串標案件曝光觸目驚心 揭開招投標中的“貓膩”

近幾年來，建筑領(lǐng)域的違紀違法案件屢有出現(xiàn)。廣東省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)均加大了查處力度，并在工程招投標方面重點查處了一批案件。今年4月以來，就查處了多宗案件。這些案件可分為三個類型，一類是不按規(guī)定公開招標的。另一類是先將一小部分工程辦理免標手續(xù)，再變更規(guī)劃避免招投標，或者采用分期申報立項，肢解工程的辦法規(guī)避招投標。還有一類是建設(shè)工程中出現(xiàn)招投標串標問題。 　　省監(jiān)察廳廳長江青粦說，廣東省的有形建筑市場建設(shè)工作雖然取得了顯著的成效，但離規(guī)范建筑市場秩序的要求還有很大差距，一些不法分子正在變換手段鉆空子。招標監(jiān)督機構(gòu)和作為服務(wù)機構(gòu)的交易中心，都是容易出問題的地方，工作人員必須嚴守紀律，自覺抵御腐蝕，切勿以身試法。 　　今年六月份，廣東省發(fā)生自有形建筑市場建立以來最嚴重的違法違紀案件。湛江市檢察機關(guān)經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)，該市部分工程項目招標投標中存在承包商與評標專家、招標中心（招標辦）負責(zé)人涉嫌行賄、受賄、暗箱操作、違法中標的行為。經(jīng)湛江市檢察機關(guān)初步查明，涉案工程項目7宗，涉案人員33人，被司法機關(guān)正式立案13人，批準逮捕人員6人，其中招標中心人員2人、包工頭2人、專家2人，該案涉案金額高達127.4萬元。 　　案件發(fā)生后，引起了有關(guān)方面的強烈關(guān)注，省建設(shè)廳、省監(jiān)察廳聯(lián)合在珠海召開有關(guān)會議，研討如何更有效杜絕有形建筑市場的腐敗現(xiàn)象。 　　[B]串標案件曝光實在觸目驚心[/B] 　　據(jù)了解，“湛江案”的作案手段十分惡劣。如湛江市七中教學(xué)樓工程，其承包商與業(yè)主單位、招標中心工作人員合謀在資格預(yù)審文件中規(guī)定了三個排他性的條件，結(jié)果只有8家單位可參加資格預(yù)審報名，經(jīng)過資格預(yù)審又刷掉了5家，最后只剩下3家投標單位入圍，而這三家投標單位都是同一個承包商掛靠的，實際上是按照承包商掛靠的幾家建筑企業(yè)的條件進行“量身定做”，有意排除了其他對手。這種做法違反了國家有關(guān)法規(guī)?！稄V東省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》第四條規(guī)定：“任何單位和個人不得以任何方式非法干涉招標投標活動?！苯ㄔO(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標投標管理辦法》第七條也規(guī)定：“招標人不得以不合理條件限制或排斥潛在投標人，不得對投標人實行歧視待遇，不得對潛在投標人提出與招標工程實際要求不符的過高的資質(zhì)等級要求和其他要求?！? 　　該案的發(fā)生，在當?shù)匾鹆溯^大的震動，由于招標中心正副主任被捕，招標中心已不能正常運作，湛江市建設(shè)局和監(jiān)察局只能臨時抽調(diào)部分人員應(yīng)付日常工作。另一方面，在招投標工作中，被抽取的部分專家為了避嫌，找各種借口不肯參加評標工作，給招投標工作帶來了一定的影響。 　　[B]案件三大類型原因值得剖析[/B] 　　據(jù)省監(jiān)察廳廳長江青粦介紹，近幾年來，建筑領(lǐng)域的違紀違法案件屢有出現(xiàn)。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)均加大了查處力度，并在工程招投標方面重點查處了一批案件。今年4月以來，就查處了多宗案件。這些案件可分為三個類型，一類是不按規(guī)定公開招標的。如吳川市人民醫(yī)院基建工程不按規(guī)定招投標案。該醫(yī)院于1999年5月至2001年12月將合計建筑面積4563平方米、工程造價344萬元的醫(yī)院地下車庫、天橋及招待所、門診大樓加層、留醫(yī)部大樓改建等四項工程直接發(fā)包給包工頭承建。2003年2月，湛江市紀委、監(jiān)察局對負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的該院院長林華生立案調(diào)查。 　　另一類是先將一小部分工程辦理免標手續(xù)，再變更規(guī)劃避免招投標，或者采用分期申報立項，肢解工程的辦法規(guī)避招投標。湛江市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)勞動局在建設(shè)勞動力市場工程中，1999年第一次報批立項和規(guī)劃時辦理了工程免標，2000年9月將原建設(shè)二層設(shè)計變更為七層設(shè)計，總面積3565平方米，總造價666萬元，第二次報批增建立項和規(guī)劃項目，均沒有進入建設(shè)工程交易中心進行招投標，最后工程超出概算。2003年9月，該開發(fā)區(qū)紀委給予負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)勞動局局長鄭兆祥黨內(nèi)警告處分。 　　還有一類是建設(shè)工程中出現(xiàn)招投標串標問題。最典型的案件，莫過于肇慶市殯儀館辦公樓及宿舍建設(shè)工程的串標問題。今年5月，肇慶市殯儀館辦公樓及宿舍近300萬元的工程在該市建設(shè)工程交易服務(wù)中心進行公開招投標，該市的8家施工企業(yè)參與了投標。經(jīng)查實，參與投標的恒聯(lián)建筑工程公司、高要市第四建筑工程公司、高要市第五建筑工程公司、肇慶市才發(fā)建筑工程公司、肇慶市端州豐盛房產(chǎn)建筑公司等7家公司在招投標過程中有串標違紀行為。一是7家公司工程量清單報價中多個子項目報價相同，各組各單位投標報價均相差一分錢。二是有3家公司對該工程的預(yù)算，由掛靠包工頭找人代為編制；有兩家公司的預(yù)算均由同一預(yù)算員編制。三是存在7家公司投標文件無預(yù)算員簽名，有4家公司總報價與各分項報價不相符等問題。據(jù)此，肇慶市宣布廢止此輪招標，對該項工程重新進行招標。肇慶市建設(shè)局對7家違規(guī)公司依法處以8000元人民幣罰款，并取消一年投標資格，對有關(guān)責(zé)任人立案查處。 　　江青粦說，廣東省的有形建筑市場建設(shè)工作雖然取得了顯著的成效，但離規(guī)范建筑市場秩序的要求還有很大差距，一些不法分子正在變換手段鉆空子。招標監(jiān)督機構(gòu)和作為服務(wù)機構(gòu)的交易中心，都是容易出問題的地方，工作人員必須嚴守紀律，自覺抵御腐蝕，切勿以身試法。 　　[B]市場僧多粥少 監(jiān)督流于形式[/B] 　　有關(guān)人士分析，在有形建筑市場中出現(xiàn)的違紀違法案件，原因是非常復(fù)雜的，但最根本的，無疑是建筑市場的“僧多粥少”。從目前的情況看，建筑市場里，施工單位多，工程項目少，誰中標，誰就有活干，有錢賺。為了追求利益，一些不法承包商就變得不擇手段起來。再加上有形建筑市場的法規(guī)還很不完善，執(zhí)法還不夠嚴，缺乏有效監(jiān)督，因此，出現(xiàn)個別違紀違法案件就不足為奇了。 　　如湛江市招投標中心之所以受到腐蝕，與該市的招投標工作失去監(jiān)督管理有莫大的關(guān)系。湛江市建設(shè)工程招標中心與交易中心分離后，招標中心一直沒有配齊人員（編制5人），在較長一段時間內(nèi)，僅由正副主任兩人在運作，他們既是招標中心的領(lǐng)導(dǎo)又是具體的工作人員，在客觀上造成了權(quán)力過于集中，而且隨意性和自由裁量權(quán)空間很大，又缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。同時，由于湛江市一直沒有推行招標代理機構(gòu)制度，致使招標中心在工程招投標過程中，往往忙于對招標文件的審核、修改等具體事務(wù)，實際上承擔(dān)了本應(yīng)由招標代理機構(gòu)所做的工作。招投標機構(gòu)既不健全，又嚴重缺位，失于監(jiān)督管理。特別是招標中心正副主任被收買后，和別人串通一起編制違法的招標文件，更是使招投標失去了監(jiān)督管理。 　　承包商既賄賂招標中心正副主任，又賄賂業(yè)主，更大肆賄賂評標專家，使這些人都聽其指揮，為其做事，嚴重破壞了有形建筑市場的運作。經(jīng)有關(guān)部門初步查明，一些承包商預(yù)先買通一些資質(zhì)等級高的建筑企業(yè)，掛靠多家建筑企業(yè)進行圍標。這樣，不論哪家建筑企業(yè)中標，實質(zhì)上都是由同一個承包商來承建該工程項目。 　　建筑市場管理法規(guī)的不完善和執(zhí)法不嚴，主要表現(xiàn)在：一是資格預(yù)審環(huán)節(jié)問題不少，評標定標辦法不完善。按照目前招投標的有關(guān)規(guī)定，在資格預(yù)審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中選擇不少于7家資格預(yù)審合格的投標申請人。這一規(guī)定給了業(yè)主單位過大的權(quán)力，業(yè)主單位可以按一定的資格標準進行資格預(yù)審，但相當多的業(yè)主沒有嚴格把關(guān)，而是根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標準量身定做，設(shè)定排它性條件，再加上承包商和業(yè)主單位的相互勾結(jié)，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被承包商所控制，客觀上給業(yè)主單位和承包商創(chuàng)造了相互串標、圍標的便利條件。二是對評標專家管理不到位，專家?guī)烊藬?shù)比較少。根據(jù)國家規(guī)定，評標專家必須從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿8年并且具有高級職稱或同等專業(yè)水平。就湛江案來說，由于湛江市具有高級職稱的人數(shù)較少，因此就把條件降到具有中級職稱或同等專業(yè)水平，但對專家動態(tài)管理不夠，特別是對專家的培訓(xùn)教育等方面沒有制定有效的制度和具體措施，對評標專家缺乏有效的動態(tài)管理，所以一些職業(yè)素質(zhì)較差的所謂“專家”就混入了評標隊伍，充當了不合格的“裁判”角色。三是有形建筑市場和施工現(xiàn)場“兩場聯(lián)動”管理還非常薄弱。承包商之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是工程項目中標后，主管部門對施工現(xiàn)場的管理力度不夠，對投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標后進行轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。 　　[B]對策之一 　　健全機構(gòu)設(shè)置政企徹底分離[/B] 　　廣東省早在1998年，就提出要將招標辦和交易中心分離，把交易中心辦成服務(wù)機構(gòu)。但實際上，廣東省仍有不少城市像湛江一樣，存在機構(gòu)不夠健全的問題。這些地方交易中心的人員沒有配齊，僅靠個別人進行操作，權(quán)力過于集中，而且隨意性和裁量權(quán)空間很大，工作人員一旦受腐蝕，工程招投標違紀案件的發(fā)生就很難避免。針對這些地方的實際情況，當?shù)刂鞴懿块T應(yīng)當加強招投標監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，適當增加人員編制，壯大建筑工程交易中心。 　　據(jù)介紹，在國際上，招標工作基本上是由交易中心等中介機構(gòu)來完成的，受中央投標委員會和行業(yè)協(xié)會監(jiān)督。也就是說，有執(zhí)行的，有監(jiān)督的，機制上比較完善；而我國的《招標投標法》已明確了招標工作應(yīng)由業(yè)主或業(yè)主代理人來完成，但是實際上招標工作的絕大部分工作是由招標投標辦公室的工作人員來完成的，這樣一來，招標辦既是運動員，又是裁判員，職能自然不夠明確。因此，改革的方向應(yīng)是將招標辦與交易中心徹底實行職能分離，把政府的監(jiān)督管理職能和市場的服務(wù)職能分開。招標辦主要職能是提高管理和執(zhí)法的權(quán)威性；交易中心與政府脫鉤，以企業(yè)的經(jīng)營管理模式來管理以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，交易中心就是為招標投標服務(wù)的，發(fā)現(xiàn)問題向政府主管部門報告，沒有權(quán)處罰違規(guī)者，更不能直接參加招標投標活動，或是干預(yù)人家招標投標活動。有人提出，有條件的城市也可以成立專職的建筑市場稽查隊伍，強化有形建筑市場內(nèi)部稽查和施工現(xiàn)場檢查。 　　[B]對策之二 　　嚴抓制度建設(shè)促進管理創(chuàng)新[/B] 　　目前，除了那些不按規(guī)定進場招投標、規(guī)避招標的行為之外，在招投標中之所以屢屢出現(xiàn)圍標、串標現(xiàn)象，與一些招投標的管理環(huán)節(jié)不嚴密有關(guān)。有關(guān)人士指出，資格預(yù)審環(huán)節(jié)一定要創(chuàng)新，以杜絕業(yè)主利用資格預(yù)審來限制和排斥潛在投標人或搞假招標的現(xiàn)象，對一般工程項目不需要資格預(yù)審的，要允許多一些的符合條件的單位參加投標；對復(fù)雜的工程，需要進行資格預(yù)審的，要制定科學(xué)合理的資格預(yù)審條件。從實際效果看，正式投標的人越多，圍標、串標和收買專家的成本越高，成功的機會就越少，也更加符合公平競爭的原則。一位資深的建筑界人士告訴記者，要完全杜絕串標根本不可能，有關(guān)職能部門所能做的只能是讓更多的單位參與到招投標當中去，讓那些想搞“貓膩”的單位因串標成本太高而退卻。 　　此外，加快建立有形建筑市場和施工現(xiàn)場“兩場”聯(lián)動管理制度，有助于及時對工程是否串標進行監(jiān)督。各地只有根據(jù)本地實際情況，加快建立工程中標后的監(jiān)督管理制度，通過對中標項目的工程量、中標價和項目管理班子進行現(xiàn)場監(jiān)督，采用信息化手段，實現(xiàn)市場和現(xiàn)場的“兩場”聯(lián)動管理，才能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。如果中標后沒有有效的跟蹤管理，造成招標文件所設(shè)置的條件、所作出的承諾和造價管理等形同虛設(shè)，自然起不到監(jiān)督的作用。承包商往往利用“兩場”管理脫節(jié)，在接到工程后，不按招標文件的規(guī)定配備項目管理班子和機械設(shè)備，甚至隨意變更工程量和工程造價，謀取非法所得。針對這些情況，目前省建設(shè)廳已對《廣東省建設(shè)工程中標后監(jiān)督管理辦法（草案）》進行了多次修改，即將頒布出臺。 　　[B]對策之三 　　加強專家管理確保公正評標[/B] 　　深圳市建設(shè)局去年向新聞媒體通報了查處的一起工程串通投標案件。該市的中國華西企業(yè)有限公司、深圳市建業(yè)建筑工程有限公司因相互串通投標被罰款10萬元。值得重視的是，市建設(shè)局還決定取消參與評標的5名經(jīng)濟專家和5名技術(shù)專家的資格，并清退出評標專家?guī)?，今后不再錄用。?jù)了解，深圳市10位評標專家在參與工程評標中，無視投標文件中出現(xiàn)大量明顯的雷同現(xiàn)象，對明顯的串標視而不見，反將串標公司推薦為中標候選人。這是我國一起針對專家的最嚴重的處罰事件。從這件事中我們可以看出，作為專家，需要的不僅是豐富的專業(yè)知識，更重要的是“客觀公正、廉潔自律、遵紀盡職”。 　　市場經(jīng)濟強調(diào)的是公平競爭原則，專家是評標活動中權(quán)威與公正的代言人。然而有些冠有專家頭銜的專家卻在參與評標時不珍惜自己榮譽，利用身為專家的“便利”，在評標中利用自己的專業(yè)知識、利用自己在這一領(lǐng)域的身份活躍在一些評標活動中，乃至主導(dǎo)著評標委員會的“主旋律”，致使嚴肅的評標演變成赤裸裸的金錢游戲。雖然現(xiàn)在各地對咨詢專家都有嚴格的管理辦法，大部分專家也是敬業(yè)盡職的，但諸如深圳事件和湛江案件中受處理的這類專家也確有存在，這實在很讓人痛心。進而也說明加強對專家管理已迫在眉睫。 　　[B]對策之四 　　嚴肅查處案件完善追究制度[/B] 　　由于有利可圖，建筑工程招投標中存在的腐敗現(xiàn)象不可能一下子完全消除，一些不法分子仍在變換著手段進行各種“交易”，特別是招標監(jiān)督機構(gòu)和作為服務(wù)機構(gòu)的交易中心，都是不法分子們喜歡“下手”的地方，也是容易受到腐蝕、發(fā)生問題的地方，因此，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要在這些重要領(lǐng)域加強監(jiān)管，嚴肅查處違紀違法案件。 　　據(jù)了解，在有形建筑市場建立后，建筑領(lǐng)域中的違法違紀問題出現(xiàn)了一些新情況、新特點，違法違紀的主體從原來管理工程的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變?yōu)檎袠吮O(jiān)管機構(gòu)的服務(wù)機構(gòu)、業(yè)主、評標專家等；包工頭和違法的建筑企業(yè)跑領(lǐng)導(dǎo)干部相對少了，而跑業(yè)主、跑專家、跑招標辦卻多了，這些部位的人員成為最容易出問題的對象；違法違紀的手法由業(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)收受賄賂指定施工企業(yè)，變?yōu)闃I(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法規(guī)避招標，或者不進場搞招投標，在招標中弄虛作假，故意使擬定的施工企業(yè)中標；包工頭采用買通符合資質(zhì)的建筑企業(yè)手法搞掛靠，然后圍標串標，中標后則不履行合同，轉(zhuǎn)包、非法分包工程等。針對這些特點，紀檢監(jiān)察機關(guān)正調(diào)整重點，查處那些不按規(guī)定進場招投標、規(guī)避招標行為以及招標監(jiān)管機構(gòu)、業(yè)主和專家違紀行為。 　　有業(yè)內(nèi)人士指出，必須規(guī)范工程招投標責(zé)任追究制度。工程交易中心能否規(guī)范運作，中心主任是第一責(zé)任人，建設(shè)行政主管部門負有重要的監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)察部門對建設(shè)工程該進場不進場、違紀違法招投標的負有監(jiān)督、查處的主要責(zé)任。一個地區(qū)建筑市場秩序混亂，多次發(fā)生違紀案件，或者發(fā)生嚴重的違紀案件，影響惡劣的，這個地區(qū)的建設(shè)行政管理部門和監(jiān)察部門要作出深刻檢討，工作失職的，要追究監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。