見(jiàn)證中國(guó)城市規(guī)劃50年——訪工程院院士、規(guī)劃設(shè)計(jì)大師鄒德慈

10月18日，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院隆重慶祝建院50周年。而中規(guī)院50年的發(fā)展史，恰好對(duì)應(yīng)著中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃事業(yè)的50年。50年迂回曲折，50年歲月滄桑，中規(guī)院經(jīng)歷了怎樣的歷史變遷？中國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)，又走過(guò)了怎樣的發(fā)展歷程？作為中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和中國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的歷史見(jiàn)證人，日前，工程院院士、原中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)鄒德慈接受了本報(bào)記者的采訪。 [B]五十歲生日，四十年生命——中國(guó)城市規(guī)劃工作[/B] [B]曾“休克”十年[/B] 　　 記者：中規(guī)院成立于1954年，而我國(guó)的現(xiàn)代城市規(guī)劃工作也是開(kāi)始于五十年代初。中規(guī)院走過(guò)的道路可以見(jiàn)證中國(guó)城市規(guī)劃工作的發(fā)展歷程。作為一個(gè)歷史的見(jiàn)證人，能不能請(qǐng)您介紹一下有關(guān)情況？ 　　 鄒德慈：你說(shuō)得對(duì)，中規(guī)院的五十年恰恰對(duì)應(yīng)了中國(guó)城市規(guī)劃的五十年，就歷史來(lái)說(shuō)，中規(guī)院的經(jīng)歷在一定程度反映了全國(guó)城市規(guī)劃工作的歷程。 　　 　　中規(guī)院這個(gè)名稱是1982年改革開(kāi)放以后重新組建時(shí)的稱呼，其前身一直是國(guó)家的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，機(jī)構(gòu)名稱和隸屬關(guān)系幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。1954年10月，城市設(shè)計(jì)院建立，隸屬建工部城建總局，是當(dāng)時(shí)國(guó)家第一個(gè)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)；1956年，國(guó)家城建總局撤銷，成立城市建設(shè)部，隨之城市設(shè)計(jì)院隸屬城市建設(shè)部；1958年，城市建設(shè)部撤銷，合并到建筑工程部，隨之隸屬建筑工程部；1959年，國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)成立，隨之隸屬國(guó)家建委；1960年，國(guó)家建委撤銷，城市設(shè)計(jì)院歸到國(guó)家計(jì)委，后改名為城市規(guī)劃研究院；1963年，由于種種歷史原因，當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，城市規(guī)劃工作暫停，城市規(guī)劃研究院被撤銷，后來(lái)“文化大革命”開(kāi)始，城市規(guī)劃研究院一直沒(méi)有恢復(fù)，我國(guó)城市規(guī)劃工作也基本處于停滯狀態(tài)；1973年，在當(dāng)時(shí)國(guó)家建委建筑科學(xué)研究院恢復(fù)設(shè)立城市建設(shè)研究所，城市規(guī)劃工作開(kāi)始恢復(fù)。七十年代末，國(guó)家城市建設(shè)總局成立，1979年3月，城市建設(shè)研究所擴(kuò)建成城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所，隸屬國(guó)家城建總局，明確了其城市規(guī)劃的主要職能；1982年，國(guó)家城建總局撤銷，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，經(jīng)其批準(zhǔn)，在研究所的基礎(chǔ)上，組建成中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，也就是現(xiàn)在的中規(guī)院。 　　這個(gè)過(guò)程比一個(gè)幾十歲的人的經(jīng)歷還要復(fù)雜。在中規(guī)院四十周年院慶的時(shí)候我就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：我們慶祝四十歲生日，實(shí)際上是存活了三十年，其中有十年“休克”了。而中規(guī)院“休克”的十年，也是我們國(guó)家城市規(guī)劃工作相對(duì)停滯的十年。 [B]前25年和后25年——城市規(guī)劃由被動(dòng)式走向主動(dòng)式[/B] 　　 記者：從歷史來(lái)看，城市規(guī)劃與一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷緊密相聯(lián)。在50年的歷史變遷中，中國(guó)城市規(guī)劃工作經(jīng)歷了怎樣的變化？ 　　 鄒德慈：城市規(guī)劃確實(shí)是和一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，或者說(shuō)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)影響著城市規(guī)劃，影響著它的發(fā)展軌跡。就城市規(guī)劃而言，我有一個(gè)簡(jiǎn)單的歸納和對(duì)比：50年可以分成前25年和后25年。前25年是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，后25年處在經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型牽動(dòng)政治機(jī)構(gòu)、機(jī)制、管理方法、模式以及社會(huì)、文化、教育等各個(gè)方面的變革，尤其深刻的是觀念的變化，這些變化，必然影響城市規(guī)劃從理念、原則到方法的變革。 　　 記者：前25年，城市規(guī)劃工作主要是在什么樣的理念下開(kāi)展的，進(jìn)展如何？后25年城市規(guī)劃工作又呈現(xiàn)出何種不同特征？ 　　 鄒德慈：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)的主、客觀原因，城市僅僅被看作是生產(chǎn)和生活的“基地”，城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ菄?guó)家的工業(yè)建設(shè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃決定著城市的發(fā)展重點(diǎn)、速度和規(guī)模。城市規(guī)劃是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和具體化”，是一種“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)工作?！霸O(shè)計(jì)任務(wù)”來(lái)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自國(guó)家制訂的“定額指標(biāo)”。雖然如此，我國(guó)在那個(gè)時(shí)期仍然規(guī)劃和建設(shè)了一批規(guī)整有序的重點(diǎn)工業(yè)城市，如包頭、西安、蘭州、太原等，在當(dāng)年起到了有效配合工業(yè)建設(shè)的重要作用。但是由于那個(gè)時(shí)期在經(jīng)濟(jì)體制上、實(shí)力上、以至觀念上的局限性，對(duì)城市和城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和研究很不夠，有些問(wèn)題幾乎是空白，因此國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，城市規(guī)劃工作竟然一度被輕易地取消。 　　經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后的25年，城市規(guī)劃最具有實(shí)質(zhì)性的變化是從“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)走向“主動(dòng)式”的規(guī)劃。雖然在變化的過(guò)程中有時(shí)是不自覺(jué)的，但又是不可避免的。首先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產(chǎn)要素的計(jì)劃配置走向越來(lái)越多地依靠于市場(chǎng)的配置。計(jì)劃的作用從過(guò)去的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)的性質(zhì)，從而逐漸“淡化”。城市規(guī)劃在這種背景下，必然會(huì)被賦予完全不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一種新的、主動(dòng)性的、重要的作用。 　　 記者：隨著改革開(kāi)放，特別是九十年代以來(lái)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和加快推進(jìn)，城市規(guī)劃越來(lái)越受到重視，城市領(lǐng)導(dǎo)言必談規(guī)劃。對(duì)此，您怎么看？ 　　 鄒德慈：現(xiàn)在城市規(guī)劃越來(lái)越受到重視，這是好事。我相信“城市規(guī)劃不要搞了”的話不會(huì)再有人說(shuō)，那個(gè)階段永遠(yuǎn)過(guò)去了?？墒侵匾暤某潭?，如何重視，如何讓規(guī)劃發(fā)揮它應(yīng)有的作用，都還值得我們深思。無(wú)論是城市管理者，還是規(guī)劃專業(yè)人員，對(duì)此都要有清晰的認(rèn)識(shí)。規(guī)劃對(duì)城市的發(fā)展至關(guān)重要，但它并不是萬(wàn)能的，單靠規(guī)劃并不能解決所有的問(wèn)題。 [B]城市規(guī)劃的深刻變革——戰(zhàn)略、政策、設(shè)計(jì)、管理、理念 [/B] 　　 記者：在逐步建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)型中，新情況、新問(wèn)題、新變化層出不窮，城市規(guī)劃也必然面臨變革。能否就此談?wù)勀恼J(rèn)識(shí)？ 　　 鄒德慈：城市規(guī)劃后25年的發(fā)展也不是一條直線，任何國(guó)家都不可能，中國(guó)也不例外。我相信今后也還是會(huì)有一些波波浪浪的。 　　 　　回顧改革開(kāi)放25年來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的變革，莫過(guò)于：把城市和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的研究引入城市規(guī)劃，作為確定城市發(fā)展方向和動(dòng)力的依據(jù)，解決了城市規(guī)劃的“前提”；逐漸改變著城市規(guī)劃僅是“未來(lái)美麗藍(lán)圖”的性質(zhì)，加強(qiáng)規(guī)劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規(guī)劃從圖板走向?qū)嶋H；城市設(shè)計(jì)的大量實(shí)踐體現(xiàn)其在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用，以及認(rèn)識(shí)其與城市規(guī)劃的異同關(guān)系；城市規(guī)劃的管理從行政方法走向科學(xué)決策與法治；理念的深化與思維方法的變化。 　　 　　[B]具體可以從以下五個(gè)方面來(lái)說(shuō)： [/B] 　　 　　第一是戰(zhàn)略。城市的合理發(fā)展、戰(zhàn)略方向，是現(xiàn)代城市規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)研究解決的問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們只要按照計(jì)劃確定的項(xiàng)目做規(guī)劃就行了，這是我們搞規(guī)劃的主要依據(jù)?，F(xiàn)在依據(jù)什么？戰(zhàn)略。研究城市發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期城市規(guī)劃的一個(gè)重要發(fā)展和進(jìn)步。 　　近年來(lái)很多城市在進(jìn)行這項(xiàng)工作，甚至包括一些中等城市和大城市的區(qū)。值得注意的是：應(yīng)該首先重視大城市和大城市地區(qū)，以及都市連綿區(qū)戰(zhàn)略研究。研究范圍應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)；發(fā)展的戰(zhàn)略除了競(jìng)爭(zhēng)以外還應(yīng)包括互利合作；一切發(fā)展戰(zhàn)略最終都要落實(shí)到空間和地域上，與空間地域的環(huán)境合理容量和建設(shè)條件取得平衡。 　　第二是政策。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃主要承擔(dān)“描繪藍(lán)圖”的設(shè)計(jì)職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下、現(xiàn)代城市越來(lái)越復(fù)雜的巨系統(tǒng)中，城市規(guī)劃雖無(wú)力解決城市發(fā)展的所有問(wèn)題，但它得扮演一個(gè)全方位的角色，要綜合、協(xié)調(diào)，宏觀調(diào)控。城市規(guī)劃管理城市的職能概括起來(lái)，表現(xiàn)為一種“公共政策”。城市規(guī)劃只有具備“公共政策”的性質(zhì)才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。 　　首先是對(duì)城市土地的使用政策上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區(qū)（或地段），在優(yōu)先進(jìn)行控制、保護(hù)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)用地開(kāi)發(fā)的方向，避免“被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走”。另外，城市的人口政策、交通政策、環(huán)境政策、能源政策等也都是重要的公共政策。 　　第三是設(shè)計(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃依然是一種空間性質(zhì)的規(guī)劃，戰(zhàn)略和政策代替不了具體的城市設(shè)計(jì)。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)自90年代以來(lái)大量開(kāi)展城市設(shè)計(jì)。在城市高速發(fā)展的情況下，大量的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐使人有“措手不及”之感，主要是人才和經(jīng)驗(yàn)的不足。 　　首先要解決認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題：城市設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行，它的實(shí)施也要納入規(guī)劃的體系，城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)把城市設(shè)計(jì)看作為“另類”。同時(shí)也要看到，城市設(shè)計(jì)具有與城市規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立的許多特點(diǎn)，有它自身的規(guī)律性，須要認(rèn)真研究和總結(jié)。 　　第四是管理。城市規(guī)劃的管理（包括用地和建設(shè)項(xiàng)目管理）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型后帶來(lái)土地使用制度和開(kāi)發(fā)建設(shè)模式的變化，最本質(zhì)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，必須從“人治”走向“法治”。 　　1990年，中國(guó)實(shí)施《城市規(guī)劃法》，以“一書(shū)兩證”為代表的許可證制度和類似美國(guó)區(qū)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以控制住城區(qū)的空間秩序，但對(duì)于宏觀調(diào)控卻起不了多少作用。規(guī)劃管理的另一重要變化是依靠專家評(píng)審和多種方式的公眾參與來(lái)加強(qiáng)科學(xué)、民主的規(guī)劃決策，但是這方面還不夠成熟。 　　第五是理念。城市規(guī)劃最基本的理念是為最大多數(shù)的人創(chuàng)造優(yōu)化的人居環(huán)境，這一點(diǎn)不會(huì)改變。但是，城市規(guī)劃從被動(dòng)性的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)性的規(guī)劃，使規(guī)劃師的職責(zé)和地位發(fā)生了變化，也改變了許多傳統(tǒng)的規(guī)劃方法。 　　當(dāng)前，我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因襲而來(lái)的某些思維方式仍然長(zhǎng)期存在，也由此帶來(lái)規(guī)劃“變”與“不變”的爭(zhēng)論。在當(dāng)今高速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步的條件下，客觀世界充滿著變化，也充滿著不確定性，城市規(guī)劃的期限是20年，是不可能做到“一成不變”、“幾十年不落后”的。因此，規(guī)劃要有“彈性”，允許一定時(shí)期的“修編”，在管理實(shí)施中“原則性和靈活性相結(jié)合”，要重視“近期建設(shè)規(guī)劃”的作用。但是，規(guī)劃中必須控制的部分應(yīng)該做到“剛性”，要強(qiáng)制性。如何把握，是一種“藝術(shù)”。 [B]城市規(guī)劃未來(lái)——空間協(xié)調(diào)核心、高新科技支撐[/B] 　　 記者：作為50年中國(guó)城市規(guī)劃的見(jiàn)證人，對(duì)其未來(lái)也一定會(huì)有清晰的預(yù)見(jiàn)。能不能請(qǐng)您談一談您所認(rèn)為的城市規(guī)劃的未來(lái)？ 　　 鄒德慈：在高速發(fā)展的時(shí)代，要明確地預(yù)見(jiàn)未來(lái)是很困難的。25年來(lái)主動(dòng)性規(guī)劃給予我們的最大啟示是：空間規(guī)劃的重要性。城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，人與自然的協(xié)調(diào)，與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，城市與鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，宜人居住環(huán)境的創(chuàng)造，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，歷史文化的保護(hù)……無(wú)不需要從空間規(guī)劃上予以解決。過(guò)去以項(xiàng)目為中心的計(jì)劃，以目標(biāo)、規(guī)模、速度為主要內(nèi)容的計(jì)劃，以部門分割為特征的計(jì)劃，都將綜合到空間規(guī)劃上來(lái)，以空間的協(xié)調(diào)為核心。這種變化，現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始，雖然要克服許多困難和障礙，要經(jīng)歷一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程，但是它的方向是無(wú)可懷疑的。 　　另外，近20年來(lái)，計(jì)算機(jī)是城市規(guī)劃一項(xiàng)有力的技術(shù)手段。它已從過(guò)去的輔助設(shè)計(jì)階段、利用3S技術(shù)階段發(fā)展到近幾年已經(jīng)開(kāi)始的信息網(wǎng)絡(luò)化階段?，F(xiàn)在規(guī)劃師可以從全球網(wǎng)絡(luò)快速地收集到世界上幾乎每個(gè)角落的信息，這是前所未有的巨大進(jìn)步。它不僅大大打開(kāi)了我們的視野，帶來(lái)巨量的信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智慧，而且極大地豐富了我們的思想和提高了規(guī)劃的水平?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)的高新科技對(duì)城市規(guī)劃的支撐和推進(jìn)，定會(huì)在廣度和深度上，比現(xiàn)在有更大的發(fā)展。