破壞后重建 保護(hù)歷史文化名城遭遇尷尬

　　在城市現(xiàn)代化浪潮的席卷下，傳統(tǒng)文化遭受到了現(xiàn)代文明前所未有的威脅與挑戰(zhàn)，歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)不可避免地成為城市發(fā)展中的重要問題。 　　從1982年開始,全國已批準(zhǔn)三批共99座城市為國家級歷史文化名城，近年來，不少地方也都開始考慮用法律手段保護(hù)歷史名城。如今年初通過的《杭州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》嚴(yán)格規(guī)定，在老城區(qū)50年以上的老房子將不能再像以前那樣可以隨便拆除，必須好好保護(hù)，否則將以違法論處。 　　盡管如此，一些地方立法保護(hù)并沒有取得令人滿意的效果，以致使得不少人對以地方立法形式保護(hù)歷史文化名城的做法漸生懷疑。在他們看來，保護(hù)歷史文化名城是一項系統(tǒng)工程，僅僅依靠法律是不夠的，更不可一擁而上紛紛立法。 　　一直關(guān)注古城保護(hù)和發(fā)展的上海城市經(jīng)濟(jì)研究院秘書長何興剛告訴記者，世界上的許多歷史古城甚至在通過立法保護(hù)街區(qū)，以保持城市的歷史風(fēng)貌與特色。如法國1962年的《馬爾羅法》、英國1967年的《城市文物法》都劃定了“歷史保護(hù)區(qū)”，規(guī)定區(qū)內(nèi)所有建筑不得拆除，維修時要保存真實外貌。何興剛認(rèn)為，在目前文物保護(hù)法執(zhí)行效果欠佳的情況下，對于保護(hù)性立法更應(yīng)理性看待，不應(yīng)盲目叫好,也不該一味否定。最重要的是，要積極探索更多更好的保護(hù)辦法，并根據(jù)各地實際情況采取不同的保護(hù)措施。 　　湖南省十屆人大常委會季益貴委員認(rèn)為,以湖南為例,制定保護(hù)條例為的是真正保護(hù)歷史文化名城，其關(guān)鍵在于條例的落實。倘若對于歷史文物不進(jìn)行原物原貌、原汁原味的保護(hù)，條例也就成了一紙空文。 　　一位長期關(guān)注歷史文化名城保護(hù)的業(yè)內(nèi)人士則尖銳地指出，各地紛紛立法保護(hù)古城根本沒有必要，這是一種不規(guī)范的立法行為，“歷史文化名城應(yīng)被視為文物進(jìn)行保護(hù)，如此而言,有國家的文物保護(hù)法就足夠了。各地立法更多的是一種宣傳,甚至有作秀的成分?！? 　　與此同時，由于種種原因，近年來各地破壞歷史文化名城的事件時有發(fā)生。由此，當(dāng)四川、湖南、北京等地近期不約而同地通過立法力圖保護(hù)歷史文化名城時，社會各界對此給予了極大關(guān)注。 　　四川:古城閬中依舊無奈 　　7月30日，四川省十屆人大常委會第十次會議表決通過《四川省閬中古城保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），這是四川首部保護(hù)歷史文化名城的法規(guī)，是其第一次為保護(hù)一座城市立法。自此，閬中張飛大道以西、新村路以南至嘉陵江北岸的區(qū)域和南津關(guān)古鎮(zhèn)，均被納入法律保護(hù)范疇。 　　閬中古鎮(zhèn)位于四川省東北部、嘉陵江中游，地處巴蜀之要沖，川北之重鎮(zhèn)，完全按照唐代天文風(fēng)水理論建造，被譽為風(fēng)水古城，迄今已有2300多年的歷史。目前閬中市區(qū)內(nèi)保存有大量文物古跡、明清古民居院落及街區(qū)。1986年，國務(wù)院公布中國第二批國家歷史文化名城，閬中與麗江同時出現(xiàn)在名單中，中國四大古城形成“南麗（江）北（平）遙，東歙（縣）西閬（中）”的格局。18年后，當(dāng)麗江已發(fā)展成為中國古城又一鮮明符號時，比它多積累1000多年歷史的閬中，卻在尋求城市發(fā)展中仍舊顯得有些無奈。 　　采訪中，閬中市古城保護(hù)辦公室的一名工作人員告訴記者，古城近一半的面積正在一年一年地被蠶食掉。據(jù)記者了解，由于過去人們對古城保護(hù)的重要性缺乏認(rèn)識，致使古城中一些珍貴文物被人為破壞，街道被改造，院落被拆毀，原有的3平方公里的古城，現(xiàn)保存下來的僅剩1.87平方公里。1999年閬中市政府決定拆武廟街、北街等街道老宅，建二樓一底的仿古建筑，并規(guī)劃修建閬中市內(nèi)環(huán)線。為此，閬中市政府在古城張貼拆遷公告，限定2個月內(nèi)拆完。按照公告劃定范圍，古城大部分老宅面臨拆遷。 　　閬中市人大距離古城僅數(shù)百米，閬中市人大法工委主任曹順宗親眼目睹了古城萎縮的局面?！巴葱募彩祝　彼@樣形容自己的心情。歷年來，政府官員與社會人士對待古城的態(tài)度、認(rèn)識各不相同，有的人認(rèn)為古城是破房子，有的人認(rèn)為古城是“金飯碗”。曹順宗坦言，把老宅拆了，反而用仿古建筑替代，老百姓反對，閬中市人大對建設(shè)內(nèi)環(huán)線也持有不同意見?！白罱K在各界人士呼吁下，政府收回了公告?！? 　　2000年9月25日，閬中市人大常委會審議通過《閬中市歷史文化名城保護(hù)管理暫行辦法》與《閬中市文物保護(hù)管理暫行辦法》，期望嚴(yán)厲制止有損古城的行為。但這兩個“辦法”并未取得預(yù)期效果?！皩懦潜Ｗo(hù)、管理、建設(shè)中的問題，特別是涉及權(quán)與利的問題很難解決。”曹順宗說，“辦法”缺乏對古城的剛性保護(hù)，它僅僅是“土政策”，沒有強制能力?！坝蟹梢?，有法必依”成為閬中幡然省悟后“最有價值的經(jīng)驗教訓(xùn)”。 　　在此次《條例》起草過程中，記者注意到，閬中市人大常委會在對四川省人大關(guān)于古城保護(hù)立法起草的工作匯報中寫道，“由于對古城保護(hù)缺乏足夠認(rèn)識，認(rèn)為保護(hù)古城就是保護(hù)落后，保護(hù)古城就是禁錮發(fā)展，致使一批寶貴文物被人為破壞，古街道被人為大面積改造，古院落被人為大片拆毀，取而代之的是現(xiàn)代高樓，令人痛心疾首?！? 　　據(jù)悉，新通過的《條例》規(guī)定，古城保護(hù)區(qū)明確為1.78平方公里，分重點保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制區(qū)兩大部分。重點保護(hù)區(qū)即是指僅存的歷史街區(qū)和成片的古民居院落。在重點保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建工業(yè)企業(yè)和與古城建筑風(fēng)貌不相協(xié)調(diào)的建筑物、構(gòu)筑物。同時，擅自拆除閬中古城古建筑中門、窗、牌等房屋構(gòu)件的行為，將受到最高1萬元的罰款。 　　論及立法效果如何，目前還難以見曉，但有一點值得肯定，閬中市委有關(guān)人士接受記者采訪時承認(rèn)，立法保護(hù)的舉措大大提高了閬中的知名度，為閬中吸引了大量游客。閬中市委書記、市人大常委會主任任曉春說：“我們計劃用3年時間整體搬遷古城中的30個部門，拆掉50萬平方米的現(xiàn)代建筑，恢復(fù)江邊1.2公里長的老民宅。同時，貸款6000萬元恢復(fù)道臺衙門，拆掉保寧中學(xué)恢復(fù)武廟，搬遷看守所恢復(fù)文廟”。據(jù)悉，今后5年，閬中將為此付出12億元。然而，業(yè)內(nèi)人士對此舉至今褒貶不一，他們認(rèn)為，破壞后再建的做法本身就是一場悲劇。 　　湖南：連續(xù)立法引發(fā)質(zhì)疑 　　長沙是國家首批24個歷史文化名城之一，素有“楚漢名城、革命勝地、人文薈萃、山水洲城”之美譽，市域內(nèi)現(xiàn)有市級以上文物保護(hù)單位79處。但上個世紀(jì)80年代以來，城市基本建設(shè)及其他一些人為因素給長沙市歷史文化資源帶來了極大沖擊：如左宗棠公館、陳明仁公館、左學(xué)謙公館均被拆除；反映各個時期城市建筑藝術(shù)的亭、臺、樓、榭、水井、牌坊、佛廟、道觀等多未能保存下來；許多展示長沙傳統(tǒng)文化老街的整體格局和建筑風(fēng)貌也紛紛被破壞。于是，近年來，湖南開始連續(xù)立法，以圖保護(hù)歷史文化名城。 　　7月26日，湖南省十屆人大常委會第十次會議分組審議《長沙市歷史文化名城保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）。按照《條例》規(guī)定，保護(hù)主要內(nèi)容包括：歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)；文物和歷史建筑、重要歷史遺址(跡)及其周圍相協(xié)調(diào)的環(huán)境等等。同時規(guī)定，國家工作人員在歷史文化名城保護(hù)工作中，有違法調(diào)整歷史文化名城各類保護(hù)規(guī)劃的，違法批準(zhǔn)新建、改建建筑或者拆除歷史建筑的，不按要求違法審批的，由上級主管機關(guān)或所在單位依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任。 　　而在今年的5月27日，湖南省十屆人大常委會第九次會議表決通過了《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護(hù)條例》，自此，被稱為中國最美的小城有了法律保護(hù)的護(hù)身符。 　　但與此同時，湖南省法規(guī)條例的頻頻出臺卻引發(fā)質(zhì)疑不斷。中國法學(xué)會會員、北京雄志律師事務(wù)所合伙人李云清律師認(rèn)為，頻繁立法是一種臨時抱佛腳的做法，是地方的一種短視行為，“一個省在不到兩個月時間里為保護(hù)歷史文化名城接連出臺兩部條例，難道如果這個省有十個歷史文化名城就要出臺十部保護(hù)條例嗎？應(yīng)該考慮立法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，而不能為了追求轟動效應(yīng)或者政績而立法。湖南省應(yīng)在考慮全省情況后統(tǒng)一出臺一部‘保護(hù)條例’，國家也應(yīng)在必要時統(tǒng)一出臺‘歷史文化名城保護(hù)條例’。” 　　北京：立法保護(hù)遭遇變故 　　近年來，建設(shè)國際化大都市與舊城保護(hù)之間的矛盾一直是擺在北京城市建設(shè)者面前的一道亟待破解的難題。 　　不久前，北京市第十二屆人大常委會經(jīng)過長期醞釀，準(zhǔn)備表決通過《北京歷史文化名城保護(hù)條例（草案修改稿）》（以下簡稱《條例》）。但就在表決前，由于一些委員的反對，使得《條例》最終陷入了暫不表決的“尷尬”局面。 　　據(jù)悉，該《條例》的最大亮點在于，鼓勵全社會參與名城保護(hù)，規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)北京歷史文化名城的義務(wù)，并有權(quán)對保護(hù)規(guī)劃的制定和實施提出建議，對破壞北京歷史文化名城的行為進(jìn)行勸阻、檢舉和控告?！? 　　在北京，城市建設(shè)和保護(hù)歷史文化名城的矛盾一直非常激烈。今年年初，西城區(qū)政府決定對什剎海、鼓樓地區(qū)兩條現(xiàn)狀寬度為十米多的街道進(jìn)行拓寬改造，主要對“街區(qū)空間及建筑景觀、街區(qū)交通規(guī)劃、公共設(shè)施等12項內(nèi)容進(jìn)行整治”。按照規(guī)劃中的描述，經(jīng)過整治后的北中軸路將“恢復(fù)傳統(tǒng)風(fēng)貌，延續(xù)水系文化，再現(xiàn)舊城商街”。 　　但隨之一份名為《舊城胡同亟待保護(hù)》的呼吁書被提交至在蘇州召開的世界遺產(chǎn)大會。這份由中國考古學(xué)會會長徐蘋芳、全國政協(xié)委員梁從誡、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授陳志華等19人聯(lián)署的呼吁書認(rèn)為，此次改造將損壞北京已經(jīng)非常珍稀的舊城風(fēng)貌格局。 　　對于呼吁書中的質(zhì)疑，西城區(qū)委宣傳部長傅華表示，舊鼓樓大街改擴(kuò)建的目的是“為了實施已批準(zhǔn)的北京市城市交通規(guī)劃，緩解二環(huán)路和中軸線交通緊張的現(xiàn)狀，與世界遺產(chǎn)保護(hù)沒有關(guān)系”。但更多的人認(rèn)為，原本在舊鼓樓大街和鼓樓西大街上沒有那么大的交通流量，而道路一旦開通，大量車輛、行人將被引向老城區(qū)，勢必會對古城風(fēng)貌造成破壞。 　　事實上，北京市政協(xié)有關(guān)部門及六個民主黨派在此前完成的耗時6個月的專項調(diào)研中已明確指出：“整體保護(hù)”意識的淡化和弱化，是古都風(fēng)貌不斷被破壞的一個重要根源。如在舊城改造過程中，舊城區(qū)的土地開發(fā)、各項建設(shè)有增無減；與保護(hù)古都風(fēng)貌要求相適應(yīng)的道路規(guī)劃紅線的調(diào)整工作尚未進(jìn)行。 　　北京華泰律師事務(wù)所合伙人儲亞洲律師認(rèn)為，現(xiàn)行有關(guān)法律，本著讓利于民和鼓勵危舊房改造的理念，規(guī)定了對危舊房改造用地實行劃撥出讓方式，建設(shè)者無須掏數(shù)目不菲的土地出讓金。但遺憾的是，其在賦予建設(shè)者權(quán)利的同時，卻忽略了對“危舊房改造”立項本身的標(biāo)準(zhǔn)和程序作出法律上的界定和限制。在這樣的背景下，有的地方甚至形成了先由開發(fā)商選定地塊，后由政府部門將該地區(qū)確定為危改區(qū)，并予以危改立項的局面。加之，目前對政府權(quán)力監(jiān)督和制約機制的缺位，在一些地方不論是否涉及古都文物保護(hù)，也不論房子好壞，只要開發(fā)商選中那里，那里就立刻成了“危改區(qū)”。一時間，“危舊房改造”成了“無底洞”，開發(fā)商紛紛想方設(shè)法立“危改”項目實施圈地，以致古都風(fēng)貌陷入重重危機。“雖然現(xiàn)行的文物保護(hù)法有一些相關(guān)規(guī)定，但真正執(zhí)行起來難度非常大，導(dǎo)致不少地方覺得保護(hù)古城無法可依，這表明了立法保護(hù)的重要性和迫切性。” 　　近期，就北京危舊房改造以及如何保護(hù)古都風(fēng)貌，政協(xié)北京市委員會提出建議案稱，要保證危舊改造和保持古都風(fēng)貌“雙贏”，就要建立可持續(xù)發(fā)展的運作機制。聯(lián)系到近年來發(fā)生的拆遷行政案件，可以看出，危舊房改造立項混亂是古都風(fēng)貌不斷被破壞的重要根源，要想真正實現(xiàn)“雙贏”，首先就要對危舊房改造立項本身進(jìn)行規(guī)范。 　　正是在此背景下，《條例》何時出臺以及出臺過程中出現(xiàn)的種種波折自然備受關(guān)注。對此，北京市人大新聞處有關(guān)人士告訴記者，鑒于委員們認(rèn)為本法規(guī)仍有一些重大問題需要進(jìn)一步研究，主任會議決定交人大法制委員會進(jìn)一步審議、修改后，再由主任會議提交以后的常委會繼續(xù)審議。 　　對于暫不表決的決定，北京市第十二屆人大常委會委員郭棲栗說，歷史文化名城有其惟一性，以往的保護(hù)中有太多的遺憾，新法規(guī)出臺要慎重，而且一定要突出保護(hù)的剛性作用。史炳忠委員認(rèn)為，《條例》中存在政府職能部門職責(zé)分工不明確的地方，不利于古城的保護(hù)。而另一位不愿透露姓名的委員則略帶擔(dān)憂地告訴記者，本來希望通過出臺《條例》影響什剎海、鼓樓地區(qū)街道拓寬改造的決定，不知道暫不表決會不會讓改造工程借機加快進(jìn)程。正如委員們所說，由于相關(guān)法律比較滯后，使得保護(hù)歷史文化名城面臨眾多考驗。