自然保護區(qū)如何走出困境

　　中國的自然保護區(qū)的建設工作從一開始就被視為是搶救性的，而非從容不迫的。 　　1956年9月，第一屆全國人大第三次會議召開，5位著名生物學家聯(lián)名動議：急應在各省(區(qū))劃定若干自然保護區(qū)(禁伐區(qū))，為國家保存自然景觀，也為科學研究提供據(jù)點。 黃頁微成本營銷方式 不見不散約會新主張 小戶型主陣容揭曉 多媒體互動學英語 　　這個編號為"92"的提案，對遏制建設時期急劇破壞的生態(tài)環(huán)境具有重要意義。當年，廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立，拉開了保護自然資源、搶救珍稀動植物的序幕。到1965年，南到西雙版納，北至長白山在內的19處保護區(qū)被劃定。 　　自然保護區(qū)在1990年代進入了快速發(fā)展時期。 　　國家林業(yè)局保護司自然保護區(qū)管理處處長李忠提供給記者的數(shù)據(jù)是：截至2003年底，全國各類自然保護區(qū)1999 處，國家級的226處，保護區(qū)面積逾1.4億公頃，占國土總面積的14％左右。 　　保護區(qū)數(shù)量較40年前翻了100倍，面積更飆升215倍，自然保護區(qū)面積與國土面積的比例已經超過了世界平均水平，可謂成績喜人。 　　不能回避的問題 　　中國自然保護區(qū)的保護工作已經開始真正地走向其題中之義：從追求自然保護區(qū)的規(guī)模數(shù)量，轉而追求質量內涵。 　　而以此為衡量標準，中國保護區(qū)的保護還有不盡如人意之處。 　　國家林業(yè)局保護司自然保護區(qū)管理處處長李忠告訴記者，在目前各類型的自然保護區(qū)內，無論是草原、森林、海洋，都存在著被破壞的情況，這是無法回避的事實。其中，又以人類活動最頻繁的濕地保護區(qū)破壞最為嚴重。 　　那么，誰在傷害自然保護區(qū)？ 　　一位接受本報采訪的專家將之總結為兩類人："窮人"和"富人"。 　　"窮人"，可能是當?shù)卣?，也可能是當?shù)鼐用瘛τ谪毟F的農民們來說，青山綠水當不得饃吃，任何過上好日子的機會都是難以拒絕的誘惑。在甘家湖白梭梭自然保護區(qū)，農民們盜采藥材，不放過每一株，把保護區(qū)挖得千瘡百孔。嚴格說來，貧窮，而非貧窮者，才是自然保護區(qū)的敵人。 　　"富人"往往是外來的財團或者公司。他們對保護區(qū)的侵占往往一占就是50年、70年。他們往往以利益最大化為目的，試圖進行掠奪性的開發(fā)。 　　歷史債務和土地權屬 　　"各種自然保護區(qū)的建立，很大程度上保護了自然資源和生態(tài)環(huán)境。為什么還會有不足？原因是多方面的，離不開我國的現(xiàn)實發(fā)展情況。"李忠說。 　　歷史遺留問題是一個因素。特定歷史時期的特定政策，給日后的資源保護帶來諸多難題。 　　在國家林業(yè)局搞自然保護十多年的李忠，曾兩次處理盤錦濱海濕地遭到油田開采破壞的報告。 　　"盤錦雙臺子河口保護區(qū)是八十年代中期才建立的，而遼河油田早在六七十年代就已經在那里開采，誰該給誰讓路？而且，我國又是石油相當匱乏的國家，你說該怎么辦？" 　　歷史造成的還有土地權屬問題。中國的自然保護區(qū)，在1978年時全國僅有34個，絕大部分建立于1980年代之后。劃建保護區(qū)時，那里的土地大多已劃歸集體，邊界問題和土地權屬成為保護區(qū)管理部門與當?shù)卣畛Ｒ姷募m紛。 　　盤錦雙臺子河口自然保護區(qū)160萬畝濕地被圍墾和改造，管理處卻束手無策，最根本的原因就在于那些土地屬于大洼縣的各個鄉(xiāng)政府。保護區(qū)管理處副處長李玉祥表示，土地怎么用由鄉(xiāng)政府決定，保護區(qū)管理部門只能進行"指導和勸說"。 　　扎龍國家級自然保護區(qū)也是一個典型例子。1984年黑龍江省政府有關文件確定其面積為21萬公頃，但未標明具體的范圍和邊界走向。保護區(qū)管理局擁有土地管理權的區(qū)域只有100公頃左右，其他區(qū)域則無法按照《自然保護區(qū)管理條例》進行正常管理。 　　多頭管理的難題 　　自然保護區(qū)有多少婆家？李忠笑言，這是一個"非常有意思和有中國特色"的問題。 　　李忠介紹，中國的自然保護區(qū)分森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等9 大類型，前5種屬林業(yè)部門主管，數(shù)量最多，達1538處，國家級的164處，后4種類型中，草原歸屬農業(yè)部，海洋屬于國家海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡的行政管理權則屬于地礦部門。四大行政管理部門之外，又由國家環(huán)保總局進行綜合協(xié)調。 　　各個行政部門根據(jù)各自的法律法規(guī)來劃定保護區(qū)，常常會出現(xiàn)交叉、"撞車"現(xiàn)象。一種類型的自然保護區(qū)，有可能林業(yè)也在管，環(huán)保也要建。 　　由于環(huán)保局只是綜合職能部門，沒有專門的行政執(zhí)法隊伍，很難承擔起保護區(qū)的執(zhí)法管理任務。 　　保護區(qū)管理體制的另一大難題，就是業(yè)務指導與實際管理權的分離。 　　一個自然保護區(qū)產生的流程是：由地方行政主管部門提出可行性報告，交由當?shù)丨h(huán)保局審查，若是地方級自然保護區(qū)，則由當?shù)卣畬徟?；若是國家級自然保護區(qū)，就報中央政府審批。批準后，保護區(qū)的人員組成、工資待遇、經費開支等，全由地方政府承擔，國家林業(yè)局、農業(yè)部等中央行政主管部門，只對保護區(qū)進行業(yè)務指導。 　　一邊是業(yè)務主管，一邊是衣食父母，當?shù)胤嚼媾c生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，保護區(qū)的管理者該怎么辦？李忠坦言，這種情況近年來比較普遍。 　　量力而行加大投入 　　2002年的夏天，許智宏、李文化等22名院士給中央政府寫信，呼吁中央政府設立專項資金，加大投入。 　　"按照國外的經驗，保護區(qū)費用納入中央政府財政總預算，自然保護區(qū)實行垂直管理。"李忠說，"不過以我國的經濟發(fā)展現(xiàn)狀和中央政府的實力，還做不到'大包大攬'，只能在現(xiàn)有格局下努力改善。" 　　李忠說，按照我們目前的管理體制，自然保護區(qū)劃定后，擔子幾乎全落到了地方政府頭上，客觀上造成"多數(shù)人受益，少數(shù)人負擔"的現(xiàn)象。 　　據(jù)悉，我國的自然保護區(qū)40％位于西部地區(qū)，截止1997年，在我國592個貧困縣中，183個有國家、省、市、縣等各級保護區(qū)228個。捉襟見肘的地方財政無力支持保護區(qū)事業(yè)，許多保護區(qū)不得不實行"自養(yǎng)"，投入的長期匱乏，使得部分保護區(qū)有名無實。 　　另一方面，少數(shù)地方政府傾向于不報建自然保護區(qū)，因為一旦被劃為保護區(qū)后，當?shù)卣粌H要承擔養(yǎng)護費用，一些經濟活動還受到限制而得不到補償，尤其在一些資源型財政的地方，開發(fā)與保護的矛盾尖銳。 　　一個很明顯的事實是：生態(tài)保護成效跟經濟發(fā)展程度緊密相關。廣東、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)，自然保護區(qū)所需經費全部納入了省級財政預算，生態(tài)保護在全國最為良好。而在西部地區(qū)，除一處國家級保護區(qū)由中央財政統(tǒng)管外，其他全歸屬于地方，其保護能力相對薄弱。 　　如何破局？ 　　在目前的管理體制之下，就相關的生態(tài)與文化保護問題，中央政府有關部門正在越來越多的走向聯(lián)合。 　　濕地問題已經引起了我國政府的高度重視。近年來，國家林業(yè)局聯(lián)合17個部委統(tǒng)一制定了《中國濕地保護行動計劃》，并啟動了濕地保護的立法工作。與此同時，中國在"全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程"中投入1990萬元，對濕地進行恢復和保護工作，包括退牧還澤還草、退田還沼還澤、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)等項目已初見成效。2002年11月，我國還積極參與了全球未來3年的濕地公約履約計劃的制定。 　　我國是世界少數(shù)制定了濕地保護行動計劃的國家之一，在履行《濕地公約》、加強濕地資源保護、濕地自然保護區(qū)建設、人才培養(yǎng)、宣傳教育、科學研究和國際交流等方面做了卓有成效的工作。 　　濕地保護工作也獲得來自民間力量的支持，在黑龍江紅星、湖南洞庭湖、廣西山口等濕地保護區(qū)，當?shù)鼐用褡园l(fā)地保護濕地生態(tài)環(huán)境。一些城市已經把中小學綠色教育列入課程中，師范院校也著手開設生態(tài)教育方面的師資培訓。大量的青年志愿者也投入到這一生態(tài)保護工作中。 　　野生動植物保護和森林資源區(qū)保護也經由全國人大批準，納入了"十五"計劃之中。 　　目前，國家環(huán)?？偩终趯Ω鱾€國家級自然保護區(qū)的資源進行價值界定。有專家已提出建議，在完成價值評估后，還應強化分級分區(qū)管理的力度，同時出臺實施細則，使法律具有更強的可操作性。 　　國家林業(yè)局的高級工程師沈孝輝對中國的自然保護區(qū)、荒漠化區(qū)域、森林和濕地做過大量調研，他說，在一些邊遠地區(qū)的國家級自然保護區(qū)，原生態(tài)的自然秩序依舊保存完好，這是最可欣慰的現(xiàn)象。 　　"常常被忽視的認識其實是最重要的：保護固然需要付出成本，但保護總比破壞后再來恢復和建設要明智得多、節(jié)省得多。"沈孝輝說。 　　"我們每一個人都要提高認識，強化保護觀念。"李忠說，"另一方面公眾也應看到我國經濟發(fā)展的現(xiàn)實，提倡保護環(huán)境時避免絕對化，可在不破壞資源的情況下合理有效的利用，做到經濟利益和生態(tài)效益的兩方兼顧。"