合理控制城市內(nèi)部區(qū)域差距

　　大城市內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，體現(xiàn)著區(qū)域內(nèi)部的分工合作和相互的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種客觀存在有利于資源的優(yōu)化配置。但是這種差距過大并成為一種趨勢(shì)，將對(duì)大城市的整體快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來不可忽視的消極影響，從而弱化大城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“增長極”作用。本課題從研究地區(qū)內(nèi)部差距的角度，選取了兩個(gè)沿海城市——天津市所屬１８?jìng)€(gè)區(qū)縣和大連市１０個(gè)區(qū)縣，一個(gè)中部城市——鄭州市所屬７個(gè)區(qū)縣，一個(gè)西部城市——西安市所屬１３個(gè)區(qū)縣作為研究對(duì)象，分析了這４個(gè)城市（以下稱“四城市”）區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力發(fā)展差距的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、影響和形成的原因，通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，提出了調(diào)控城市內(nèi)部區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力差距的財(cái)稅政策和措施。 　　 　　■城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差距呈擴(kuò)大趨勢(shì) 　　 　　近年來四城市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力的現(xiàn)狀及特點(diǎn) 　　１、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距——表現(xiàn)在四城市區(qū)縣間ＧＤＰ總量和人均ＧＤＰ的差距懸殊。下面以ＧＤＰ和人均ＧＤＰ為例加以說明（見表１、表２）。 　　另外，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)也能反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。 　　２、財(cái)政收入差距——表現(xiàn)在財(cái)政收入總量、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入占ＧＤＰ比重、財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)的差距較大。下面以財(cái)政收入、人均財(cái)政收入情況加以說明（見表３、表４）。 　　從財(cái)政收入的來源構(gòu)成看，發(fā)達(dá)區(qū)縣的財(cái)政收入主要以增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等構(gòu)成，而不發(fā)達(dá)地區(qū)除了以上來源外，行政性收費(fèi)、罰沒收入等也占有相當(dāng)?shù)谋戎?。如果以天津、大連兩個(gè)沿海城市和西安、鄭州兩個(gè)內(nèi)陸城市比較，內(nèi)陸城市區(qū)縣的行政性收費(fèi)和罰沒收入在財(cái)政收入中的比重要高于沿海城市，內(nèi)陸城市一般為１０％，沿海城市一般為５％。 　?。?、財(cái)政支出差距——表現(xiàn)在財(cái)政支出總量、結(jié)構(gòu)的差距較大。以上４個(gè)城市所屬區(qū)縣中，由于財(cái)政收入差距較大，負(fù)擔(dān)水平不同，導(dǎo)致財(cái)政支出水平差距也較大。下面以財(cái)政支出情況加以說明（見表５）。 　　從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，財(cái)政支出越高的區(qū)縣建設(shè)性支出的比重越大，如天津市西青區(qū)達(dá)到３３１２６萬元，占其支出總數(shù)的５５．１７％。而經(jīng)濟(jì)較為落后的區(qū)縣建設(shè)性支出所占的比重很小，如鄭州市中牟縣僅為８％。與此同時(shí)，越是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，人員經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重越高，如鄭州中牟縣高達(dá)４５％。１９９５年大連北３市財(cái)政供養(yǎng)人口６０１４７人，比５年前增長了３８．５％，５年財(cái)政支出增長的７２％都是源于財(cái)政供養(yǎng)人口的增加。 　?。?、財(cái)政負(fù)擔(dān)差距——表現(xiàn)在財(cái)政供養(yǎng)人員、財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的差距較大。以上４個(gè)城市所屬區(qū)縣中，財(cái)政負(fù)擔(dān)差距很大，我們以財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)來說明財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況（見表６）。財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)是財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋戎亍? 　?。?、實(shí)際財(cái)力差距。地方留成收入＋補(bǔ)助收入＋調(diào)入資金－調(diào)出資金＝各區(qū)縣實(shí)際可安排財(cái)力。實(shí)際財(cái)力是衡量區(qū)縣政府財(cái)政實(shí)力的最重要指標(biāo)。四城市區(qū)縣財(cái)政實(shí)力差距很大，如２００１年天津市西青區(qū)可安排財(cái)力６．１億元，是漢沽區(qū)的５．２倍；西安市碑林區(qū)可安排財(cái)力達(dá)２．７億元，是灞橋區(qū)的２．６倍。 　　通過對(duì)４個(gè)城市所屬區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力差距的分析，我們可能得出這樣一個(gè)結(jié)論：即目前大城市內(nèi)部區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很不平衡，而且區(qū)縣間經(jīng)濟(jì)與財(cái)力的差距呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。我們認(rèn)為四城市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力狀況存在一定的規(guī)律性： 　?。?、財(cái)力隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而變化。 　?。?、從動(dòng)態(tài)看，經(jīng)濟(jì)與財(cái)力發(fā)展最快的區(qū)縣往往不在城市中心地區(qū)，也不是邊遠(yuǎn)的區(qū)縣，而是在城郊結(jié)合部的區(qū)縣。 　　３、政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力狀況產(chǎn)生重要影響。 　　城市經(jīng)濟(jì)與財(cái)力差距擴(kuò)大化產(chǎn)生的影響 　　上述四城市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，反映了城市內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀規(guī)律。城市內(nèi)部區(qū)縣間由于地理位置不同、資源條件不同、科技水平和管理水平不同所帶來的經(jīng)濟(jì)效益差別，同時(shí)反映了由于上述資源稟賦的不同所形成的區(qū)縣之間的分工與協(xié)作關(guān)系。這種特殊的關(guān)系是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，從根本上說有利于促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。但區(qū)域間的差距過大，并加速發(fā)展，其對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的消極影響卻值得引起重視。 　　１、影響城市功能的發(fā)揮。從城市功能的角度看，城市經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)的整體，城市內(nèi)部區(qū)域之間存在著紛繁復(fù)雜的分工與協(xié)作關(guān)系。城市內(nèi)部不同區(qū)域承擔(dān)著城市不同的功能，哪一個(gè)區(qū)域和環(huán)節(jié)發(fā)展滯后，都將成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，從而影響城市功能的發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)學(xué)上，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展受落后地區(qū)牽制的情況被形象地稱為“木桶效應(yīng)”。從城市經(jīng)濟(jì)的角度看，一個(gè)城市內(nèi)部發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)差距過大，落后地區(qū)不僅對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生牽制作用，也將使城市功能下降，使得城市喪失在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“增長極”地位，從而影響到整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。 　?。?、影響城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的均衡發(fā)展。區(qū)縣間的差距擴(kuò)大會(huì)加劇城市內(nèi)部的貧富差距，落后區(qū)縣由于受財(cái)力的限制，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科學(xué)、文化等方面的支出相對(duì)不足，有的貧困縣連政府基本的公共預(yù)算支出都不能滿足，更無力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這種情況反過來進(jìn)一步擴(kuò)大了與發(fā)達(dá)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，加劇了經(jīng)濟(jì)增長的不均衡性。如西安市所屬的困難區(qū)縣財(cái)政支出困難，無法按時(shí)發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員的工資，縣域城市建設(shè)更處于停滯狀態(tài)，市本級(jí)每年用于困難縣的財(cái)政補(bǔ)貼和發(fā)放工資的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到上億元。 　?。?、影響財(cái)政的平衡、穩(wěn)固、協(xié)調(diào)運(yùn)行。區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致一些區(qū)縣因財(cái)力不足而收支矛盾尖銳，困難重重，而另一些區(qū)縣財(cái)力相對(duì)過剩。從整個(gè)財(cái)政資金的使用效率來看，這種情況降低了財(cái)政資金的使用效率，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響整個(gè)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的平衡性、穩(wěn)固性和協(xié)調(diào)性。 　　４、影響社會(huì)穩(wěn)定。由于財(cái)力差距過大，不同區(qū)縣間在行政能力和社會(huì)公共服務(wù)能力上也存在很大差距。財(cái)力較好的區(qū)縣行政能力和社會(huì)公共服務(wù)能力較強(qiáng)，教育水平、就業(yè)水平、治安狀況都比較好，而財(cái)力較差的區(qū)縣在這些方面都難以保證。這種狀況，不但影響經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行效率，在財(cái)力較差區(qū)縣還會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題，如形成城市中的窮人區(qū)和富人區(qū)，加劇社會(huì)的兩級(jí)分化和社會(huì)矛盾。 　　形成城市內(nèi)部區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力發(fā)展差距的原因 　?。?、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣是導(dǎo)致差距的根本原因。首先，地理位置、資源條件等方面的差異是影響區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理與否直接影響各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的增長。 　?。病⒎侄愔曝?cái)政管理體制不完善是影響城市內(nèi)部區(qū)域差距的重要原因。 　　３、城市內(nèi)部區(qū)域財(cái)稅管理水平的差異直接影響區(qū)域間差距的程度。 　?。?、經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)及調(diào)控手段乏力，也對(duì)區(qū)域差距的擴(kuò)大產(chǎn)生一定的影響。 　　此外，我國實(shí)施“市管縣”模式的行政區(qū)劃體制改革過程中存在一些問題，如不切實(shí)際地強(qiáng)調(diào)中心城市的帶頭作用，中心城市“管縣”太多，甚至人為地把一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理、地域上與城市毫無關(guān)聯(lián)的、發(fā)展水平懸殊的縣區(qū)納入城市行政管轄之內(nèi)。這使得本身就缺乏長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃的城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中力不從心。 　　 　　■調(diào)節(jié)城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差距的思路與對(duì)策 　　 　?。?、調(diào)整國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，把加快小城鎮(zhèn)建設(shè)作為調(diào)控地區(qū)發(fā)展差距的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。 　　要縮小城市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財(cái)力的差距，首先要著手于縮小區(qū)縣間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)，對(duì)于落后的區(qū)縣，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政狀況才能從根本上好轉(zhuǎn)。從國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的角度看，要從加快小城鎮(zhèn)建設(shè)入手，逐步調(diào)整城鄉(xiāng)收入差距，積極推進(jìn)和深化城鄉(xiāng)體制改革，盡快形成平等對(duì)待城市中心區(qū)與邊遠(yuǎn)縣，平等對(duì)待市民和農(nóng)民、平等對(duì)待外資企業(yè)、國有企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政策體系。在分配政策上要進(jìn)一步向農(nóng)民傾斜，向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，尤其是加快落后區(qū)縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。從財(cái)力與城市化的關(guān)系看，城市化程度越高，財(cái)力越好。因此要加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，把加快小城鎮(zhèn)建設(shè)作為幫助困難區(qū)縣脫困的一個(gè)重要措施。從四城市區(qū)縣近年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，積極引進(jìn)外資是落后區(qū)縣加快發(fā)展的一條捷徑，市級(jí)政府應(yīng)通過幫助落后區(qū)縣完善基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)動(dòng)外資到落后區(qū)縣投資的積極性。在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中，也應(yīng)盡量把市中心的第二產(chǎn)業(yè)向不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，以帶動(dòng)這些地區(qū)的發(fā)展。 　?。病⒓哟蠖惢蚕砹Χ?，要進(jìn)一步完善中央與地方的分稅制財(cái)政體制。 　　一方面，中央應(yīng)進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)劃分，重新界定財(cái)政的職責(zé)范圍，運(yùn)用比較優(yōu)勢(shì)原則，將地方具有比較優(yōu)勢(shì)的事權(quán)項(xiàng)目劃歸地方；加大稅基分享制的力度，即稅基由中央政府統(tǒng)一確定，不同層次政府共享稅基，分率計(jì)征，這樣可以使中央和地方收入都能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長，使各級(jí)政府財(cái)政收入具有較高的可預(yù)見性，并增加了地方政府擁有主體稅種的可能；另一方面，逐步建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使轉(zhuǎn)移支付成為調(diào)控地區(qū)財(cái)力差距的主要手段。另外，通過簡化轉(zhuǎn)移支付形式、強(qiáng)化專項(xiàng)撥款的管理，建立嚴(yán)格有效的專項(xiàng)撥款監(jiān)督體系，確保?？顚Ｓ?。運(yùn)用因素法，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付技術(shù)方法，增加轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和有效性。 　?。?、加大市級(jí)財(cái)政的集中度，逐步取消非體制財(cái)力集中政策。 　　與一般省級(jí)政府不同的是，大城市的市級(jí)政府本身承擔(dān)重大的公共服務(wù)職能，所以大城市市級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大財(cái)力集中度。一是從財(cái)力分配上進(jìn)一步加大市級(jí)財(cái)政的集中力度。因?yàn)槭屑?jí)財(cái)政集中過少，不僅影響市級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力，也會(huì)影響城市功能的發(fā)揮。二是對(duì)現(xiàn)行稅收返還機(jī)制進(jìn)行簡單調(diào)整和改造，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，保持現(xiàn)行稅收返還規(guī)模不變，將現(xiàn)行稅收返還變?yōu)槭袑?duì)縣的定額平衡補(bǔ)助，再根據(jù)財(cái)政狀況增加一定的資金用于彌補(bǔ)財(cái)政收支差額。三是建立激勵(lì)機(jī)制，建立發(fā)展基金。對(duì)于發(fā)展較快、達(dá)到或超過一定指標(biāo)的從市里收入中拿出一部分給予獎(jiǎng)勵(lì)?？茖W(xué)、規(guī)范的財(cái)政管理體制將能極大地促進(jìn)和推動(dòng)各地加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)、加大財(cái)源培植與開發(fā)力度，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)，有助于合理調(diào)整中央與地方以及各級(jí)政府之間的財(cái)力分配關(guān)系，調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力水平，抑制地區(qū)間財(cái)力差異擴(kuò)大的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力分配及其公共服務(wù)水平的大體均等化。 　　４、采取多種措施加快落后地區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。 　　首先，地方政府適當(dāng)給予落后地區(qū)政策體制上的傾斜優(yōu)惠，加大其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源開發(fā)。對(duì)落后地區(qū)政府在固定資產(chǎn)投資、利用外資、銀行信貸、外匯、對(duì)外貿(mào)易、稅收等方面應(yīng)給予政策、體制上的傾斜照顧。加快落后地區(qū)的開發(fā)，必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首位，特別是交通、通信、水利等投資比較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，城市政府應(yīng)在通盤考慮和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，給予重點(diǎn)扶持和安排，以優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境和條件。通過適當(dāng)超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)乃至起飛創(chuàng)造必要的條件。其次，增強(qiáng)落后地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在縮小區(qū)域差距的過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)充分利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，使自身的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為財(cái)源優(yōu)勢(shì)，財(cái)源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為財(cái)力優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)財(cái)政支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，控制財(cái)政供養(yǎng)人員的過快增長，提高財(cái)政資金的使用效益。此外，必須重視落后地區(qū)人力資源的開發(fā)，加大對(duì)落后地區(qū)的教育投資和支持，增加落后地區(qū)的教育投入。用有限的資金促成落后地區(qū)的“造血”功能，增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。 　　５、健全財(cái)政信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，建立區(qū)域差異的預(yù)警機(jī)制。 　　除了通過對(duì)落后地區(qū)的政策傾斜、加大轉(zhuǎn)移支付力度等事后調(diào)控外，政府還應(yīng)進(jìn)行事前干預(yù)。依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，判別財(cái)政運(yùn)行的臨界指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)景氣指標(biāo)，為有效地制定和調(diào)整政策提供依據(jù)。建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政宏觀調(diào)控相適應(yīng)的財(cái)政信息統(tǒng)計(jì)體系，全面把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)變化周期、主體稅源、國有資本等變化趨勢(shì)，采取設(shè)立監(jiān)測(cè)網(wǎng)、委托調(diào)查等方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。首先建立一條區(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)力差異預(yù)警線：包括區(qū)域之間的人均經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)來監(jiān)測(cè)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平絕對(duì)差異和相對(duì)差異的變化情況；經(jīng)濟(jì)水平最高的區(qū)域與最低的區(qū)域之間的人均經(jīng)濟(jì)總量的極差和比率，監(jiān)測(cè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的極端情況變化；低收入的區(qū)域在全市人均經(jīng)濟(jì)總量中所占的份額監(jiān)測(cè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大的程度。然后設(shè)定預(yù)警指標(biāo)的臨界值，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異變化達(dá)到了某個(gè)確定的程度需要引起注意，事先采取措施對(duì)其進(jìn)一步的變化進(jìn)行調(diào)控，可以根據(jù)近年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異擴(kuò)大的情況以及對(duì)未來變化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，把調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的目標(biāo)定為不使區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異繼續(xù)加速擴(kuò)大，即控制各個(gè)預(yù)警指標(biāo)的增長速度。最后，對(duì)所選擇的預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，在一定的時(shí)間間隔里（如，一年、半年）具體測(cè)算各個(gè)預(yù)警指標(biāo)的實(shí)際值，并對(duì)未來的變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，與事先確定的臨界值進(jìn)行比較，決定是否采取相應(yīng)的調(diào)控措施。 　　總之，城市內(nèi)部區(qū)域差距是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，但這種差距若超出了穩(wěn)定發(fā)展所能承受的范圍，則會(huì)阻礙城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步。目前我們要面對(duì)的是，在承認(rèn)差距和客觀認(rèn)識(shí)差距的同時(shí)，如何防止它進(jìn)一步擴(kuò)大，中央政府和地方各級(jí)政府都需要從制度建設(shè)、體制完善以及宏觀政策調(diào)整等多方面下手。除了要從財(cái)政體制完善和財(cái)稅政策調(diào)整方面采取措施外，還要著手從宏觀區(qū)域協(xié)調(diào)政策、行政管理體制改革等方面全盤統(tǒng)籌考慮，例如在行政級(jí)次設(shè)置、地方政府職能定位及政府間事權(quán)明晰等方面推進(jìn)改革，包括對(duì)現(xiàn)行“市管縣”體制進(jìn)行必要的反思，借助于社會(huì)制度的全面創(chuàng)新尋求根本的出路。 　　 　　■國外如何解決城市內(nèi)部差距問題 　　 　　國外解決大城市內(nèi)部地區(qū)差距的政策目標(biāo)，旨在促進(jìn)各地區(qū)的均衡發(fā)展，即縮小各地區(qū)在收入和福利方面的差距，促使各地區(qū)內(nèi)部擁有大致相同的就業(yè)崗位、住宅、服務(wù)設(shè)施以及良好的自然環(huán)境。各國的城市政府在解決地區(qū)差距時(shí)所采取的政策措施主要有如下幾個(gè)方面： 　　對(duì)落后地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)資助與補(bǔ)貼 　　國外城市政府對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資助與補(bǔ)貼重點(diǎn)集中在三個(gè)方面：對(duì)在落后地區(qū)的一次性投資補(bǔ)助；對(duì)生產(chǎn)性的基本設(shè)施進(jìn)行投資補(bǔ)助；對(duì)高技術(shù)的職業(yè)位置予以補(bǔ)貼。西方區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，區(qū)域間產(chǎn)生差距主要由三大因素造成：交通運(yùn)輸、投資和知識(shí)的積累，但如果資產(chǎn)和腦力資本能在區(qū)域間流動(dòng)，那么區(qū)域間的差距會(huì)縮小。落后地區(qū)的最大特點(diǎn)是缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，而就業(yè)機(jī)會(huì)只有通過投資才能實(shí)現(xiàn)。故而加大對(duì)落后地區(qū)的投資補(bǔ)助，尤其是對(duì)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的投資補(bǔ)助，顯得格外重要。因?yàn)橥顿Y一方面能夠影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)條件，刺激生產(chǎn)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面又能提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏疁?zhǔn)。而對(duì)高技術(shù)職業(yè)位置予以補(bǔ)助，對(duì)于落后地區(qū)來說也很重要，首先這種職業(yè)位置極具競(jìng)爭(zhēng)力，其次是從事這種職業(yè)的人往往購買力旺盛，能帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市政府對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)資助與補(bǔ)貼的形式，主要有以下三種：在公共項(xiàng)目招標(biāo)或者公共事業(yè)（公交、水電、煤氣、熱能供應(yīng)等）的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行地區(qū)價(jià)；通過投資津貼、投資補(bǔ)貼等手段，對(duì)私人投資者實(shí)行一系列的優(yōu)惠措施；以非貨幣形式出現(xiàn)的促進(jìn)措施，例如出售土地時(shí)實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠或者分期付款等。 　　直接對(duì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育進(jìn)行投資 　　西方國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施中，政府投資方向的選擇幾經(jīng)變化，最終定位于以基礎(chǔ)設(shè)施和教育投資為主，以避免政府投資于制造業(yè)企業(yè)引起市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不健全。發(fā)展和完善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，提高人口素質(zhì)，以增強(qiáng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力，是更重要的戰(zhàn)略考慮。完善的交通運(yùn)輸體系，可以降低企業(yè)的成本，方便本地區(qū)與其它地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，同時(shí)發(fā)達(dá)的交通體系，頻繁的物資與人員的流動(dòng)也會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的信息。一般說來，發(fā)達(dá)的交通業(yè)會(huì)產(chǎn)生發(fā)達(dá)的商貿(mào)活動(dòng)，會(huì)促進(jìn)信息通訊業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)部門全面發(fā)展，因此創(chuàng)造了活躍的市場(chǎng)體系。與其它部門相比，基礎(chǔ)設(shè)施部門具有最大的外部化經(jīng)濟(jì)效果，對(duì)教育的投資也都具有這一特點(diǎn)。因此，對(duì)于一個(gè)地區(qū)的發(fā)展而言，它可以依靠外部輸血來獲得短期發(fā)展，甚至是很快的發(fā)展，但是要實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，就需要有好的基礎(chǔ)設(shè)施，好的市場(chǎng)機(jī)制和高素質(zhì)的人才。 　　加強(qiáng)城市政府對(duì)各地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付 　　城市政府主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段對(duì)各地區(qū)的財(cái)政進(jìn)行調(diào)節(jié)。由于許多公共服務(wù)項(xiàng)目主要由各地區(qū)承擔(dān)，城市政府即通過轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予財(cái)政上的大力補(bǔ)助，以平衡各地區(qū)的公共服務(wù)水平。同時(shí)，它也是城市政府調(diào)節(jié)和控制各地區(qū)政府行為，以實(shí)現(xiàn)其區(qū)域政策目標(biāo)的重要工具。城市對(duì)各地區(qū)政府的財(cái)政補(bǔ)助不斷增加，各地區(qū)政府對(duì)城市補(bǔ)助的依賴性也在加強(qiáng)。城市財(cái)政補(bǔ)助主要有專項(xiàng)補(bǔ)助、分類補(bǔ)助等形式。專項(xiàng)補(bǔ)助是為了支持那些特別專門化的項(xiàng)目而設(shè)計(jì)的一種有條件的補(bǔ)助，其中大部分是按照人口、人均收入或者財(cái)政能力等作為衡量需要程度的標(biāo)準(zhǔn)，合格者均可自動(dòng)獲得這種補(bǔ)助。其他的專項(xiàng)補(bǔ)助大多是以計(jì)劃項(xiàng)目為基礎(chǔ)的。分類補(bǔ)助不像專項(xiàng)補(bǔ)助那樣帶有較強(qiáng)的約束性，城市政府只規(guī)定作用范圍，也沒有資金配套率方面的要求。 　　鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與落后地區(qū)的開發(fā)和建設(shè) 　　為推動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，很多城市政府都制定了特定的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)家以及社會(huì)各界向落后地區(qū)投資。為促進(jìn)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，很多城市政府都采取了對(duì)落后地區(qū)從事科研開發(fā)的人員提供工資補(bǔ)助、對(duì)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目提供參股資本、對(duì)研究改善市場(chǎng)銷售情況的企業(yè)計(jì)劃提供補(bǔ)助等措施。 　　值得注意的是，發(fā)達(dá)國家長期來注重城市區(qū)域規(guī)劃、城市內(nèi)部區(qū)域功能分類、定位，這是他們有效協(xié)調(diào)城市內(nèi)部區(qū)域差距的基礎(chǔ)。在縮小我國大城市內(nèi)部區(qū)域差距、促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，外國成功的經(jīng)驗(yàn)可以給我們帶來有益的啟示。