)時間發(fā)展序列的目標(biāo)、速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。大家都知道，未來的小康發(fā)展目標(biāo)體系和目標(biāo)值，知道現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和為此所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的發(fā)展速度。但卻不知道中國未來哪些地方是人口高度集聚的區(qū)域，哪些地方是人口不應(yīng)該生存的區(qū)域。我們國家未來要達(dá)到70％、80％的城鎮(zhèn)化率，要新增八億、九億的城市人口，究竟應(yīng)該在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大城市規(guī)模還是應(yīng)該增加一些新城鎮(zhèn)來接納新增的城市人口？增加新城鎮(zhèn)應(yīng)該在哪些地區(qū)增加，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大規(guī)模是每個城市都擴(kuò)大還是只是在一部分地區(qū)集中擴(kuò)大？那么哪些地區(qū)應(yīng)該作為集中擴(kuò)大的區(qū)域？在我國的國土范圍內(nèi)，哪些區(qū)域應(yīng)該嚴(yán)格保護(hù)？這一系列空間上的戰(zhàn)略安排，在過去我們規(guī)劃體系里是被忽略掉的，結(jié)論是非常非常薄弱的甚至是空白的。這次主體功能區(qū)規(guī)劃，目標(biāo)就是要實現(xiàn)空間開發(fā)的有序，有序的空間就是要構(gòu)建一個合理的空間結(jié)構(gòu)。

　　整體上的協(xié)調(diào)就是貫徹落實“五個統(tǒng)籌”的思想。我們要處理好不同類型功能區(qū)之間的關(guān)系，特別是與區(qū)域均衡發(fā)展緊密相關(guān)的限制開發(fā)區(qū)域同優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域之間的關(guān)系；我們還要處理好不同省之間特別是相鄰省之間功能區(qū)的關(guān)系，國務(wù)院的文件明確要求，相鄰兩省進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃時，毗鄰區(qū)域的主體功能應(yīng)該是一致的；我們還要求上下游地區(qū)之間要協(xié)調(diào)，下游地區(qū)是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，它的上游地區(qū)，特別是在上游的生態(tài)脆弱和生態(tài)重要性地區(qū)就要嚴(yán)格限制作為重點開發(fā)區(qū)域?？傊黧w功能區(qū)規(guī)劃要考慮到上下游地區(qū)之間、不同主體功能之間、省和省之間，省級主體功能區(qū)同國家主體功能區(qū)之間、我國和周邊國家之間在開發(fā)過程中相互功能的協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)整體開發(fā)和協(xié)調(diào)開發(fā)的目標(biāo)。?
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　　主持人：這就可以防止現(xiàn)在省之間爭資源，在編制發(fā)展規(guī)劃的時候，全部都是以自己發(fā)展的目標(biāo)為依據(jù)，全都在編大的計劃、高的目標(biāo)，可以防止是嗎？

　　嘉賓：對。

　　主持人：還有一個，剛才聽完了你介紹的主體功能規(guī)劃，好像讓我覺得，心里面比較舒緩，就是說人對自然的那種壓力，那種迫使的那種好像得到了一種舒緩，是不是有這種感覺？也是一種人文理念的不同。?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)規(guī)劃是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，人們發(fā)展觀的出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，人們對于發(fā)展的價值以及自身發(fā)展需求進(jìn)行重新認(rèn)識和重新審視后的結(jié)果。主體功能區(qū)規(guī)劃是產(chǎn)生在這個時期，而不是在十年、二十年之前。其實十年、二十年之前，中國也產(chǎn)生過不同類型的空間規(guī)劃的形式，但是都夭折了。之所以夭折，其中一個重要的原因也是在于發(fā)展階段的客觀限制，包括國家和地方發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展需求、規(guī)劃編制和實施的經(jīng)濟(jì)能力和政策手段、國家整體的法制環(huán)境等等。中國作為一個貧窮落后的國家在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，不可避免地要在資源損失和環(huán)境破壞上付出一定的代價，否則很難獲得經(jīng)濟(jì)收益快速的增長過程。當(dāng)我們發(fā)展到今天，重新回顧和審視這一高速增長過程的時候，就會深深地感覺到，如果當(dāng)時多注重一些和自然的協(xié)調(diào)，也許我們付出的資源環(huán)境代價會少一些；如果我們能在工業(yè)化和城市化發(fā)展的道路上，選擇更合適的道路，也許我們?nèi)〉玫慕?jīng)濟(jì)效果、社會效果會更好一些。發(fā)展到今天，當(dāng)物質(zhì)生活達(dá)到一定的高度的時候，人們開始更多地需要休閑娛樂的空間，需要更干凈的空氣，需要能夠更親近自然的山水。人們越來越認(rèn)識到，親近的自然，良好的人居，健康的環(huán)境，明澈的陽光，對未來社會和人類發(fā)展的重要意義?；谶@樣的對過去發(fā)展道路的反思，及其這個發(fā)展階段人們對發(fā)展需求和發(fā)展價值的重新認(rèn)識和重新審視，全社會才會選擇和認(rèn)同一條新的發(fā)展道路。我覺得在主體功能區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)出了這樣的人文理念。黨中央、國務(wù)院適時作出編制主體功能區(qū)規(guī)劃的決策和部署，是準(zhǔn)確把握社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)全社會對發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型的要求的結(jié)果。當(dāng)然，客觀地說，主體功能區(qū)規(guī)劃實施起來是比較困難的，需要長期的共同努力。?
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　　主持人：也是一個不斷滿足人民群眾物質(zhì)文化需求的一個過程。我還想問你一些在你參加的主體功能區(qū)規(guī)劃的這個過程當(dāng)中，現(xiàn)在有一些研究人員反映，國家發(fā)改委是主持這項工作的政府部門，他們的一些工作人員在整個工作過程當(dāng)中，非常善于學(xué)習(xí)，不斷地發(fā)現(xiàn)問題，及時進(jìn)行修正，集成了很多專家非常好的意見，也考慮了不同地區(qū)的不同要求，適當(dāng)照顧了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，給大家留下了一個非常深刻的印象，反映出國家機(jī)關(guān)政治體制改革的一個比較新的面貌，對這一點你有什么給我們介紹一下？?
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　　嘉賓：應(yīng)該說這給我留下了非常深刻的印象。先說一個例子，今年年初，為了使主體功能區(qū)規(guī)劃這項工作建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上，由中國地理學(xué)會經(jīng)濟(jì)地理專業(yè)委員會等學(xué)術(shù)組織聯(lián)名，舉辦了一個我國主體功能區(qū)規(guī)劃理論和方法的研討會。這個研討會主要意圖是對大家在主體功能區(qū)規(guī)劃研究和實踐中發(fā)現(xiàn)的問題和對問題的思考交流看法，參加這個學(xué)術(shù)會的主要是在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)參與了一些工作的科研人員。從會議的效果看，對后來推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃科學(xué)基礎(chǔ)起到非常好的作用。當(dāng)國家發(fā)改委了解到我們要開這個會以后，規(guī)劃司如果包括國家發(fā)改委副秘書長楊偉民在內(nèi)，總共來了七位同志參加了這個學(xué)術(shù)研討會。在主持會議的時候，我說了這樣一句話，我說除了地理科學(xué)與資源研究所之外，因為地理科學(xué)資源研究所守在會場附近，具有得天獨厚的優(yōu)勢，可能在座的沒有任何一個學(xué)術(shù)單位，能夠參會來的人員超過七個人。換句話說，這個會議第一個參加大戶是地理資源所，第二個單位是國家發(fā)改委規(guī)劃司，而且他們的干部是從頭坐到尾，積極的和我們的學(xué)術(shù)發(fā)言者進(jìn)行研討交流，給與會者都留下了非常深刻的印象。?
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　　在過去幾年的工作過程中，我自己感覺到，目前國家發(fā)改委從事主體功能區(qū)規(guī)劃的這些領(lǐng)導(dǎo)干部體現(xiàn)出一種“學(xué)習(xí)型”政府的形象。主體功能區(qū)規(guī)劃是一個比較新的領(lǐng)域，雖然在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)劃領(lǐng)域過去也有一些基礎(chǔ)理論與方法的支撐，但是在這次規(guī)劃的過程中，提出了很多新的科學(xué)命題。國家發(fā)改委規(guī)劃司及其原來的規(guī)劃司司長現(xiàn)在的副秘書長楊偉民，他們認(rèn)真鉆研，充分吸收學(xué)者們的學(xué)術(shù)成果和學(xué)術(shù)見解；努力借鑒國外經(jīng)驗，始終把走在前列的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的作為、成效和認(rèn)識當(dāng)作我們開展工作的一面鏡子；重視從國內(nèi)實際情況出發(fā)，到不同發(fā)展類型的地區(qū)進(jìn)行考察；重視發(fā)揮科研人員和研究者的作用，通過交流、探索問題，提升雙方整體的水平。我注意觀察到，從“十一五”規(guī)劃前期研究開始，就部署了若干研究課題并召開了多次主體功能區(qū)規(guī)劃和空間規(guī)劃的專家座談會，每次座談會楊偉民副秘書長都是從頭坐到尾，認(rèn)真記錄專家的發(fā)言，并在他的思考中、在下一次的交流中、在進(jìn)一步的工作部署中，能夠感覺到他采納了專家的合理思想。像這樣的干部在學(xué)習(xí)、研究層面的作風(fēng)和行為，就我們課題組多年接觸不同部門和不同地方干部的親身體會而言，應(yīng)當(dāng)說是不多見的。通過吸納專家們的思想，學(xué)習(xí)重要的學(xué)術(shù)專著，吸納國內(nèi)外規(guī)劃的經(jīng)驗，國家發(fā)改委在理論、方法、技術(shù)路線各個層面都有著同步、甚至超前的思考，我們之間的交流過程不是簡單的學(xué)者向領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行研究成果匯報、提供研究結(jié)論的過程；而是非常良好的互動互助的過程。領(lǐng)導(dǎo)們可以給你提出需求和命題，而且這些命題很多確實是我們的科學(xué)難點問題。領(lǐng)導(dǎo)們又自己主動的也在思考和解決這些問題，往往是同我們課題組背對背的也做研究層面的工作。這樣，在每次討論問題的時候，領(lǐng)導(dǎo)們就不是簡單地讓課題組來回答上次提出的問題，而是有機(jī)地融合和參與到研討中，拿出他們的思考和結(jié)果同課題組交流。特別可貴的是，在研討過程中，領(lǐng)導(dǎo)可以對課題組提出不同意見，我們也課題直接反對領(lǐng)導(dǎo)們的想法。通過一種非常和善、友好的交流，逐步達(dá)成共識。這樣共識的成果，必定會上升到一個相對比較完善的層次。當(dāng)然如果放大了說，最近這些年，我們也參加了很多規(guī)劃層面上的工作，也和國家有關(guān)部委還有省級政府甚至到縣級政府都有所接觸。作為科研人員，我們深刻感受到，現(xiàn)在政府對科學(xué)的需求，政府在決策過程的科學(xué)化方面都給予了越來越高的重視，我們國家政府決策科學(xué)化和理智化程度的提升是非常明顯的。很多市政府換屆之后，市領(lǐng)導(dǎo)班子做的第一件事就是請學(xué)者來編規(guī)劃、搞戰(zhàn)略，把戰(zhàn)略和規(guī)劃作為政府進(jìn)行決策和下一步行動的重要依據(jù)。這是我國未來能夠走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展道路的重要保障。

　　主持人：這個規(guī)劃大概什么時候能夠最后成型拿出來？?
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　　嘉賓：按照國務(wù)院文件的要求，9月份提交國家級主體功能區(qū)規(guī)劃的初稿，今年年底應(yīng)該上報國務(wù)院。明年全面展開省級的主體功能區(qū)規(guī)劃，明年年底全面完成省級的功能區(qū)規(guī)劃。

　　主持人：也就是意味著按照國家四大類功能區(qū)分的話，目前很多省市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括很多方面肯定有的要做大的調(diào)整？
　　
　　嘉賓：對，是這樣的。圍繞主體功能區(qū)，將實施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策和政府政績考核政策，這些政策措施也是主體功能區(qū)規(guī)劃的一個重要內(nèi)容，未來勢必在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，甚至在選擇發(fā)展道路上，對政府都有實質(zhì)性的影響。我們過去是過多的把增加GDP放在政府考核中的重要位置，所以在體制這個層面上，加劇了空間開發(fā)的無序。按照主體功能區(qū)規(guī)劃，調(diào)整政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)。對于那些應(yīng)該限制發(fā)展，應(yīng)該進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，核心的指標(biāo)就應(yīng)該是生態(tài)建設(shè)任務(wù)的完成效果，而不是經(jīng)濟(jì)增長一類的指標(biāo)。這樣，從體制的層面上就會引導(dǎo)人們在發(fā)展道路上、發(fā)展目標(biāo)上進(jìn)行新的調(diào)整。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，不走犧牲資源環(huán)境代價的傳統(tǒng)增長模式，相應(yīng)的就應(yīng)在環(huán)境政策和土地政策上給它相應(yīng)的約束，就不應(yīng)該給優(yōu)化開發(fā)區(qū)域簡單擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模提供更多地發(fā)展空間和新增建設(shè)用地。而應(yīng)該促使各級政府就在有限的土地資源供給條件下，合理高效節(jié)約地利用土地，促進(jìn)其實現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。因為要提高土地的收益，就必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是簡單的招商引資，來什么項目建什么項目。環(huán)境政策則要求優(yōu)化開發(fā)區(qū)必須達(dá)到較高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，必須嚴(yán)格地限制排放，要在節(jié)能減排的工作中走在全國的前列。這同樣是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要措施。也就是說，主體功能區(qū)規(guī)劃除了確定每個區(qū)域未來發(fā)展的目標(biāo)定位和發(fā)展重點、基本管制原則和宏觀空間布局之外，還配套有政績考核以及分類指導(dǎo)的政策，從土地、財政、投資、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、人口等各方面進(jìn)行綜合激勵和約束，從而引導(dǎo)不同區(qū)域的地方政府在選擇發(fā)展道路上，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式上會做出相應(yīng)的努力。?
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　　主持人：如果按這個規(guī)劃的思路做下去的話，我們說的和諧社會建設(shè)，我覺得這才是真正的和諧社會體現(xiàn)。人們?nèi)罕姷男腋Ｖ笖?shù)會相應(yīng)地增加。否則限制地區(qū)和禁止地區(qū)，你又要限制我，還要讓我生活質(zhì)量提高，就是矛盾，這樣道理講清楚了，他也接受了，考核指標(biāo)，優(yōu)惠政策都有了，也就是發(fā)達(dá)地區(qū)賺的錢，你在貴州煉鐵的成本5000塊，在上?？赡?0塊，我賺的錢可以彌補你的生活質(zhì)量，他也沒有意見了。整個國家應(yīng)該是這樣的，從算大帳的角度來平衡利益關(guān)系，我覺得整個規(guī)劃就是算國家的大帳，也就是落實科學(xué)發(fā)展觀很具體的例子。

　　主持人：非常感謝樊杰研究員給我們講了這么多，我們今天的科學(xué)在線就進(jìn)行到這里。

　　嘉賓：謝謝。?