中規(guī)院副院長楊保軍：國內(nèi)“鬼城”現(xiàn)象蔓延根源

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍接受記者專訪：

　　新城脫離需求過多就會出現(xiàn)“鬼城”

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍曾參與國內(nèi)多個(gè)地方政府的新區(qū)規(guī)劃決策咨詢工作，日前他在接受記者專訪時(shí)說起他親眼見過的地方規(guī)劃新城的案例，大有恨鐵不成鋼的感覺，他曾建議某地方政府不要急于建新城，培育好產(chǎn)業(yè)形成人口聚集后再開發(fā)，但這個(gè)建議當(dāng)時(shí)沒被采納，結(jié)果導(dǎo)致目前新城開發(fā)的擱置。楊保軍說：“一些地方政府急于求成，為了追求GDP，忽略了城市發(fā)展的基本規(guī)律。”

　　地方政府、開發(fā)商、銀行樂于造新城

　　記者：地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一直樂于造新城，如何看待這種造城沖動?是什么機(jī)制造成我國城市的擴(kuò)張傾向?

　　楊保軍：在過去，最積極推動城鎮(zhèn)化的正是關(guān)注土地城鎮(zhèn)化和資本城鎮(zhèn)化的三大群體，就是地方政府、開發(fā)商和銀行。土地城鎮(zhèn)化是地方政府進(jìn)行的，這和我們的稅制有關(guān)系，我們的稅制是在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)獲得稅收的，而西方則是通過不動產(chǎn)獲得稅收的。因此西方會關(guān)心人，你在不在我這里安家落戶關(guān)系到政府的收稅。而我們則關(guān)心工廠，關(guān)心生產(chǎn)流通領(lǐng)域，只要有人來打工、消費(fèi)，政府就能獲得稅收，至于你這個(gè)人住不住下來沒有關(guān)系。所以很多人在這里從事城市的生產(chǎn)活動，但他不是城市人，因?yàn)闆]有從他們身上獲取稅收的機(jī)會。土地財(cái)政是我國獨(dú)特的現(xiàn)象，只要政府以相對低的價(jià)格征到土地，就可以通過一定的基礎(chǔ)設(shè)施投入出讓土地，出讓的越多，收益就越多，就越能做政府想做的事情。

　　開發(fā)商剛好是要用空間生產(chǎn)來完成資本循環(huán)的過程，因此開發(fā)商的愿望和政府的愿望是高度一致的。

　　銀行最愿意發(fā)放的貸款也是和土地城鎮(zhèn)化相關(guān)。如果是創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)很大，如果做制造業(yè)，利潤很低，銀行都不愿意貸款。但是運(yùn)營土地，有地方政府擔(dān)保，再加上我國這些年經(jīng)濟(jì)增長，城市人也有很多住房需求，銀行把資本投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)相對小。

　　總體來看，我國城市的發(fā)展還是處于青壯年期，處于城市發(fā)展的快速時(shí)期，城鄉(xiāng)人口的流動資源匹配狀況還不穩(wěn)定，未來二三十年我們的城市還是會增加。因此大家都想抓住這個(gè)機(jī)會擴(kuò)張，這就是政府樂于造城的原因。

　　記者：通過土地財(cái)政的模式運(yùn)營新城已經(jīng)成為我國造城運(yùn)動的普遍形式，有的城市地方負(fù)責(zé)人說不用擔(dān)心債務(wù)問題，賣地就能還錢，你怎么看這種現(xiàn)象?

　　楊保軍：這是被誤解的城市運(yùn)營的一種方式，確實(shí)好多城市走的都是這條道路。有的政府推進(jìn)城市建設(shè)本意是好的，但確實(shí)和實(shí)際的財(cái)力大大不相稱。他們提出的所謂創(chuàng)新，就是建立融資平臺，作為政府的投資公司。根據(jù)法律，土地是可以作為抵押的，但這個(gè)土地一定是已經(jīng)到手的土地，付完了征地拆遷的費(fèi)用，真正被政府儲備起來的土地。但現(xiàn)在有的地方政府連征地的錢都沒有，規(guī)劃一下新城區(qū)就說這片土地要開發(fā)了，就去銀行融資貸款去了，承諾新區(qū)開發(fā)后用土地出讓金償還債務(wù)。這就蘊(yùn)藏了很多危機(jī)，與實(shí)際需求脫節(jié)。

　　“鬼城”是因?yàn)闆]有考慮到城鎮(zhèn)化需求

　　記者：回顧過去各地的造城運(yùn)動，有的新城缺乏產(chǎn)業(yè)支撐成為“睡城”，有的新城在房地產(chǎn)泡沫中淪為“鬼城”，還有的新城定位不清，發(fā)展緩慢，請問我國以往新城規(guī)劃建設(shè)主要存在的問題有哪些?

　　楊保軍：健康的城鎮(zhèn)化要有需求。現(xiàn)在之所以出現(xiàn)一些造城運(yùn)動，就是脫離了這個(gè)需求?？臻g生產(chǎn)過頭了，脫離社會實(shí)際需求過多了，就會出現(xiàn)“鬼城”。開發(fā)商不關(guān)心你買了房子之后住不住進(jìn)去，只關(guān)心你買沒買，即使只有20%的人入住，也無所謂，只要交了錢他就不管了。任何生產(chǎn)和需求的背離時(shí)間太長，就會產(chǎn)生問題，等于是在浪費(fèi)資源，而我們資源本來就緊缺。造城運(yùn)動并不考慮市場的實(shí)際需要，是為了完成GDP增長和資本的循環(huán)才出現(xiàn)的。

　　記者：現(xiàn)在有很多城市急于建大量的新城，例如有的城市同時(shí)推出多個(gè)新城的規(guī)劃，同時(shí)推進(jìn)多個(gè)區(qū)域板塊的建設(shè)，短時(shí)期內(nèi)建造大量的新城帶來的危害和不利因素是什么?

　　楊保軍：不利的因素就是可能一個(gè)都建不成。城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展的需要來建設(shè)，要集中力量，開發(fā)一片，收效一片，成熟一片，然后再開發(fā)，這樣滾動進(jìn)行。但現(xiàn)在因?yàn)榻柚巳谫Y平臺，有些地方就開始等不及、搶速度，就出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，就是開而不發(fā)。開了一片，就會發(fā)現(xiàn)永遠(yuǎn)是不溫不火的，老百姓住不進(jìn)去，也在抱怨。現(xiàn)在的城市建設(shè)太浮躁了，急功近利。

　　例如北京當(dāng)時(shí)規(guī)劃時(shí)，我就說，解決北京的問題就是要集中力量來建一片新城。把新城的環(huán)境建造得比老北京舒適，郊區(qū)房價(jià)又低才會吸引人過去。北京當(dāng)時(shí)沒有聽，因?yàn)槊總€(gè)區(qū)都要發(fā)展嘛。我說依照你的財(cái)力，最多建兩個(gè)，建三個(gè)就失敗了。但是北京建了七個(gè)新城，結(jié)果現(xiàn)在一個(gè)都沒發(fā)展起來，不能把人吸引過去。吸引過去是人主動被吸引過去，如果是被動地被趕到新城區(qū)就會有抱怨。這方面英國倫敦附近的凱恩斯新城很典型，那里的新城區(qū)建設(shè)很好，有很多時(shí)尚的東西。在英國，如果有人問你住在那里，說我住凱恩斯，那么別人就會想你太太一定很時(shí)尚，有一種自豪感。我們這里一說起來你住哪，住通州，哦，那是因?yàn)橘I不起市里的房子，才住在那邊，沒有歸屬感。

　　新城動輒上百平方公里完全脫離常識

　　記者：觀察這幾年來地方造城的實(shí)際情況，地方在城市規(guī)劃和建設(shè)中普遍表現(xiàn)出求大、求洋氣、求氣派。

　　楊保軍：沒錯。這個(gè)大不是一般的大，是脫離常識的大。比如河北省的曹妃甸新城區(qū)上千平方公里，這是難以理解的。上世紀(jì)八十年代，深圳批了86平方公里，這是舉國家之力?，F(xiàn)在一個(gè)城市，還不是一線城市，動不動就要上百平方公里，這完全脫離常識，一開始就能知道結(jié)局了。曹妃甸規(guī)劃時(shí)，我們給當(dāng)?shù)亟ㄗh，不要建新城，現(xiàn)在就應(yīng)該把產(chǎn)業(yè)搞起來。因?yàn)殇撹F和石化產(chǎn)業(yè)是資本密集型和技術(shù)密集型的，產(chǎn)值雖然很高，但是并不必然產(chǎn)生人口集聚的需求。等十年之后生產(chǎn)線上延展出來加工貿(mào)易和服務(wù)后才會產(chǎn)生人口集聚，根據(jù)這個(gè)需要，再完善城市功能，這是循序漸進(jìn)的。所以政府規(guī)劃新城區(qū)，預(yù)置一塊土地就可以了。但他們說不行，現(xiàn)在就建。地方政府急于求成，為了追求GDP，忽略了城市發(fā)展的基本規(guī)律。

　　記者：很多時(shí)候規(guī)劃專家給地方政府提意見并沒有受重視，怎樣才能使地方政府轉(zhuǎn)變一下思路和理念，更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化?

　　楊保軍：現(xiàn)在地方政府一把手的權(quán)力太大，不受限制，一把手決定了地方的發(fā)展。只有一把手聽你的，這個(gè)城市才能聽你的。還有一個(gè)是決策機(jī)制，如何能做到科學(xué)決策、集體決策。本來城市發(fā)展應(yīng)該建立一個(gè)發(fā)展委員會之類的。不過地方一把手覺得專家們干預(yù)到了他們的決策，就會選擇性地屏蔽專家了。

　　記者：我們觀察到，地方政府一換屆，就會容易出現(xiàn)規(guī)劃上的換屆，比如上一屆領(lǐng)導(dǎo)喜歡做這個(gè)新城，下一屆領(lǐng)導(dǎo)更重視另一個(gè)新城。

　　楊保軍：這純粹是一種折騰，而且是有意的，就是你上一屆做的事情，我這一屆絕不做，就是要體現(xiàn)我的新思路，新想法。城市是人民的，官員是流水的兵，要把一個(gè)城市搞好，需要一種堅(jiān)持，持之以恒，“羅馬不是一天建成的”，需要一代代的努力，而且要有一個(gè)前進(jìn)的方向，做得少一點(diǎn)，慢一點(diǎn)都是沒有關(guān)系的，但是盡量少出錯。

　　解決這個(gè)問題有兩種辦法：第一，如果要聽領(lǐng)導(dǎo)的，那這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就不能調(diào)來調(diào)去的，要在一個(gè)城市10年甚至20年，比如巴西的庫里蒂巴，選舉了一個(gè)規(guī)劃師當(dāng)市長，看準(zhǔn)了城市方向建設(shè)五年效果很好，當(dāng)?shù)厥忻窭^續(xù)選舉他做市長，10年后城市發(fā)展越來越好，人口由原先的40萬人發(fā)展到今天的200多萬人，聯(lián)合國還把這座城市推薦為可持續(xù)發(fā)展的典范，這任市長一共干了20年。第二種辦法，如果市長經(jīng)常更換，那就要聽規(guī)劃委員會的，根據(jù)規(guī)劃的方向來實(shí)施，實(shí)施未完成不要緊，下一屆換屆繼續(xù)按著實(shí)施來進(jìn)行。最怕的就是官員既呆的時(shí)間不長，還喜歡自己做主。

　　人物簡介

　　楊保軍，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長、總規(guī)劃師，教授級城市規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事，中國土地學(xué)會常務(wù)理事。楊保軍曾主持完成過多項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等不同類型的項(xiàng)目;主持或參與完成了多項(xiàng)研究項(xiàng)目，如北京申奧選址研究、珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展研究等。